I
Ég vísa til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. mars sl., yfir bæjarstjóra Garðabæjar. Nánar tiltekið lýtur kvörtun yðar að sinnuleysi bæjarstjórans að því er varðar kvörtun yðar er beinist að tilteknum starfsmanni sveitarfélagsins. Í kvörtun yðar til umboðsmanns kemur fram að þér teljið ósennilegt að könnun á störfum viðkomandi starfsmanns hafi farið fram og að bæjarstjóri hafi ekki sýnt fram á að slík könnun hafi farið fram. Þá teljið þér þau lög sem vísað er til í svari bæjarstjórans til yðar ekki eiga við um tilvik yðar og að þér eigið rétt á að fá upplýsingar um framangreint.
Af gögnum málsins má ráða að þér hafið sent bæjarstjóra Garðabæjar tölvupóst, dags. 20. september sl., þar sem þér kvörtuðuð meðal annars yfir vinnubrögðum og framkomu tiltekins starfsmanns og óskuðuð upplýsinga um hvernig sveitarfélagið myndi aðhafast vegna þeirrar háttsemi hans sem athugasemdir yðar lutu að. Bæjarstjóri sveitarfélagsins hafi svarað tölvupósti yðar 8. október sl. og þér í kjölfar þess, eða hinn 20. október sl., ítrekað ósk yðar um upplýsingar um viðbrögð Garðabæjar gagnvart umræddum starfsmanni í tilefni af kvörtun yðar. Þeim tölvupósti hafi í kjölfarið verið svarað af hálfu bæjarstjóra sveitarfélagsins hinn 27. október sl. en þér gert athugasemdir við að fyrirspurnum yðar hafi ekki verið svarað efnislega með tölvupósti 30. október sl. og ítrekað beiðni yðar um upplýsingar um viðbrögð sveitarfélagsins. Erindi yðar hafi verið ítrekað með tölvupósti 8. nóvember sl. og í honum vísað til upplýsingalaga nr. 140/2012 og sjö daga svarfrests samkvæmt lögunum.
Hinn 12. nóvember sl. hafi svar borist frá bæjarstjóra sveitarfélagsins og til þess vísað að Garðabær beri fullt traust til starfsmanna sinna og að fylgst sé með að þeir sinni störfum sínum af fagmennsku og kostgæfni. Þá er einnig vísað til þess að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um málefni starfsmanna Garðabæjar á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 taki ekki til gagna sem varða framgang í starfi eða starfssamband þeirra að öðru leyti við bæjarfélagið, sbr. 7. gr. laganna.
Ég skil kvörtun yðar á þann veg að þér teljið yður eiga rétt á upplýsingum er varða það hvort og þá hvernig hafi verið brugðist við kvörtun yðar af hálfu sveitarfélagsins gagnvart umræddum starfsmanni.
II
Í ljósi kvörtunar yðar tel ég tilefni til að árétta það sem fram kom í bréfum til yðar, dags. 16. september og 27. nóvember sl., í málum nr. 10569/2020 og 10820/2020.
Í hinni óskráðu reglu stjórnsýsluréttar sem nefnd hefur verið svarreglan felst að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald á rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Í því felst nánar tiltekið að stjórnvaldinu er skylt að bregðast við erindinu þannig að borgarinn búi ekki við óvissu um hvort það hafi verið móttekið, sé til meðferðar eða að niðurstaða hafi fengist í því.
Í reglunni felst á hinn bóginn ekki að stjórnvöldum sé skylt að svara efnislega öllum almennum erindum sem þeim berast heldur ræðst réttur aðila að þessu leyti af öðrum réttarreglum, svo sem leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttar, vönduðum stjórnsýsluháttum sem og af eðli erindisins.
Staða einstaklings sem er aðili að stjórnsýslumáli er almennt önnur í þessu tilliti en þess einstaklings sem t.d. sendir stjórnvaldi almenna fyrirspurn eða annars konar almennt erindi. Í þessu sambandi bendi ég á að borgarar geta almennt ekki gert þá kröfu til stjórnvalda að þau fjalli almennt um einstök álitaefni sem standa ekki í tengslum við tiltekið stjórnsýslumál.
Um starfsmannamál, svo sem þau er lúta að viðurlögum í garð starfsmanna, gilda almennt stjórnsýslulög nr. 37/1993. Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. segir að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Þau réttindi sem stjórnsýslulögin veita eru almennt takmörkuð við þá sem teljast aðilar að viðkomandi stjórnsýslumáli. Í málum er varða hugsanleg viðurlög í garð starfsmanna er það yfirleitt einungis sá sem til greina kemur að beita viðurlögum sem telst aðili að slíku máli og á hann þá einn þann rétt sem stjórnsýslulögin veita. Réttur yðar til aðgangs að gögnum um málefni umrædds starfsmanns og hugsanleg viðbrögð sveitarfélagsins í hans garð vegna starfshátta og framkomu hans getur ekki byggst á stjórnsýslulögum.
Eftir stendur hugsanlegur réttur yðar til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Í upplýsingalögum er gengið út frá því að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál sem og aðgang að tilteknum fyrirliggjandi gögnum, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Í frumvarpi því er varð að lögunum segir að það sé skilyrði að gagn sé fyrirliggjandi hjá þeim sem fær beiðni um aðgang til afgreiðslu. Réttur til aðgangs að gögnum nái þannig aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram. (Sjá þskj. 223 á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 41-42.).
Í 1. mgr. 17. gr. segir að tekin skuli ákvörðun um það hvort orðið verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skuli skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Upphaflegt erindi yðar til bæjarstjóra sveitarfélagsins er sett fram í formi almennrar fyrirspurnar en á síðari stigum er vísað til upplýsingalaga og sjö daga svarfrests samkvæmt lögunum eins og áður greinir. Af svarbréfi bæjarstjóra sveitarfélagsins hinn 12. nóvember sl. má ráða að hann hafi vakið athygli yðar á að réttur almennings til upplýsinga um málefni starfsmanna Garðabæjar taki ekki til gagna sem varða framgang í starfi eða starfssamband þeirra að öðru leyti við bæjarfélagið, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Að því marki sem þér teljið að í beiðni yðar felist ósk um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga og að yður hafi verið synjað í þeim efnum er yður fær sú leið að freista þess að beina erindi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Mál samkvæmt 1. mgr. 20. gr. skal borið skriflega undir nefndina innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna. Svarbréf bæjarstjórans barst yður 12. nóvember sl. og er því ljóst að framangreindur frestur er liðinn í málinu.
Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber að vísa kæru frá ef kærufrestur er liðinn. Undantekningar frá því eru þegar afsakanlegt getur talist að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. ákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæla með því að hún verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. sama ákvæðis. Ákvæðið mælir þannig að meginstefnu fyrir um skyldu stjórnvalds til að vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti. Þó þarf stjórnvaldið að leggja mat á hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn. Sem dæmi um slík tilvik er í athugasemdum við 28. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nefnt það að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild, svo sem skylt er samkvæmt 20. gr. sömu laga, eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3308.)
Ég tek fram að með framangreindri ábendingu hef ég enga afstöðu tekið til þess hver ættu að vera viðbrögð úrskurðarnefndar um upplýsingamál við erindi yðar fari svo að þér leitið til nefndarinnar.
Í þessum efnum tel ég þó rétt að árétta það sem fram kom í bréfi mínu til yðar, dags. 27. nóvember sl., að í máli sem þessu kann að reyna á 7. gr. upplýsingalaga sem kveður á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanns, sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til samkvæmt 2. gr., taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Á þessu stigi hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort takmörkun 7. gr. eigi við í máli yðar eða hvernig leysa beri efnislega úr beiðni yðar að öðru leyti á grundvelli upplýsingalaga enda er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í samræmi við síðastnefnda ákvæðið er það forsenda þess að ég geti fjallað um hvort afgreiðsla á beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga hafi verið í samræmi við lög að efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál liggi fyrir. Ef þér kjósið að leita til nefndarinnar og teljið yður enn beittan rangsleitni að fenginni úrlausn hennar getið þér leitað til mín á ný með erindi þar að lútandi innan árs, sbr. 2. og 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.
III
Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég ekki ástæðu til að taka kvörtun yðar til frekari athugunar. Lýk ég því umfjöllun minni um mál yðar með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson