Kvartað var yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála sem staðfesti ákvörðun Tryggingastofnunar að synja beiðni um að lífeyristekjur yrðu metnar sem atvinnutekjur í skilningi laga um almannatryggingar og féllu þar með undir sérstakt frítekjumark við útreikning á greiðslum ellilífeyris viðkomandi.
Í úrlausn sinni fjallaði umboðsmaður m.a. nokkuð ítarlega um samspil atvinnutekna og frítekjumarks samkvæmt lögum um almannatryggingar og breytingar á ákvæðum þar að lútandi. Að teknu tilliti til þeirrar umfjöllunar væri ljóst að lög um almannatryggingar byggðust á því að greinarmunur væri á atvinnu- og lífeyrissjóðstekjum. Auk framangreinds styddist það bæði við orðskýringar á tilteknum liðum laganna og nefndin hefði teflt fram frekari sjónarmiðum í þá veru í úrskurði sínum og ákvörðun. Umboðsmaður taldi því afstöðu stjórnvalda eiga sér stoð í lögum. Þar með væri ekki tilefni til að fjalla um önnur atriði í kvörtuninni.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 22. nóvember 2021, sem hljóðar svo:
I
Vísað er til kvörtunar yðar 28. október sl. yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 15. september sl. í máli nr. 56/2021. Með úrskurðinum staðfesti nefndin þá ákvörðun Tryggingastofnunar frá 23. desember sl. að synja beiðni yðar um að lífeyrissjóðstekjur yðar yrðu metnar sem atvinnutekjur í skilningi 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og féllu þar með undir sérstakt frítekjumark við útreikning á greiðslum ellilífeyris til yðar.
II
Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við framangreinda afstöðu, sem þér teljið ekki samræmast lögum í ljósi þess hvernig hugtakið „atvinnutekjur“ er skilgreint í 9. tölul. 2. gr. laganna, en orðskýringum 2. gr. var bætt við lögin með b-lið 1. gr. breytingalaga nr. 88/2015. Samkvæmt því ákvæði er hugtakið skilgreint sem endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu samkvæmt 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt sem og greiðslur sem koma í stað slíks endurgjalds. Í 10. tölul. sömu lagagreinar er hugtakið „lífeyrissjóðstekjur“ skilgreint sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.
Í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 er fjallað um fullan ellilífeyri og í 2. málsl. ákvæðisins er mælt fyrir um skerðingar á honum. Þar segir að ellilífeyrir skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyrinn falli niður. Samkvæmt 3. og 4. málsl. sömu málsgreinar er því næst kveðið á um annars vegar almennt og hins vegar sérstakt frítekjumark, en með því er lífeyrisþegum veitt sú ívilnun að tekjur að ákveðnum fjárhæðum leiða ekki til skerðingar á fullum ellilífeyri.
Nú er fjárhæð almenna frítekjumarksins 300.000 krónur, en því var bætt við frumvarp sem varð að breytingalögum nr. 116/2016 að tillögu meiri hluta velferðarnefndar Alþingis. Um þá tillögu sagði í nefndarálitinu að meiri hlutinn legði til að sett yrði almennt frítekjumark sem gilti um allar tekjur. Skipti „þá ekki máli hvort um [væri] að ræða atvinnutekjur, greiðslur frá lífeyrissjóðum, fjármagnstekjur eða hugsanlega aðrar greiðslur“ (sjá þskj. 1790 á 145. löggj.þ. 2015-2016, bls. 2-3).
Um sérstakt frítekjumark, sem nú nemur 1.200.000 krónum, segir hins vegar í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 að það sé vegna „atvinnutekna“. Ákvæðin um þetta frítekjumark má rekja til 31. gr. laga nr. 96/2017, um breytingu á ýmsum lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2018. Líkt og ítarlega var greint frá í áðurnefndum úrskurði kom fram í athugasemdum við frumvarp er varð að síðastgreindum lögum „að [yrði] tiltekin fjárhæð atvinnutekna undanskilin við útreikning á fjárhæð ellilífeyris almannatrygginga, þannig að ekki [kæmi] til lækkunar ellilífeyris, [væri] það til þess fallið að hvetja eldra fólk til áframhaldandi þátttöku á vinnumarkaði eftir lífeyristökualdur“. Einnig sagði að áframhaldandi vinna yki möguleika aldraðra til að bæta kjör sín (sjá þskj. 3 á 148. löggj.þ. 2017-2018, bls. 14).
Um atvinnutekjur hefur enn fremur verið fjallað í lögskýringargögnum vegna síðari lagabreytinga. Sem dæmi má nefna að í 12. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, sem var bætt við lögin með 2. gr. 97/2019, segir m.a. að þrátt fyrir ákvæði 5. mgr. sé við útreikning á nánar tilgreindum greiðslum heimilt að telja atvinnutekjur til tekna bótaþega einungis „í þeim mánuði þegar þeirra er aflað“. Í athugasemdum við það frumvarp er varð að lögum nr. 97/2019 sagði m.a. að markmið frumvarpsins væri að „auka sveigjanleika hvað [varðaði] meðferð atvinnutekna lífeyrisþega við útreikning greiðslna þannig að það [yrði] valkostur að tilfallandi eða tímabundnar atvinnutekjur [hefðu] eingöngu áhrif á útreikning bóta í þeim mánuðum sem þeirra [væri] aflað en [skertu] ekki rétt til bóta í öðrum mánuðum“ (sjá þskj. 1655 á 149. löggj.þ. 2018-2019, bls. 2). Þá skal þess getið að með a-lið 2. gr. breytingalaga nr. 75/2020 voru fjárhæðir samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 hækkaðar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 75/2020 sagði m.a. að lagt væri til að tilgreindar yrðu árlegar fjárhæðir frítekjumarka ellilífeyrisþega, annars vegar fjárhæð almenns frítekjumarks sem gilti um allar tekjur ellilífeyrisþega og hins vegar fjárhæð sérstaks frítekjumarks vegna atvinnutekna þeirra (sjá þskj. 601 á 150. löggj.þ. 2019-2020, bls. 5).
Að teknu tilliti til þess sem rakið er að framan er ljóst að lög nr. 100/2007 byggjast á því að greinarmunur sé á atvinnu- og lífeyrissjóðstekjum. Styðst það við bæði orðskýringar 9. og 10. tölul. 2. gr. laganna sem og framangreind lögskýringargögn, auk þess sem úrskurðarnefndin og Tryggingastofnun tefldu fram frekari sjónarmiðum í þá veru í úrskurðinum 15. september sl. og ákvörðuninni 23. desember sl. Það er því niðurstaða mín að fyrrnefnd afstaða stjórnvalda, um að synja beiðni yðar um að lífeyrissjóðstekjur yðar falli undir sérstakt frítekjumark í skilningi 3. málsl. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007, eigi sér stoð í orðalagi laganna, svo sem þau verða skýrð heildstætt og að teknu tilliti til lögskýringargagna. Að þessu virtu er ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um önnur atriði sem eru nefnd í kvörtun yðar.
III
Með vísan til alls framangreinds er umfjöllun minni um kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.