A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins um að hverfa frá þeirri fyrirætlan að framlengja fyrri ráðningarsamning við A um tímabundið 25% starf. Athugun umboðsmanns beindist að því hvort samningur hefði komist á um að ráðninguna sem og hvort ráðuneytinu hefði verið heimilt að lögum að falla frá fyrirhugaðri ráðningu.
Umboðsmaður benti á að af réttarframkvæmd yrði ráðið að hvað sem liði opinberu eðli ákvörðunar um að ráða í starf hjá hinu opinbera yrði, við mat á því hvort ráðningarsamningur hefði komist á, m.a. að byggja á almennum réttarreglum samninga- og vinnuréttar. Í ljósi þess sem fyrir lægi um samskipti ráðuneytisins og A yrði að leggja til grundvallar að ráðuneytið hefði 9. september 2020 gert A skuldbindandi tilboð um ráðningu í starf, sem það síðar ítrekaði, síðast 16. sama mánaðar. Í samræmi við almennar reglur hefði tilboðið verið skuldbindandi fyrir ráðuneytið. Jafnframt yrði að líta svo á að ráðuneytið hefði afturkallað tilboðið með erindi sínu 17. september 2020, en á þeim tíma hefði A hvorki samþykkt né hafnað tilboðinu og ekki yrði litið svo á að það hefði þá verið fallið úr gildi þar eð ráðuneytið hafði ítrekað það síðast degi áður. Að þessu virtu væri álitaefnið hvort afturköllunin 17. september 2020 hefði verið lögmæt. Í þessu sambandi benti umboðsmaður á að litið hefði verið svo á að í undantekningartilvikum kynni að vera heimilt að afturkalla tilboð eftir að það væri komið til vitundar móttakanda á grundvelli ákvæðis laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Við mat á lögmæti slíkrar ráðstöfunar yrði að fara fram mat á hagsmunum beggja aðila.
Umboðsmaður benti á að í málinu væri það eitt upplýst að ráðuneytið hefði afturkallað tilboðið með vísan til heildstæðrar yfirferðar á verkefnum og starfsmannaþörf. Á hinn bóginn kynni að hafa þýðingu við hagsmunamat að aðeins stóð til að ráða A í 25% starf í þrjá mánuði en að sama skapi hefði A hafnað verkefni sem boðist hefði eftir 9. september 2020. Vegna takmarkaðra upplýsinga sem fyrir lægju um hagsmuni bæði ráðuneytisins og A var það mat umboðsmanns að frekari sönnunarfærslu, svo sem aðila- og vitnaskýrslna, þyrfti við til að unnt væri að staðhæfa að afturköllun ráðuneytisins hefði verið ólögmæt. Niðurstaða hans var að málið lyti að þessu leyti að réttarágreiningi sem ætti undir dómstóla og eðlilegt væri að þeir leystu úr og þá í tengslum við kröfu sem unnt væri að leggja fyrir þá.
Umboðsmaður lauk málinu með áliti 17. nóvember 2021.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 13. desember sl. yfir ákvörðun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins 17. september 2020 um að hverfa frá því að ráða yður tímabundið í 25% starf frá og með 1. október sama ár til loka þess árs svo og afgreiðslu sama ráðuneytis á upplýsingabeiðni yðar 26. nóvember sama árs. Kvörtunin laut einnig að öðrum atriðum en líkt og greint var frá í bréfi umboðsmanns til ráðuneytisins 14. janúar sl. var ákveðið afmarka athugun embættisins við framangreind atriði. Svör ráðuneytisins og athugasemdir yðar við þau bárust 19. mars og 14. apríl sl. Líkt og fyrrgreind bréfaskipti bera með sér hefur athugun umboðsmanns Alþingis einkum beinst að því hvort samningur hafi komist á milli yðar og ráðuneytisins um að ráða yður í umrætt starf sem og hvort ráðuneytinu hafi verið heimilt að lögum að falla frá fyrirhugaðri ráðningu í september 2020.
II
1
Fyrir liggur að skrifstofustjóri hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu tilkynnti yður með tölvubréfi 9. september 2020 að hann hefði fengið staðfest „að samningurinn við [yður yrði] framlengdur til áramóta“ og hann væri ánægður með þessa „niðurstöðu“. Síðar sama dag tilkynnti mannauðs- og gæðastjóri ráðuneytisins yður að ákveðið hefði verið „að framlengja [samninginn] um 25% starfshlutfall fram til áramóta“, líkt og hann hefði nefnt að væri til skoðunar ef þér hefðuð áhuga á því. Væri hann búinn að gera ráðningarsamning sem yrði sendur yður til rafrænnar undirritunar. Skömmu síðar sama dag var yður tilkynnt með öðru tölvubréfi að ráðningarsamningurinn hefði verið sendur yður til rafrænnar undirritunar ásamt leiðbeiningum um undirritunina. Sama dag svöruðuð þér upphaflegu erindi skrifstofustjórans með tölvubréfi þar sem sagði: „Takk fyrir þetta, gott að heyra.“
Ráðuneytið sendi yður tvívegis til viðbótar tilkynningu um að yður hefði verið sendur ráðningarsamningur sem biði rafrænnar undirritunar yðar, þ.e. 15. og 16. sama mánaðar. Samhliða síðarnefndu tilkynningunni sendi mannauðs- og gæðastjóri ráðuneytisins yður svohljóðandi tölvubréf: „Þín bíður alltaf undirritun á ráðningarsamningi. Hefur þú ekki verið að fá ítrekunina eða ertu í vandræðum með að skrifa undir?“ Í svari yðar árdegis daginn eftir sagði:
„Ég er ekki jafn mikið að vakta þennan tölvupóst núna eins og venjulega, enda með lausan samning í september eins og þú veist.
Ég vil fyrst vita hvernig ég er flokkaður samkvæmt starfsmati, þ.e. samkvæmt starfaflokki og mati á persónulegum þáttum burtséð frá áhrifum bókunar 4 í samkomulaginu frá því í febrúar, en þetta á að liggja fyrir sbr. 7. gr. í stofnanasamningi. Einnig vil ég vita hver er ábyrgur fyrir því mati?
Ég kýs að fá svör við þessu skriflega.“
Síðdegis þann dag svaraði mannauðs- og gæðastjóri yður og tilkynnti um að ákveðið hefði verið að gera breytingar á starfsmannamálum ráðuneytisins. Hefði verið ákveðið að fela verkefnið, sem stóð til að ráða yður til að sinna áfram, öðrum starfsmanni í fullu starfi og hefði því verið ákveðið „að hverfa frá því að framlengja 25% starfið við þig“. Því næst sagði að þetta hefði borið brátt að og væri breyting frá því sem áður hefði verið búið að upplýsa yður um en við „heildstæða yfirferð á verkefnum og starfsmannaþörf“ sem hefði verið farið í þennan dag hefði þetta orðið niðurstaðan. Jafnframt voru yður veittar þær skýringar sem þér höfðuð beðið um.
Að kvöldi næsta dags, 18. september 2020, svöruðuð þér síðastgreindu tölvubréfi. Þar kom m.a. fram að þér lituð svo á að ekki væri unnt að draga til baka umræddan samning með þessum hætti. Þér hefðuð ekki gefið annað til kynna en að þér hefðuð í hyggju að samþykkja hann og væri hann því enn bindandi af hálfu ráðuneytisins. Að lokum lýstuð þér yfir að þér samþykktuð samninginn sem yður hefði verið kynntur en tókuð fram að yður væri ekki mögulegt að undirrita hann þar eð búið væri að eyða honum úr hinni rafrænu gátt. Í síðari samskiptum yðar við ráðuneytið kom fram af þess hálfu að það teldi ráðningarsamning ekki bindandi fyrr en „hann [hefði] verið undirritaður af báðum aðilum. Fram að undirritun [gætu] báðir aðilar hætt við.“
2
Af réttarframkvæmd verður ráðið að hvað sem líði opinberu eðli ákvörðunar um að ráða í starf hjá hinu opinbera verði, við mat á því hvort ráðningarsamningur hafi komist á, m.a. að byggja á almennum réttarreglum samninga- og vinnuréttar, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar 22. maí 2003 í máli nr. 510/2002 og 5. febrúar 2015 í máli nr. 387/2014. Í samræmi við það hafa ákvæði laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, þýðingu fyrir álitaefni þessa máls, en líkt og áréttað er í athugasemdum við 40. gr. í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögunum gilda þau um löggerninga á sviði opinbers réttar eftir því sem við á (Alþt. 1935, A-deild, bls. 803-804).
Í ljósi framangreindra samskipta verður að leggja til grundvallar að ráðuneytið hafi 9. september 2020 gert yður tilboð sem það síðar ítrekaði, síðast 16. sama mánaðar. Í samræmi við almennar reglur var tilboðið skuldbindandi fyrir ráðuneytið, enda afturkallaði það tilboðið ekki áður en eða samtímis því að það kom til vitundar yðar, sbr. 7. gr. laga nr. 7/1936. Á hinn bóginn verður að líta svo á að ráðuneytið hafi afturkallað tilboðið með erindi sínu 17. september 2020, en á þeim tíma höfðuð þér hvorki samþykkt né hafnað tilboðinu og ekki verður litið svo á að það hafi þá verið fallið úr gildi þar sem ráðuneytið ítrekaði það síðast degi áður. Að þessu virtu er álitaefnið hvort afturköllunin 17. september 2020 hafi verið lögmæt.
Í því efni skiptir máli að gilt tilboð er bindandi fyrir tilboðsgjafa hafi það ekki verið afturkallað innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í fyrrnefndu lagaákvæði, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 1. mars 2012 í máli nr. 461/2011. Aftur á móti hefur verið litið svo á að í undantekningartilvikum kunni að vera heimilt að afturkalla tilboð eftir að það er komið til vitundar móttakanda með vísan til 38. gr. laga nr. 7/1936. Þegar tekin er afstaða til þess hvort slík ráðstöfun hafi verið lögmæt verður að fara fram mat á hagsmunum beggja aðila og hefur þá verið litið svo á að almennt þurfi mikið að koma til svo fallist verði á með tilboðsgjafa að honum hafi verið heimilt að afturkalla tilboðið á þessum grundvelli, en eðli samnings getur þar einnig haft áhrif.
Í málinu er það eitt upplýst um ástæðu þess að ráðuneytið afturkallaði téð tilboð að „heildstæð yfirferð á verkefnum og starfsmannaþörf“, sem fór fram hjá því frá því að tilboðið var ítrekað við yður klukkan 15.50 miðvikudaginn 16. september 2020 þar til það var afturkallað klukkan 14.17 næsta dag, hafði leitt í ljós að ekki væri þörf á starfskröftum yðar eins og áður hafði verið gert ráð fyrir. Á hinn bóginn kann að hafa þýðingu við framangreint hagsmunamat að aðeins stóð til að ráða yður í tímabundið starf í 25% starfshlutfalli í þrjá mánuði en að sama skapi að þér segist hafa hafnað verkefni sem yður hafi boðist eftir 9. september 2020.
Þar sem frekari upplýsingar liggja ekki fyrir um hagsmuni fyrirhugaðra samningsaðila tel ég að frekari sönnunarfærslu, svo sem aðila- og vitnaskýrslna, þurfi við til að unnt sé að staðhæfa að afturköllun ráðuneytisins hafi verið ólögmæt. Eins og málið liggur fyrir tel ég að það lúti að þessu leyti að réttarágreiningi sem eigi undir dómstóla og eðlilegt sé að þeir leysi úr og þá í tengslum við kröfu sem unnt er að leggja fyrir þá. Þess skal getið að með þeirri niðurstöðu hefur engin afstaða verið tekin til þess hvaða réttaráhrif það hefði ef komist yrði að þeirri niðurstöðu í hugsanlegu dómsmáli að afturköllunin hafi verið ólögmæt.
3
Meðal annarra athugasemda í kvörtun yðar er að yður hafi verið synjað um upplýsingar um hvaða starfsmenn ráðuneytisins hafi komið að umræddri ákvörðun í máli yðar og hver hafi tekið hana. Í svörum og skýringum ráðuneytisins til mín er tekið fram að allar ákvarðanir um starfsmannamál séu teknar í umboði og af ráðuneytisstjóra og skrifstofustjórar og mannauðsstjóri komi eftir atvikum og eðli máls að slíkum ákvörðunum. Með hliðsjón af þessu og atvikum málsins að öðru leyti tel ég ekki vera tilefni til að taka þetta atriði til sérstakrar umfjöllunar.
III
Með vísan til alls þess sem að framan greinir og b- og c-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.
Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.