Álit

I.

Hinn 29. mars 2000 leitaði Bandalag háskólamanna fyrir hönd A til mín og kvartaði yfir úrskurði heilbrigðis- og tryggingarmálaráðuneytisins þar sem stjórnsýslukæru A vegna starfsloka hennar hjá Landspítalanum var vísað frá ráðuneytinu. Er í kvörtuninni talið að frávísun ráðuneytisins eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð. Þá er kvartað yfir því að ráðuneytið hafi, þrátt fyrir framangreinda frávísun, tekið efnislega afstöðu til aðalmálsástæðu A í stjórnsýslukærunni þess efnis að sá starfsmaður Landspítalans, er sagt hafi henni upp störfum, hafi ekki verið bær til þess að taka ákvörðun þar um. Skil ég kvörtunina svo að A telji niðurstöðu ráðuneytisins að þessu leyti ekki samrýmast lögum. Enn fremur lýtur kvörtun A að því að andmælaréttur hafi ekki verið virtur við meðferð kærumálsins og að það hafi tekið ráðuneytið yfir fjóra mánuði að úrskurða í málinu. Að lokum er kvartað yfir því að ráðuneytið hafi ekki tekið afstöðu á fyrstu stigum kærumálsins til kröfu A um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað meðan kæran væri til meðferðar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. maí 2001.

II.

Málsatvik eru þau að A var ráðin til Ríkisspítala frá október 1992. Frá því í janúar 1993 starfaði hún á fæðingardeild Landspítalans sem ljósmóðir og hjúkrunarfræðingur og var þá gerður við hana sérstakur ráðningarsamningur. Kemur fram í gögnum málsins að samhliða starfi sínu þar hafi hún verið verktaki samkvæmt samningi Ljósmæðrafélags Íslands við Tryggingastofnun ríkisins um greiðslur til ljósmæðra vegna fæðinga og umönnunar sængurkvenna í heimahúsum. A lagði fram vottorð læknis vegna veikinda á tímabilinu 20. júlí 1999 til loka ágústmánaðar og mætti þá ekki til starfa á fæðingardeild spítalans. Í september s.á. leitaði starfsmaður spítalans upplýsinga hjá Tryggingastofnun ríkisins um hvort A hefði sinnt verkum á grundvelli framangreinds verksamnings á því tímabili er hún var í veikindaforföllum. Hann fékk þær upplýsingar að hún hefði sent inn reikninga vegna heimsókna til barnshafandi kvenna og sængurkvenna á tímabilinu og enn fremur einn reikning vegna heimafæðingar um miðjan ágúst 1999. Með bréfi hjúkrunarforstjóra Landspítalans, dags. 13. september 1999, var A boðuð til fundar með honum hinn 17. s.m. Kom þar fram að á þeim fundi hefði hún tækifæri til að tjá sig um framangreinda verktöku í veikindaforföllum. Þá sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Ákvæði laga og kjarasamninga um rétt starfsmanna til launa í veikindaforföllum byggjast á gagnkvæmu trausti milli aðila ráðningarsamnings. Vanvirða á þessum réttindum er með öllu óásættanleg fyrir vinnuveitanda og aðra starfsmenn.

Ríkisspítalar líta á brot af þessu tagi sem mjög alvarlegt trúnaðarbrot og að starfsmaður hafi þar með fyrirgert rétti sínum til starfsins.

Í slíkum tilvikum er grundvöllur fyrir greiðslu veikindalauna brostinn. Hafi starfsmaður fengið slíkar greiðslur verður gerð krafa um endurgreiðslu þeirra.

Með vísan til framanritaðs megið þér búast við að verða vikið úr starfi nú þegar og að gerð verði krafa til þess að þér endurgreiðið sjúkrahúsinu oftekin veikindalaun.“

A mætti til boðaðs fundar ásamt lögmanni sínum. Auk hjúkrunarforstjóra sat lögfræðingur Ríkisspítala fundinn. Samkvæmt gögnum málsins kom þar meðal annars fram staðfesting þess að A hefði innt þau verk af hendi sem að framan greinir meðan hún gat ekki sinnt starfi sínu á Landspítalanum vegna veikinda og var af þeim sökum í leyfi. Í lok fundar var henni afhent svohljóðandi bréf sem var undirritað af hjúkrunarforstjóra spítalans:

„Efni: Uppsagnarbréf

Yður er hér með sagt upp störfum þeim sem þér hafið haft með höndum á Ríkisspítölum samkvæmt gildandi ráðningarsamningi við yður dags. 24. janúar 1993.

Með vísan til bréfs hjúkrunarforstjóra til yðar dags. 13.09.1999 og fundar í dag þar sem uppsögnin er rökstudd eru starfslok yðar ákveðin frá og með deginum í dag að telja og falla launagreiðslur yður til handa niður miðað við sama tíma. Jafnframt megið þér búast við að gerð verði krafa til þess að þér endurgreiðið sjúkrahúsinu oftekin veikindalaun.“

A skaut ákvörðun hjúkrunarforstjórans til heilbrigðis- og tryggingaráðherra með stjórnsýslukæru, dags. 29. október 1999. Um kæruheimild var vísað til 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í stjórnsýslukærunni var gerð grein fyrir kröfum A og var aðalkrafa hennar að ákvörðun hjúkrunarforstjóra yrði felld úr gildi. Þá var þess krafist að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæran væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Var um það atriði vísað til 3. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.

Með bréfi Bandalags háskólamanna fyrir hönd A til ráðuneytisins, dags. 29. desember 1999, var lagt fram bréf læknisins B til hjúkrunarforstjóra Landspítalans. Hafði hann gefið út tvö vottorð vegna veikinda A og útskýrði hann í bréfinu þær forsendur er lágu að baki útgáfu þeirra. Gerði hann grein fyrir hvernig hann hefði metið heilsu hennar og kom þar fram að ástæður óvinnufærni hennar tengdust aðstæðum á vinnustaðnum þegar hún kom úr námsleyfi og hugðist hefja störf að nýju. Til þess að komast til heilsu hafði hann meðal annars ráðlagt henni að stunda íþróttir og útiveru „og þau störf sem hún taldi sig geta ráðið við“. Treysti hún sér til þess að sinna heimaþjónustu samkvæmt samningi við tryggingastofnun en þó þannig að hún hefði „aðra ljósmóður á bakvakt sem hún gæti leitað til“. Kemur fram í bréfi læknisins að þetta hafi gengið ágætlega og endurhæfingu hafi miðað vel áfram.

Krafa A um að fella ætti ákvörðun hjúkrunarforstjórans úr gildi var rökstudd með því að hann væri ekki bær til að taka ákvörðun um uppsögn starfsmanna spítalans. Teldist hann ekki forstöðumaður stofnunar í skilningi 1. mgr. 43. gr. laga nr. 70/1996 og ekki hefði farið fram innra valdframsal í skilningi 1. mgr. 50. gr. laganna á valdi forstöðumanns til að segja starfsmönnum upp. Þá hefði henni ekki verið veitt áminning áður en henni var sagt upp störfum, eins og skylt er að gera samkvæmt 44. gr. sömu laga séu ástæður uppsagnar einhverjar þær sem greinir í 21. gr. laganna. Formgalli hefði einnig verið á bréfi hjúkrunarforstjóra til A, dags. 13. september 1999. Enn fremur voru færð þau rök fyrir kröfu A að ástæða uppsagnar hennar yrði ekki talin nægur grundvöllur uppsagnar eða jafnvel áminningar hvað þá fyrirvaralausrar uppsagnar án áminningar. Hefði ákvörðunin farið í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekkert læknisfræðilegt mat hefði verið lagt á færni hennar til að mæta til vinnu sem ljósmóðir við Landspítalann. Ekki hefði verið leitað upplýsinga um hvort viðkomandi læknir hefði í raun lagt mat á það, með tilliti til eðlis veikindanna, hvaða verkum hún gæti sinnt og hvaða verkum hún væri ófær um að sinna. Þá hefði ákvörðunin farið í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Að lokum er í stjórnsýslukærunni talið að „leitað hafi verið logandi ljósi að atriðum sem nota mætti gegn [A] enda hafi fyrirfram verið búið að ákveða að víkja [henni] úr starfi óháð reglum og ástæðum“.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gaf Landspítalanum kost á því að koma að athugasemdum við kæru A. Í bréfi lögmanns spítalans til ráðuneytisins kom fram sú afstaða að þar sem ástæða uppsagnar A væri ekki tilgreind í 21. gr. laga nr. 70/1996 hafi ekki verið nauðsynlegt að veita henni áminningu áður en henni var sagt upp störfum. Í bréfinu sagði ennfremur að af sömu ástæðu bæri ráðuneytinu að vísa kæru A frá samkvæmt meginreglu 49. gr. laganna, enda sé starfsmanni aðeins unnt að bera uppsögn úr starfi undir hlutaðeigandi ráðherra ef hún byggist á ástæðum sem greindar eru í 21. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá voru í bréfinu gerðar athugasemdir við röksemdir þær sem fram komu í stjórnsýslukæru fyrir kröfum A. Um þau rök að hjúkrunarforstjórinn hefði ekki verið bær til að segja A upp störfum var bent á að á stofnuninni störfuðu um 2.500 starfsmenn og væri hún sviða- og deildaskipt. Samkvæmt stjórnskipulagi stofnunarinnar væri hjúkrunarforstjóri æðsti yfirmaður hjúkrunar og staðgengill forstjóra. Var af þessu dregin sú ályktun að æðstu stjórnendur sjúkrahússins hefðu starfs síns vegna stöðuumboð, meðal annars til að segja starfsmanni upp störfum.

Í niðurstöðum úrskurðar ráðuneytisins, dags. 6. mars 2000, sagði meðal annars eftirfarandi:

„Ekki er fallist á það með kæranda að hjúkrunarforstjóra kærða hafi brostið heimild til að rifta ráðningarsamningi við kæranda á þeim grundvelli að hann sé ekki forstöðumaður stofnunar í skilningi 1. mgr. 43. gr. starfsmannalaga. Í ljósi stöðu hjúkrunarforstjóra í stjórnskipulagi stofnunarinnar verður talið að honum sé heimilt að neyta heimilda forstöðumanns stofnunar m.a. að því er varðar ráðningar og uppsagnir starfsmanna á sínu sviði. Augljóst er að á jafn stórri stofnun og Ríkisspítölum skrifar forstjóri ekki undir ráðningarsamninga einstakra starfsmanna, né eftir atvikum uppsagnarbréf, enda hafa yfirmenn einstakra sviða og deilda haft það með höndum um áratuga skeið.“

Þá voru ákvæði 43. til 45. gr. laga nr. 70/1996 rakin og síðan sagði eftirfarandi:

„Af ákvæði 1. mgr. 44. gr. leiðir að brjóti starfsmaður af sér með þeim hætti sem greinir í 21. gr. starfsmannalaga er skylt að veita honum áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum, en 21. gr. laganna hljóðar svo:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Ekki er fallist á það með kæranda að í 45. og eftir atvikum 29. gr. starfsmannalaganna séu þau atvik tæmandi talin sem heimila fyrirvaralausa brottvikningu úr starfi. Ráðuneytið bendir á að skv. orðalagi 45. gr. er skylt, ekki bara heimilt, að víkja viðkomandi úr starfi þegar þau tilvik sem þar eru talin eiga við. Orðalag 45. gr. verði því ekki skýrt þannig að það útiloki heimild vinnuveitanda til að rifta ráðningarsamningi skv. almennum reglum vinnuréttarins. Bent er á að ýmis brot sem ekki eru tilgreind í 2. mgr. 45. gr. geta verið svo alvarleg að heimilt sé að rifta ráðningarsamningi. Það á ekki síst við ef um er að ræða trúnaðarbrot eða verulega vanefnd á ráðningarsamningi svo sem að mæta ekki til starfa. Í því sambandi má nefna að tilgangur með setningu starfsmannalaga nr. 70/1996 var m.a. sá að jafna réttarstöðu ríkisstarfsmanna og starfsmanna á almennum vinnumarkaði. Ráðuneytið telur því að hinar almennu reglur vinnuréttarins um riftun ráðningarsamninga eigi einnig við um ríkisstarfsmenn og séu til fyllingar ákvæðum starfsmannalaga eftir því sem við á.

Í máli þessu hefur því ekki verið mótmælt af hálfu kæranda að hann hafi unnið sem verktaki skv. samningi Ljósmæðrafélags Íslands og Tryggingastofnunar ríkisins á því tímabili sem læknisvottorð vegna veikindaleyfis hans frá störfum á kvennadeild Landspítalans tók til, enda framvísaði kærandi reikningum til Tryggingastofnunar ríkisins fyrir verk sem unnin voru á því tímabili.

Í bréfi hjúkrunarforstjóra Landspítalans til kæranda dags. 13. september 1999 kemur fram að kærði líti á brot kæranda sem mjög alvarlegt trúnaðarbrot og telji að kærandi hafi með því fyrirgert rétti sínum til starfs síns. Af efni bréfsins og eftirfarandi uppsögn er ljóst að um er að ræða fyrirvaralausa brottvikningu sem byggð er á trúnaðarbroti, eða með öðrum orðum riftun ráðningarsamnings, en ekki uppsögn skv. 44., sbr. 21. gr. starfsmannalaga. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 44. gr. um að bera megi uppsögn sem á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. undir hlutaðeigandi ráðherra eiga því ekki við.

Í 49. gr. starfsmannalaga segir:

„Ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögum þessum verður ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna.“

Í greinargerð með 49. gr. kemur skýrt fram að ekki sé heimilt að kæra ákvarðanir, sem teknar eru á grundvelli laganna, til æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru skv. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögunum verður því ekki skotið til æðra stjórnvalds nema öðruvísi sé mælt fyrir í einstökum ákvæðum laganna.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að ákvæði starfsmannalaga hafi að geyma sérstaka heimild til handa kæranda til að bera ákvörðun kærða um riftun ráðningarsamnings undir ráðherra. Þá telur ráðuneytið að ekki sé heimilt að úrskurða kærumálskostnað nema fyrir hendi sé sérstök lagaheimild. Með vísan til þess að slík lagaheimild er ekki fyrir hendi brestur ráðuneytið heimild til að úrskurða um slíkan kostnað. Með vísan til þess er kröfum kæranda, [A], vísað frá.

[...]“

III.

Með bréfi, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té öll gögn málsins. Óskaði ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið skýrði á hvaða lagagrundvelli starfslok A byggðust. Vísaði ég þar til þess að í niðurstöðu ráðuneytisins væri byggt á því að ráðningarsamningnum hefði verið rift og óskaði ég þess að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvernig sú forsenda samræmdist uppsagnarbréfi hjúkrunarforstjóra til A, dags. 17. september 1999. Þá óskaði ég eftir því að mér yrðu send gögn um stjórnskipulag Landspítalans sem og gögn varðandi valdframsal forstöðumanns stofnunarinnar samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Væri slíku valdframsali ekki til að dreifa óskaðist upplýst á hvaða lagagrundvelli sú afstaða ráðuneytisins byggðist að staða hjúkrunarforstjóra í stjórnskipulagi stofnunarinnar heimilaði honum að neyta heimilda forstöðumanns stofnunarinnar meðal annars til að ráða starfsmenn og segja þeim upp. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 29. júní 2000. Þar segir eftirfarandi:

„[...]

Varðandi beiðni yðar um viðhorf ráðuneytisins til kvörtunar [A] ásamt upplýsingum um þann lagagrundvöll, sem starfslok [A] hafi byggst á, vísar ráðuneytið til fyrirliggjandi gagna málsins, þ.m.t. úrskurðar ráðuneytisins dags. 6. mars 2000, en í úrskurðinum felst efnisleg afstaða ráðuneytisins til þess ágreiningsefnis sem kvörtun [A] snýr að. Í bréfi hjúkrunarforstjóra Landspítalans dags. 17. september 1999 kemur fram að [A] hafi verið sagt upp störfum skv. gildandi ráðningarsamningi dags. 24. janúar 1993. Áður en til þess kom að umrætt bréf var afhent [A] hafði hjúkrunarforstjóri ritað henni bréf dags. 13. september 1999 þar sem hún var boðuð til fundarins og henni veitt færi á að koma að athugasemdum sínum og andmælum. Niðurstaða þess fundar varð sú að hjúkrunarforstjóri ákvað að afhenda [A] uppsagnarbréf. Í uppsagnarbréfi kemur afdráttarlaust fram að [A] skuli láta af störfum þá þegar og jafnframt falli allar launagreiðslur til hennar niður frá þeim tíma. Í þeim gerningi fólst nánar tiltekið riftun ráðningarsamnings aðila. [A] var því ekki sagt upp störfum með lög- eða samningsbundnum uppsagnarfresti enda var af hálfu sjúkrahússins talið að brot hennar væri svo alvarlegs eðlis að réttlætti fyrirvaralaus starfslok. Telur ráðuneytið þá niðurstöðu, sem fram kemur í úrskurði dags. 6. mars 2000, efnislega í fullu samræmi við þá afstöðu sem fram kemur í bréfi hjúkrunarforstjóra Landspítalans dags. 17. september 1999.

Varðandi fyrirspurn yðar um valdframsal innan Landspítalans vísar ráðuneytið til þess sem fram kemur í framangreindum úrskurði dags. 6. mars 2000. Þannig telur ráðuneytið að í ljósi stöðu hjúkrunarforstjóra í stjórnskipulagi stofnunarinnar verði talið að honum sé heimilt að neyta heimilda forstöðumanns stofnunar, m.a. að því er varðar ráðningar og uppsagnir starfsmanna á sínu sviði. Meðal starfsskyldna hjúkrunarforstjóra og þeirra, sem gegna sambærilegum stöðum skv. stjórnskipulagi sjúkrahússins, eru mál sem m.a. tengjast ráðningum og uppsögnum starfsmanna. Hefur svo verið um áratuga skeið og var þannig staðið að ráðningu [A]. Er það grundvallarregla skv. vinnurétti að þeim, sem ræður mann til starfa, sé einnig heimilt að rifta ráðningarsamningi. Jafnframt leggur ráðuneytið fram gögn um stjórnskipulag Landspítalans ásamt öðrum gögnum málsins, en stjórnskipulagið er staðfest af stjórnarnefnd Ríkisspítala, sem í eiga sæti m.a. fulltrúar starfsmanna.“

Með bréfi, dags. 29. júní 2000, gaf ég Bandalagi háskólamann fyrir hönd A kost á því að koma að þeim athugasemdum sem ástæða þætti til að gera við skýringar ráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 11. júlí 2000.

IV.

1.

Kvörtun A til mín lýtur fyrst og fremst að meðferð stjórnsýslukæru heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins vegna starfsloka hennar á Landspítalanum. Er þar talið að ráðuneytinu hafi verið skylt að úrskurða um lögmæti ákvörðunar hjúkrunarforstjóra um starfslok hennar. Þá er þar kvartað yfir meðferð ráðuneytisins á kæru A og að ekki hafi verið tekin ákvörðun af hálfu ráðuneytisins um hvort fresta skyldi réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Ég skil þó kvörtun A svo að hún beinist enn fremur að afstöðu ráðuneytisins til þeirrar málsástæðu í stjórnsýslukærunni að hjúkrunarforstjóri hafi ekki verið bær til að taka ákvörðun um starfslok hennar.

2.

Í bréfi hjúkrunarforstjóra Landspítalans til A, sem henni var afhent í lok fundar 17. september 1999, og bar yfirskriftina „Efni: Uppsagnarbréf“, kemur fram að starfslok hennar væru ákveðin frá og með þeim degi og að launagreiðslur til hennar féllu niður frá sama tíma. Í ljósi skýringa heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín verður að leggja til grundvallar að A hafi ekki verið sagt upp störfum í samræmi við ákvæði í ráðningarsamningi, sbr. 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, heldur hafi ráðningarsamningi hennar við spítalann verið rift með þeim áhrifum að hún hvarf þá þegar úr starfi án þess að fá greidd laun í uppsagnarfresti.

Í kvörtun A til mín er meðal annars á því byggt að þar sem ekki komi fram í lögum nr. 70/1996 að heimilt sé að rifta ráðningarsamningi við ríkisstarfsmann eigi ákvörðunin sér ekki stoð í lögum. Mæli lögin á tæmandi hátt fyrir um það hvernig standa beri að starfslokum ríkisstarfsmanna. Þegar í hlut eiga ríkisstarfsmenn sem teljast ekki til embættismanna og falla ekki undir 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum sé aðeins gert ráð fyrir að unnt sé að segja þeim upp vegna ávirðinga samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laganna eða af öðrum ástæðum samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. Fyrirvaralaus uppsögn ráðningarsamnings komi aðeins til greina samkvæmt 45. gr. laganna, þ.e. í kjölfar dóms um réttindasviptingu eða í kjölfar játningar starfsmanns á refsiverðri háttsemi af tilteknu tagi.

Þessari skýringu hefur verið hafnað af lögmanni Landspítalans og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Er þar vísað til þess að ákvæði 45. gr. laganna mæli fyrir um þau tilvik þar sem ríkisstofnun sé skylt að segja starfsmanni fyrirvaralaust upp starfi og sé ekki unnt að draga þá ályktun af ákvæðinu að í öðrum tilvikum sé ekki heimilt að segja starfsmanni fyrirvaralaust upp störfum þegar sakir séu verulegar. Er þar vísað til almennra reglna um heimild vinnuveitanda til riftunar ráðningarsamninga t.d. við verulega vanefnd starfsmanns á skyldum sínum samkvæmt honum.

Því er ekki haldið fram í kvörtun A til mín að við starfslok hennar hafi átt að fylgja ákvæðum 25. gr. laganna og VI. kafla þeirra um lausn frá embætti með vísan til 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum en þar segir að þau ákvæði gildi um starflok þeirra starfsmanna ríkisins sem skipaðir voru eða ráðnir í störf ótímabundið fyrir gildistöku laganna án gagnkvæms uppsagnarfrests. Ákvæði laga nr. 70/1996 sem gilda almennt um starfslok annarra starfsmanna í þjónustu ríkisins en embættismanna, og vikið er að í kvörtun A til mín, hljóða svo:

„43. gr.

Forstöðumaður stofnunar hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Ráðning starfsmanns, sem ráðinn er tímabundið skv. 2. mgr. 41. gr., fellur úr gildi við lok samningstíma án uppsagnar.

Starfsmanni skal þó jafnan segja upp störfum frá og með næstu mánaðarmótum eftir að hann nær 70 ára aldri.

44. gr.

Skylt er að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars er ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þar á meðal ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega. Ef hún á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. má bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra.

45. gr.

Starfsmanni skal víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur verið sviptur með fullnaðardómi rétti til að gegna því starfi. Nú hefur starfsmaður verið sviptur þeim rétti með dómi í héraði, og skal þá í þeim dómi kveða á um hvort það ákvæði hans skuli þegar koma til framkvæmdar eða fresta því þar til ráðið verður hvort honum skuli skjóta til æðra dóms eða þar til úrlausn æðra dóms er fengin.

Starfsmanni skal og víkja úr starfi fyrirvaralaust ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.“

Auk þessa er gert ráð fyrir því í 46. gr. laganna að starfsmaður eigi sjálfur rétt á að segja upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Frekari ákvæði eru ekki í lögum nr. 70/1996 um starfslok annarra starfsmanna í þjónustu ríkisins en embættismanna og þeirra sem falla undir 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum. Ekki er því mælt berum orðum fyrir um heimild til riftunar á ráðningu starfsmanna ríkisins.

Í almennum vinnurétti er talið að vinnuveitanda sé unnt að rifta ráðningarsamningi, m.ö.o. að víkja starfsmanni fyrirvaralaust úr starfi, vegna verulegra vanefnda hans á skyldum sínum samkvæmt samningnum eða annarra alvarlegra brota starfsmanns í starfi. Sé riftun lögmæt er vinnuveitanda ekki skylt að fylgja umsömdum eða lögbundnum ákvæðum um uppsagnarfrest.

Um réttarsamband starfsmanns í þjónustu ríkisins við vinnuveitanda hans gilda að ýmsu leyti sérstök sjónarmið, sem hingað til hafa helgast meðal annars af því að réttarstaða slíkra starfsmanna hefur að miklu leyti ráðist af opinberum réttarreglum sem settar eru einhliða af hálfu ríkisins. Hins vegar er ljóst að lög nr. 70/1996 gera ráð fyrir að starfsmenn aðrir en embættismenn skuli ráðnir til starfa með sérstökum samningi. Rétt er hér að minna á að fyrir gildistöku laga nr. 70/1996 var ekki talið að þágildandi lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, útilokuðu ráðningu starfsmanna í þjónustu ríkisins er byggði á slíkum samningi er gerði ráð fyrir gagnkvæmum rétti til uppsagnar, sbr. dóm Hæstaréttar frá 12. desember 1974 í máli nr. 128/1973 (H 1974:1170). Dómstólar hafa hins vegar ekki, svo mér sé kunnugt, fjallað um hvort heimilt sé að rifta ráðningu starfsmanns ríkisins sem naut þeirrar réttarstöðu sem leiddi af lögum nr. 38/1954, og nú lögum nr. 70/1996. Við flutning þess frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 70/1996 kom fram að það væri meðal annars tilgangurinn með frumvarpinu að jafna réttarstöðu ríkisstarfsmanna og starfsmanna á hinum almenna vinnumarkaði (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3142.) Liður í því var að lög nr. 70/1996 taka nú til allra starfsmanna ríkisins „án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf“, sbr. 1. mgr. 1. gr. Í athugasemdum við frumvarpið kom enn fremur fram að þótt þeir starfsmenn ríkisins sem njóta almennt samnings- og verkfallsréttar ættu að búa við svipað öryggi í starfi og launþegar á hinum almenna vinnumarkaði væri „rétt að leggja áherslu á að samkvæmt frumvarpinu er ríkisstarfsmönnum tryggt meira réttaröryggi í samskiptum sínum við ríkið en launþegar búa við almennt í skiptum við vinnuveitendur á almennum vinnumarkaði“. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3143.) Ég bendi líka á að af slíkum lagareglum kann að leiða að ríkið sem vinnuveitandi hafi t.d. ekki sömu möguleika og vinnuveitendur almennt til að takmarka tjón sitt vegna loka á ráðningu starfsmanns. Fortakslausar lagareglur kunna að leiða til þess að ríkið þurfi bæði að gæta ákveðinna málsmeðferðarreglna áður en til uppsagnar getur komið og greiða laun á uppsagnarfresti í tilvikum sem slíks væri ekki þörf í samræmi við almennar reglur vinnuréttarins.

En þótt fallist væri á, með hliðsjón af framangreindu, að ekki væri útilokað að lögum að grípa til þess úrræðis að rifta ráðningarsamningi ríkisstarfsmanns við ákveðnar aðstæður og þá í undantekningatilvikum, tel ég að til slíks geti ekki komið í þeim tilvikum þegar lög nr. 70/1996 mæla beinlínis fyrir um meðferð máls við aðstæður sem kunna að leiða til loka ráðningarsamnings. Riftun felur í sér lok samnings og ef talið yrði að ríkið geti í einhverjum tilvikum gripið til þess úrræðis verður ekki annað séð en við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar þyrfti að fylgja þeim stjórnsýslureglum sem við eiga. Vegna þess máls sem hér er til umfjöllunar þarf því fyrst að taka afstöðu til þess hvort þær ástæður sem Landsspítalinn byggði á í máli A hafi fallið undur þau ákvæði laga nr. 70/1996 sem kveða á um tiltekna meðferð máls.

3.

Hér að framan var gerð grein fyrir efni 44. gr. laga nr. 70/1996. Þar segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega og ef hún á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. má bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra. Ég tel rétt að minna á að ákvæði 44. gr. tók breytingum við umfjöllun Alþingis um frumvarp það sem varð að lögum nr. 70/1996. Í frumvarpinu eins og það var lagt fram á Alþingi var hvorki gert ráð fyrir að skylt væri að áminna starfsmann eða gefa honum kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp þótt uppsögn ætti rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. Þá var heldur ekki gert ráð fyrir að bera mætti slíka uppsögn undir hlutaðeigandi ráðherra. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3132 og 3156.)

Ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996 hljóðar svo:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Upptalningin í ákvæðinu er ítarleg og ætla má að hún sé tæmandi um þær ástæður sem leiða skuli til áminningar starfsmanns og síðan uppsagnar ef hann bætir ekki ráð sitt. Ákvæðið lýsir þó að jafnaði ekki afmörkuðum tilvikum heldur felur það í sér nokkra matskennda mælikvarða á framgöngu starfsmanns í starfi og eftir atvikum utan þess. Er þar meðal annars gert ráð fyrir áminningu ef starfsmaður sýnir í starfi sínu „óstundvísi eða aðra vanrækslu“. Verður að ætla að með vanrækslu sé t.d. átt við vanrækslu á ýmsum starfsskyldum starfsmanns svo sem að mæta til vinnu samkvæmt ráðningarsamningi og vaktaskipulagi nema lögmæt forföll hamli því. Þá er tekið fram í ákvæðinu að það eigi einnig við þegar framkoma starfsmanns eða athafnir í starfi eða utan þess þykja að öðru leyti „ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu“. Undir ákvæði 21. gr. laganna geta þannig fallið tilvik þar sem framkoma og athafnir starfsmanns, hvort sem það er í starfi eða utan þess, hafa leitt til þess að ekki er lengur fyrir hendi milli starfsmanns og stjórnenda vinnustaðar hans sá gagnkvæmi trúnaður sem lög og ráðningarsamningur byggja á að þar þurfi að ríkja. Hér verður, eins og tekið er fram í athugasemdum við 21. gr. þess frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 70/1996, að leggja áherslu á að til grundvallar því að ákvæðinu verði beitt verða að liggja málefnalegar ástæður.

Ástæða starfsloka A voru meint ólögmæt veikindaforföll hennar frá starfi. Með því að tilkynna sig veika en sinna á sama tíma sjálfstæðum ljósmóðurstörfum utan spítalans taldi hjúkrunarforstjóri Landspítalans að A hefði framið mjög alvarlegt trúnaðarbrot og fyrirgert rétti sínum til starfs síns á spítalanum eins og fram kemur í gögnum málsins. Ég hef hér að framan bent á að upptalning 21. gr. lýsir að jafnaði ekki afmörkuðum tilvikum sem leiða eiga til áminningar heldur getur reynt þar á mat um hvort framkoma, framganga og afhafnir starfsmanns falli undir upptalningu ákvæðisins. Með tilliti til þeirrar réttarverndar sem ákvæðinu er ætlað að veita starfsmönnum ríkisins og tengsla þess við úrræði 44. gr. laganna tel ég að almennt verði að túlka vafa um hvort ákvæðið eigi við starfsmanni í vil. Ef ástæða íhlutunar í ráðningarsamband starfsmanns við ríkið á rætur að rekja til aðstæðna eða atvika er varða starfsmann sjálfan og þau eru þess eðlis að honum er unnt að bæta þar úr verður að telja veruleg líkindi á að þau falli undir ákvæðið. Af þeim upplýsingum sem fyrir mig hafa verið lagðar fæ ég ekki annað séð en að af hálfu Landspítalans hafi við starfslok A í reynd verið byggt á ástæðum sem falli undir 21. gr. laga nr. 70/1996. Skiptir þá ekki máli hvort um var að ræða „aðra vanrækslu“ eða athafnir utan starfsins sem voru „ósamrýmanlegar starfinu“. Í því sambandi vil ég taka fram að þótt orðalag bréfa hjúkrunarforstjóra Landspítalans, dags. 13. og 17. september 1999, hafi ekki verið skýrt um lagalegar forsendur ákvörðunarinnar þá virðist sem afstaða hans til atvika málsins hafi öðrum þræði byggst á sjónarmiðum um skyldur ríkisstarfsmanna til að gæta vammleysis, sbr. enn fremur 14. gr. laga nr. 70/1996. Vísa ég þar til þess sem fram kemur í bréfinu frá 13. september um að „vanvirða“ á rétti starfsmanna til launa í veikindum sé með öllu „óásættanleg fyrir vinnuveitanda og aðra starfsmenn“. Þá legg ég áherslu á að eins og málið var lagt upp af hálfu Landspítala verður að líta til þess hver voru atvik málsins í raun við túlkun á því hvort ástæða uppsagnarinnar falli undir 21. gr. laga nr. 70/1996. Þá er og rétt að minna á að bréf sem A var afhent á fundi hennar með hjúkrunarforstjóra 17. september bar yfirskriftina „Uppsagnarbréf“ og í texta þess kemur fram að A sé „sagt upp“ og vísað til þess að „uppsögnin“ hafi verið rökstudd á fundinum.

Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að ef það var ætlun stjórnenda Landspítalans að bregðast við vegna þess sem upplýst var um athafnir A á meðan hún hafði tilkynnt sig veika og lagt fram læknisvottorð þar um hafi borið að fara með málið samkvæmt 21. gr. og eftir atvikum 44. gr, ef skilyrði síðarnefnda ákvæðisins voru uppfyllt. Ég tel því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi í úrskurði sínum frá 6. mars 2000 ekki leyst úr málinu á réttum lagagrundvelli að þessu leyti.

Ég tek það fram að með hliðsjón af þessari niðurstöðu tel ég ekki þörf á að taka frekari afstöðu til þess hvort ríkinu kunni í einhverjum tilvikum að vera heimilt að ljúka ráðningarsamningi við starfsmann sinn með riftun.

4.

Kvörtun A beinist sérstaklega að því að sú niðurstaða heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að vísa kæru hennar frá hafi ekki átt sér fullnægjandi lagastoð. Frávísun ráðuneytisins er byggð á því að ákvæði laga nr. 70/1996 hafi ekki að geyma sérstaka heimild handa kæranda til að „bera ákvörðun kærða um riftun ráðningarsamnings undir ráðherra“. Er þar vísað til þess að í 49. gr. laga nr. 70/1996 segi að ákvörðunum stjórnvalda „samkvæmt lögum þessum“ verði ekki skotið til æðra stjórnvalds nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna.

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði að í lögfræðinni hefðu ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Kom þar fram að lögin gangi út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falli ákvarðanir af þessu tagi undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Í 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls veitt heimild til þess að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema að annað leiði af lögum eða venju. Ákvæði 49. gr. laga nr. 70/1996 felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að heimilt sé að kæra ákvörðun lægra stjórnvalds til æðra stjórnvalds.

Sú undantekning sem 49. gr. laga nr. 70/1996 kveður á um takmarkast annars vegar við þær ákvarðanir sem stjórnvöld taka samkvæmt lögunum og hins vegar að ekki sé öðruvísi mælt fyrir í einstökum ákvæðum laganna. Fram hefur komið að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið byggði á því í úrskurði sínum að ákvörðun hjúkrunarforstjóra um starfslok A hefði verið riftun en ekki uppsögn samkvæmt 44. gr., sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996. Ráðuneytið lýsir í úrskurðinum þeirri skoðun sinni að það telji að hinar almennu reglur vinnuréttarins um riftun ráðningasamninga eigi einnig við um ríkisstarfsmenn og séu til fyllingar ákvæðum starfsmannalaga eftir því sem við á. Samkvæmt þessari afstöðu ráðuneytisins byggðist lagaleg heimild til starfsloka A ekki á ákvæðum laga nr. 70/1996. Af því leiðir að mínu áliti að ekki hafi verið unnt að líta á ákvörðunina sem ákvörðun „samkvæmt lögum“ nr. 70/1996. Í samræmi við þetta átti ákvæði 49. gr. laga nr. 70/1996 ekki að standa því í vegi að ráðuneytið fjallaði um hina kærðu ákvörðun á grundvelli stjórnsýslukæru í samræmi við almennar reglur.

Í þeim athugasemdum sem látnar voru í té af hálfu Landsspítalans til ráðuneytisins vegna stjórnsýslukæru A var því borið við að þar sem ástæða uppsagnar A væri ekki tilgreind í 21. gr. laga nr. 70/1996 hefði ekki verið nauðsynlegt að veita henni áminningu áður en henni var sagt upp störfum og af sömu ástæðu bæri ráðuneytinu að vísa kæru A frá samkvæmt 49. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 44. gr. þeirra.

Ágreiningur sá sem lagður var fyrir ráðuneytið með stjórnsýslukæru A beindist þannig sérstaklega að því að henni hefði ekki verið veitt áminning samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 eins og skylt væri að gera samkvæmt 44. gr. sömu laga ef ástæður uppsagnarinnar voru einhverjar þeirra sem greinir í 21. gr. Þá var einnig sérstaklega á því byggt að hjúkrunarforstjóri hefði ekki verið bær til þess að ákveða starfslok A. Í kærunni voru einnig gerðar athugasemdir við málsmeðferð af hálfu spítalans.

Ráðuneyti er sem æðra stjórnvaldi ætlað að hafa eftirlit með þeim lægra settu stjórnvöldum sem undir það heyra, sbr. meðal annars 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands. Stjórnsýslukæra og meðferð ráðuneytis á máli af því tilefni er liður í slíku eftirliti en þó þannig að sé kæruheimild á ákvörðun lægra setts stjórnvalds til staðar er ráðuneyti skylt að úrskurða í málinu. Að öðrum kosti er það háð ákvörðun ráðuneytisins hver verða viðbrögð þess í tilefni af athugasemdum sem því berast um starfshætti lægra setts stjórnvalds.

Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að þau atvik sem stjórnendur Landspítalans byggðu á í máli A hafi fallið undir 21. gr. laga nr. 70/1996. Í 2. mgr. 44. gr. laganna er tekið fram að eigi uppsögn rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. megi bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra. Eins og atvikum var í reynd háttað í þessu máli tel ég að ákvæði 49. gr. laga nr. 70/1996 hafi ekki staðið því í vegi að A bæri hina umdeildu ákvörðun hjúkrunarforstjóra undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Er það því niðurstaða mín að frávísun ráðuneytisins á stjórnsýslukæru hennar hafi ekki átt sér viðhlítandi lagastoð.

5.

Samkvæmt 43. gr. laga nr. 70/1996 er það forstöðumaður stofnunar sem hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum. Sama meginregla gildir um hvers konar aðrar ákvarðanir um starfslok ríkisstarfsmanna að frumkvæði stjórnvalda nema skýrlega sé kveðið á um annað í lögum. Í 50. gr. laganna er þess getið að forstöðumönnum ríkisstofnana sé heimilt að framselja vald það sem þeim er fengið í lögunum til annarra stjórnenda í stofnun „enda sé það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar“. Verður að leggja til grundvallar að sé slíku skriflegu innra valdframsali ekki til að dreifa sé forstöðumaður einn bær að lögum til að segja starfsmanni upp. Breyta hagkvæmnissjónarmið vegna stærðar stofnunar eða áralöng hefð ekki skýrum lagareglum eins og fyrrgreindri 43. gr. og 50. gr. laga nr. 70/1996 enda verður lögum sem Alþingi hefur sett aðeins breytt með lögum. Vegna sjónarmiða ráðuneytisins um þessi atriði tel ég rétt að rifja upp að í athugasemd við 50. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 70/1996 sagði að það væri nýmæli að kveðið væri á um framsalsheimildir í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Síðan sagði eftirfarandi:

„Almennt mun viðurkennt í framkvæmd að forstöðumenn stofnana hafi heimild til framsals á valdi sínu, en rétt þykir að lögfesta þá reglu og binda framsal þeim skilyrðum að það sé skriflegt og tilkynnt starfsmönnum. Er það einkum gert í því augnamiði að taka af allan vafa um hverjir séu bærir til að taka ákvarðanir samkvæmt lögunum.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3157-3158.)

Eftir lögfestingu 1. mgr. 50. gr. er slíkt framsal háð ákveðnum formskilyrðum. Hvað sem leið fyrri framkvæmd bar forstöðumönnum, þar með talið forstjóra Landspítalans, ef þeir kusu eftir gildistöku laganna að nýta þessa heimild, að færa hana í umrætt form. Þá verður í þessu tilviki að hafa í huga að þrátt fyrir þá framkvæmd sem vísað er til í áðurgreindum athugasemdum kunna ákvæði laga að hafa leitt til þess að slíkt framsal hafi verið óheimilt. Ég bendi þar á að samkvæmt 8. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir þá breytingu sem á því var gerð með 63. gr. laga nr. 83/1997, var tekið fram að stjórnir sjúkrahúsa skyldi ráða starfslið sjúkrahúsanna.

Ekki verður séð að fyrir hafi legið skriflegt framsal valds samkvæmt 50. gr. laga nr. 70/1996 frá forstöðumanni stofnunar til hjúkrunarforstjóra þegar sá síðarnefndi rifti ráðningarsamningi A við Landspítala. Tel ég með hliðsjón af framangreindu að hjúkrunarforstjóra hafi skort vald til þess að taka þá ákvörðun. Hvernig staðið var að ráðningu hennar í starfið hefur ekki þýðingu hvað varðar heimild hjúkrunarforstjóra að þessu leyti, sbr. dóm Hæstaréttar frá 3. febrúar 2000 í máli nr. 277/1999. Úrskurður heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 6. mars 2000, þar sem fjallað var um framangreint atriði, var þannig ekki byggður á réttum lagagrundvelli að þessu leyti.

6.

Kvörtun A lýtur enn fremur að því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi ekki virt andmælarétt hennar við meðferð kærumálsins.

Af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð aflaði ráðuneytið ekki annarra upplýsinga við meðferð þess á stjórnsýslukæru A en skýringa af hálfu Landspítalans og voru þær látnar í té af lögmanni fyrir hönd spítalans. Að öðru leyti var byggt á upplýsingum sem stjórnsýslukæra A vísaði til. Af ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að æðra stjórnvaldi er ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls tjái sig um umsögn lægra setts stjórnvalds við meðferð kærumáls nema nýjar upplýsingar, sem honum eru í óhag, komi fram í umsögninni. Niðurstaða ráðuneytisins varð sú, eftir að hafa aflað skýringa Landspítalans, að ákvörðunin væri ekki kæranleg til ráðuneytisins. Ekki var byggt á nýjum upplýsingum um málsatvik til að komast að þeirri niðurstöðu heldur byggðist afstaða ráðuneytisins á túlkun þess á skilyrði heimildar 2. mgr. 44. gr. til þess að bera uppsögn undir hlutaðeigandi ráðherra með hliðsjón af fyrirliggjandi málsatvikum. Í stjórnsýslukæru A var sérstaklega vikið að lagaröksemdum fyrir heimild til stjórnsýslukæru. Er það niðurstaða mín með hliðsjón af framangreindu að ekki hafi hvílt lagaskylda á heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga til þess að eiga frumkvæði að því að gefa A kost á að tjá sig um umsögn lögmanns Landspítalans. Ég tel engu að síður að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur sem gera verður til æðra stjórnvalds við meðferð kærumáls að gefa henni kost á að koma að athugasemdum við umsögn Landspítalans, sbr. meðal annars álit umboðsmanns frá 16. október 1997 í máli nr. 1969/1996. A gat þó óskað eftir því á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga að fá að tjá sig um umsögnina en ekki verður séð að eftir því hafi verið leitað.

7.

A kvartar enn fremur yfir því að rúma fjóra mánuði hafi tekið að komast að þeirri niðurstöðu að vísa stjórnsýslukæru hennar frá ráðuneytinu.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er og gildir sú regla meðal annars um meðferð á kærumálum, sbr. 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga. Í reglunni felst einkum áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða.

Stjórnsýslukæra A barst ráðuneytinu 1. nóvember 1999. Ráðuneytið ritaði Landspítala bréf, dags. 3. nóvember 1999, þar sem skýringa spítalans var óskað. Þá ritaði ráðuneytið Tryggingastofnun ríkisins bréf, dags. 4. nóvember 1999, vegna upplýsingagjafar stofnunarinnar til Landspítalans. Svarbréf tryggingastofnunar er dagsett 23. nóvember 1999 og svarbréf lögmanns Landspítala, dags. 30. desember 1999, barst ráðuneytinu 7. janúar 2000. Frávísunarúrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp 6. mars 2000.

Samkvæmt seinni málslið 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Í framangreindum umsagnarbeiðnum var Landspítalanum og tryggingastofnun ekki settur frestur til að láta í té umsagnir sínar. Í tilviki Landspítalans liðu tæpir tveir mánuðir frá því að umsagnar var óskað og þar til hún var send ráðuneytinu en ekki kemur fram í gögnum málsins að ráðuneytið hafi ítrekað beiðni sína á þeim tíma.

Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga er afstæð að efni til. Verður þannig að meta í hverju tilviki hvað telst hæfilegur málsmeðferðartími samkvæmt ákvæðinu. Í því máli sem hér er fjallað um hafði starfsmanni við ríkisstofnun verið vikið fyrirvaralaust úr starfi. Þá hafði honum verið tilkynnt að ekki yrði um frekari launagreiðslur til hans að ræða og að hann mætti vænta þess að gerð yrði krafa um endurgreiðslu þeirra launa sem honum höfðu verið greidd meðan á veikindaforföllum stóð. Ágreiningur var um heimild stofnunarinnar til brottvikningarinnar og málsmeðferð við undirbúning þeirrar ákvörðunar. Málið hafði því verulega þýðingu fyrir starfsmanninn. Þá kröfu verður að gera til stjórnvalda að svo viðamiklar ákvarðanir um málefni einstakra starfsmanna þeirra séu undirbúnar og teknar með þeim hætti að við birtingu þeirra liggi fyrir þau gögn og sjónarmið sem stjórnvaldið byggir ákvörðun sína á þannig að það geti án tafa látið æðra stjórnvaldi í té umbeðnar skýringar. Þá verður að gera kröfu um að æðra stjónvald búi yfir eða verði sér úti um nauðsynlegar upplýsingar til að leysa úr stjórnsýslukærum vegna slíkra mála án ástæðulausra tafa.

Í máli því sem hér er fjallað um liðu rúmir fjórir mánuðir frá því að A lagði stjórnsýslukæru sína fram og þar til ráðuneytið afgreiddi málið með því að vísa því frá. Um helming þess tíma var beðið umsagnar frá Landspítala en í umsagnarbeiðni var spítalanum ekki settur frestur til að skila umsögn sinni, sbr. seinni málsl. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel að miðað við þessi atvik málsins og þá verulegu hagsmuni sem A hafði af úrlausn þess hafi afgreiðsla heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á stjórnsýslukæru hennar tekið lengri tíma en samrýmst fær málshraðareglu stjórnsýslulaga.

8.

Að lokum er kvartað yfir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi ekki tekið afstöðu til kröfu A um frestun á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

Ákvæði 29. gr. stjórnsýslulaga hljóðar svo:

„Stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Æðra stjórnvaldi er þó heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því.

Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda þó ekki þar sem lög mæla fyrir á annan veg.

Ákveða skal svo fljótt sem við verður komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir ennfremur eftirfarandi:

„Ákvörðun um að fresta réttaráhrifum ákvörðunar getur æðra stjórnvald ýmist tekið að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni frá aðila máls. Þegar fram kemur krafa frá aðila um að frestað verði réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar skal ákveða svo fljótt sem við verður komið hvort hún skuli tekin til greina.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3309.)

Ljóst er að ef æðra stjórnvald tekur ekki afstöðu til kröfu frá aðila um frestun á réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar svo fljótt sem við verður komið hefur úrræði það sem felst í þeirri heimild sem æðra stjórnvald hefur samkvæmt 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga litla þýðingu. Bar því heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu að taka strax og því var unnt afstöðu til þess hvort verða skyldi við ósk A um að fresta réttaráhrifum riftunar á ráðningu hennar við Landspítalann. Var það annmarki á meðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukæru hennar að þessa var ekki gætt.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að A hafi átt rétt á því að bera starfslok sín við Landspítalann undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið. Frávísun ráðuneytisins á stjórnsýslukæru hennar hafði því að mínu áliti ekki viðhlítandi lagastoð. Þá er það niðurstaða mín að hjúkrunarforstjóri hafi ekki verið til þess bær að taka ákvörðun um starfslok A sem ljósmóður við Landspítalann. Enn fremur tel ég að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur sem gera verður til æðra stjórnvalds við meðferð kærumála að gefa henni kost á að koma að athugasemdum sínum við umsögn Landspítala sem aflað var af hálfu ráðuneytisins. Þá tel ég að afgreiðsla málsins hjá ráðuneytinu hafi tekið lengri tíma en samrýmist málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum tel ég það annmarka á meðferð ráðuneytisins að ekki var tekin afstaða til óskar A um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað.

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan beini ég þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá henni. Þá mælist ég til að við þá meðferð taki ráðuneytið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu og taki þá einnig afstöðu til annarra atriða, svo sem um rannsókn og undirbúning málsins af hálfu Landspítalans, sem fram koma í stjórnsýslukæru A. Ég tek að síðustu fram að ég tel að í þessu máli hafi verið slíkir annmarkar á starfsháttum og ákvörðunum stjórnvalda að sérstök ástæða sé til þess að ráðuneytið taki það til athugunar hvernig rétta megi hlut A af því tilefni.

VI.

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 4. desember 2001, segir meðal annars svo:

„Ráðuneytið upplýsir hér með, að þann 29. júní 2001 fór [A], fram á endurupptöku stjórnsýslukærunnar frá 29. október 1999, sem fjallað er um í ofangreindu áliti. Var þess krafist að leyst yrði efnislega úr öllum kröfum kæranda á hendur Landspítala-háskólasjúkrahúsi sem fram komu í stjórnsýslukærunni. Auk þess áskildi kærandi sér allan rétt á hendur ráðuneytinu til skaðabóta.

Ráðuneytið tók stjórnsýslukæruna fyrir að nýju og kvað upp úrskurð þann 1. október 2001, og er hann hjálagður bréfi þessu. Niðurstaða ráðuneytisins skiptist í 5 hluta þar sem tekin er afstaða til valdframsals, riftunar á ráðningarsamningi, málsmeðferðar við brottvikningu, krafna um skaðabætur og kröfu um kærumálskostnað. Úrskurðarorðið er svohljóðandi:

„Kröfum kæranda, um að brottvikning kæranda þann 17. september 1999 verði felld úr gildi og kæranda greidd laun frá uppsagnardegi, er hafnað. Varakröfu um að breyta ákvörðun um brottvikningu kæranda í lausn um stundarsakir, sbr. 28. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, er hafnað. Þá er kröfum kæranda á hendur ráðuneytinu um skaðabætur og kærumálskostnað vísað frá.“

Um rökstuðning ráðuneytisins vísast til hjálagðs úrskurðar.“

Þá skal upplýst að mér hefur borist afrit af yfirlýsingu forstjóra Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 22. mars 2002, um framsal valds samkvæmt 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.