Bréf

I

Ég vísa til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. apríl sl., sem beinist að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu og lýtur að við­brögðum ráðuneytisins við áliti umboðsmanns frá 22. mars 2019 í máli nr. 9668/2018.

II

1

Með ákvæði 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er kveðið á um með hvaða hætti umboðsmanni sé heimilt að ljúka meðferð kvartana sem honum hafa borist. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, getur umboðsmaður lokið máli sem hann hefur tekið til nánari athugunar með áliti á því hvort athöfn stjórn­valds brjóti í bága við lög eða hvort annars hafi verið brotið gegn vönduðum stjórn­sýslu­háttum eða þeim siðareglum sem þar eru tilgreindar. Sæti athafnir stjórn­valds aðfinnslum eða gagnrýni umboðs­manns getur hann jafnframt beint til­mælum til stjórn­valds um úrbætur. Umboðs­maður Alþingis hefur hins vegar ekki að lögum réttarskipandi vald í einstökum málum sem hann hefur til með­ferðar. Hann getur því ekki tekið ákvarðanir sem binda enda á þann ágreining sem fyrir liggur. Máli sem umboðsmaður hefur til með­ferðar getur þannig lokið með áliti þar sem sett eru fram tilmæli til stjórn­valda en almennt fer það síðan eftir frekari athöfnum þess sem leitað hefur til umboðs­manns og viðbrögðum stjórnvaldsins hver verður fram­­gangur málsins. Þá er rétt að geta þess að samkvæmt 12. gr. laga nr. 85/1997 skal umboðsmaður gefa Alþingi árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Í skýrslunum hafa verið tekin saman viðbrögð stjórn­­­valda við tilmælum umboðsmanns til að gefa Alþingi greinargott yfir­lit yfir viðbrögð stjórnvalda við álitum umboðsmanns.

Ástæða þess að ég tek þetta fram er sú, eins og fram kemur hér að framan, að um­boðs­maður hefur ekki frekari úrræði en að lýsa áliti sínu með vísan til b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Þessi staða kann því að setja því skorður að hvaða marki umboðsmaður getur tekið kvartanir sem lúta að við­brögðum stjórnvalda við tilmælum umboðs­manns til frekari með­ferðar. Þegar einstaklingur eða lögaðili sem hefur leitað til umboðs­manns telur að stjórnvald hafi ekki orðið við tilmælum sem umboðsmaður setur fram í áliti þarf þess vegna að leggja sjálfstætt mat á hvort til­efni sé til þess að umboðsmaður fjalli um málið á ný á grundvelli kvörtunar frá hlutaðeigandi, s.s. með tilliti til þess hvort umboðsmaður hafi þegar lýst afstöðu sinni til þeirra álitaefna sem eru uppi í málinu og þess að hvaða marki það fellur að hlutverki og starfssviði umboðsmanns að fjalla um kvörtunina.

2

Í máli nr. 9668/2018 var það niðurstaða umboðsmanns að sjávar­útvegs- og landbúnaðarráðherra hefði ekki haft heimild að lögum til að breyta uppgjörstímabili greiðslna vegna ullarnýtingar með þeim hætti sem gert var og að slíkar breytingar hefði ekki heldur mátt leiða af ákvæðum búvörusamnings. Hann taldi að sú aðferð sem var viðhöfð við breytingarnar og tímasetning hennar hefði í reynd komið í veg fyrir að ullar­fram­leiðendur, sem lagt höfðu inn ull í samræmi við áðurgildandi framkvæmd og reglur, gætu brugðist við til að takmarka þá lækkun á greiðslum og endurgreiðslu sem leiddi af breytingunni. Að mati umboðsmanns samrýmdist aðferð ráðuneytisins við breytingu á uppgjörstímabilinu vegna 2017 ekki þeim reglum sem viðhafa þarf við breytingar á stjórnsýsluframkvæmd. Þá taldi hann að breytingin hefði farið gegn réttmætum væntingum þeirra ullarframleiðenda sem höfðu lagt inn ull í samræmi við fyrri framkvæmd og að bráðabirgðaákvæðið sem mælti fyrir um breytinguna hefði falið í sér afturvirka reglusetningu.

Á grundvelli framangreindrar niðurstöðu beindi umboðsmaður m.a. þeim til­mælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að gerðar yrðu ráð­stafanir til að rétta hlut yðar og annarra framleiðenda ullar sem lagt höfðu inn ull á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 vegna lægri greiðslna sem leiddu af lengingu uppgjörstímabilsins í samræmi við sjónarmið sem var gerð grein fyrir í álitinu.

Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 13. desember 2019, kom fram að málið væri í vinnslu og unnið í samráði við ríkislögmann. Hinn 5. mars sl. var óskað eftir upplýsingum um framvindu málsins í tengslum við vinnu skýrslu um starfsemi umboðs­manns Alþingis fyrir árið 2020 en svör við því hafa ekki borist. Kvörtun yðar fylgdu aftur á móti tölvupóstsamskipti yðar við ráðuneytið, þ. á m. afrit af tölvupósti til yðar, sem samkvæmt kvörtuninni barst 6. apríl sl., þar sem eftirfarandi kemur fram:

„Í lok síðasta árs var tillaga lögð fyrir framkvæmdanefnd búvörusamninga um að nýta fjármuni innan búvörusamninga til að koma til móts við þau sjónarmið sem fram komu í áliti umboðsmanns sem vísað er til í erindinu. Tillögunni var hafnað af Landssamtökum sauðfjárbænda, sbr. minnisblað til framkvæmdanefndar dags. 20. nóvember 2020. Í upphafi þessa árs var tryggð 970mkr ný fjárveiting til stuðnings við bændur á árinu 2021. Í viðræðum við Bændasamtökin og Landssamtök sauðfjárbænda um ráðstöfun þeirra fjármuna var áhersla ráðuneytisins að ljúka þessu máli með því að greiða við­bótargreiðslur vegna ullar. Sú tillaga hlaut ekki hljómgrunn meðal fulltrúa bænda. Frekari fjármuni til lausna á þessu máli er ekki að finna innan ráðuneytisins.

Þrátt fyrir mikinn vilja til að leysa málið innan ráðu­neytisins verður ekki séð að það verði hægt í ljósi andstöðu við framangreindar tillögur. Ráðuneytið hefur þegar tilkynnt Lands­samtökum sauðfjárbænda þá niðurstöðu á fundi sem haldinn var í tengslum við ráðstöfun viðbótarfjármuna fyrr á þessu ári.“

Í kvörtun yðar kemur jafnframt fram að þér hafið átt samskipti við fyrrverandi forstöðumann Búnaðarstofu, sem sé nú starfandi í ráðu­neytinu, vegna útreikninga á því tjóni sem bændur urðu fyrir. Af kvörtun yðar og þeim gögnum sem henni fylgja verður því ekki annað ráðið en að hún lúti í reynd að bótaskyldu gagnvart yður og eftir atvikum öðrum ullarframleiðendum.

Í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Kemur þar meðal annars til að við úrlausn um bótaskyldu og fjárhæð skaðabóta getur skipt máli að taka og leggja mat á sönnunargildi skýrslna sem aðilar og þeir sem komu að máli fyrir hönd stjórnvalds gefa. Þá geta önnur sönnunargögn og mat á sönnunargildi þeirra einnig skipt máli. Ef bótaréttur verður talinn vera fyrir hendi kann einnig að reyna á öflun og vandasamt mat sönnunargagna um tjón og fjárhæð þess.

Aðstaða umboðsmanns Alþingis og dómstóla til að taka slíkar skýrslur og framkvæma umrætt sönnunarmat er ólík. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur því almennt verið farin sú leið að ljúka málum þar sem uppi eru álitamál um skaðabótaskyldu stjórnvalda með vísan til þess að þar sé um að ræða ágreining sem eðlilegt er að dómstólar leysi úr, sbr. c-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með vísan til framangreinds tel ég að það efni kvörtunar yðar sé þess eðlis að úr því verði að leysa fyrir dómstólum. Með þessu hef ég þó að sjálfsögðu ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slík málsókn væri líkleg til árangurs. Ég tek hins vegar þessar lyktir mála í ráðu­neytinu kunna að koma til umfjöllunar í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2020.

III

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni um kvörtun yðar lokið. Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

Kjartan Bjarni Björgvinsson