Álit

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar fyrir hönd A 9. júlí 2020 yfir ákvörðunum Landspítala, annars vegar 12. júlí 2019 um að leggja niður starf hans sem framkvæmdastjóra rekstrarsviðs og hins vegar í nóvembermánuði þess árs um að ráða annan umsækjanda en hann í nýtt starf forstöðumanns kjarna aðfanga og umhverfis. Byggist kvörtunin á því að báðar ákvarðanir hafi verið ólögmætar, m.a. þar sem skort hafi á að Landspítali gætti nægilega að rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig eru gerðar athugasemdir við að framkvæmdastjóri mannauðssviðs hafi komið að meðferð málsins þrátt fyrir að hafa lýst sig vanhæfan og vísað til þess að hluti framkvæmdastjórnar hafi ekki átt að taka þátt í málsmeðferðinni vegna fyrir fram mótaðrar afstöðu um A.

Með bréfum til Landspítala 4. nóvember 2020 og 16. febrúar sl. var óskað eftir helstu gögnum málsins, viðhorfi spítalans til kvörtunarinnar ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör Landspítala bárust 4. desember og 22. mars sl. og athugasemdir yðar við þau 4. janúar og 14. apríl sl.

  

II

1

Þegar opinbert starf er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna í stjórnun.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í sam­ræmi við lög og megin­reglur stjórnsýslu­réttar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sam­bandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skil­greina starfslýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma hennar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangurs­ríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.  

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkisstarfs­manns allt að einu að byggjast á málefnalegum forsendum fyrir því að nauð­­synlegt sé að leggja niður starf og segja honum upp störfum, m.a. þannig að jafnræðis og meðal­hófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005.

  

2

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að starfslok A eigi rætur að rekja til skipulagsbreytinga sem fólust í fækkun sviða úr þrettán í sjö. Fjögur sviðanna héldust því sem næst óbreytt, með sömu framkvæmdastjórum og fyrr, störf annarra framkvæmastjóra voru lögð niður, m.a. starf A, og störf framkvæmdastjóra þriggja nýrra sviða voru auglýst. Jafnframt var tekið upp nýtt stjórnunarlag forstöðumanna á hinum nýju sviðum og voru störf þeirra til næstu fimm ára auglýst. Yfirlýst meginmarkmið breytinganna var að sníða skipulag starfseminnar og stjórnunarfyrirkomulag að aðalverkefnum spítalans og síbreytilegum þörfum samfélagsins og hagræða í stjórnunarþætti Landspítala.

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að lögmætar ástæður hafi legið til grundvallar skipulagsbreytingunum. Því tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það mat forstjóra Landspítala að rétt hafi verið að fækka sviðum og samhliða því leggja niður störf stjórnenda þeirra sviða sem lögð voru niður, sbr. 11. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu, og áðurlýst svigrúm forstöðumanna til stjórnunar.

  

3

Í kvörtun yðar er því m.a. haldið fram að hið nýja skipulag Landspítala, sem tók gildi 1. október 2019, hafi ekki falið í sér nauðsyn þess að segja A upp störfum við spítalann því að í reynd sé starf hans við lýði áfram án verulegra breytinga en undir nýju heiti, þ.e. forstöðumaður kjarna aðfanga og umhverfis, sem heyri undir nýtt þjónustusvið.

Í svörum Landspítala um þetta atriði kemur m.a. fram að nokkur munur sé bæði á verkefnum og stöðu starfanna í skipuriti og þar með á stjórnunar og ábyrgðarhlutverki svo og launum. Einnig kemur fram að aðgerðin hafi snert hóp starfsmanna og brýnt að gæta samræmis í ákvörðunum. Ákveðið hafi verið að leggja niður umrædd störf sem áttu ekki lengur að vera fyrir hendi í nýju skipulagi og auglýsa ný störf framkvæmdastjóra og forstöðumanna. Að mati spítalans hafi ekki verið fært að breyta framkvæmdastjórastarfi A í nýtt starf forstöðumanns kjarna aðfanga og umhverfis á grundvelli 19. gr. laga nr. 70/1996. Í því samhengi gerði Landspítali grein fyrir því að aðstaða A hafi í þessu tilliti, að mati spítalans, ekki verið sambærileg aðstöðu þess er áður gegndi starfi framkvæmdastjóra þróunar sem lagt var niður og vísað var til í kvörtuninni.

Í tilkynningu Landspítala til A 12. júlí 2019 kom fram að Landspítali myndi aðstoða hann við að finna annað starf innan spítalans, óskaði hann eftir því, og í fyrra svarbréfi til umboðsmanns var gerð grein fyrir samskiptum spítalans og A þar að lútandi. Af síðara athugasemdabréfi yðar verður ráðið að ágreiningur sé milli aðila um efni þessara samskipta og þar með hvort um frekara boð um aðstoð eða veitta aðstoð var að ræða. Allt að einu tel ég með hliðsjón af framangreindu að ekki séu fyrir hendi forsendur til að slá því föstu að Landspítali hafi ekki gætt meðalhófs þegar hann tók ákvörðun um uppsögn A. Eru því ekki efni til að gera athugasemdir við þá afstöðu spítalans að heimilt væri að lögum að segja honum upp störfum samhliða umræddum skipulagsbreytingum.   

  

III

1

Við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Að íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar slíkri ákvörðun þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðunina ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi verða þau að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðunin byggist á og sýnt fram á að slíkur heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á, í framkvæmd umboðsmanns sem og dómstóla, að stjórnvald njóti töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur eingöngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.

  

2

Í gögnum málsins kemur fram að í auglýsingu um starf forstöðumanns kjarna aðfanga og umhverfis hafi verið gerðar eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur: 

• Háskólapróf auk formlegrar viðbótarmenntunar sem nýtist í starfi er skilyrði.
• Stjórnunar- og rekstrarreynsla er kostur.
• Brennandi áhugi á uppbyggingu Landspítala og innleiðingu stefnu spítalans.
• Reynsla af að leiða umbótastarf, teymisvinnu og breytingastjórnun.
• Jákvætt lífsviðhorf, lausnamiðuð nálgun og framúrskarandi leiðtoga- og samskiptahæfileikar.
• Hæfni til að móta jákvætt vinnuumhverfi og byggja upp teymi.
• Mikil hæfni í tjáningu í ræðu og riti, á íslensku og ensku.
• Frumkvæði, drifkraftur og stefnumótandi hugsun.

Mat á umsækjendum fór fram í tveimur skrefum; annars vegar á grundvelli umsóknargagna þar sem valdir voru fimm af 19 umsækjendum og þeim boðið til viðtals og hins vegar frekara mat eftir viðtöl. Vegna síðara matsins, í kjölfar viðtalanna við téða fimm umsækjendur, var miðað við eftirfarandi fjóra matsþætti sem höfðu jafnt vægi í heildarmatinu: 

1. Framtíðarsýn (stefnumótandi hugsun, skilningur á starfsemi kjarna, umbótastarf, tenging við stefnu spítalans, sýn á vísinda- og kennsluþátt).
2. Leiðtogahæfileikar (sýn á jákvætt vinnuumhverfi, teymisvinnu, frumkvæði, drifkraftur) og stjórnunarhæfni og farsæl reynsla í stjórnun og breytingastjórnun.
3. Sjálfbær rekstur (skilningur á fjárhagslegri ábyrgð og rekstrarþætti starfsins, farsæl reynsla af rekstri)
4. Viðhorf (brennandi áhugi, jákvætt lífsviðhorf, lausnamiðuð nálgun, hæfni í tjáningu, samskiptahæfileikar, viðbrögð ef fær ekki starf).

Við matið voru umsækjendum gefin stig á kvarðanum 1-5 og reiknuð voru út meðalstig fyrir hvern umsækjanda. Byggðist stigagjöfin á svörum við þeim spurningum sem lagðar voru fyrir umsækjendur í viðtölum og umsóknargögnum og einnig var horft til framkomu og viðmóts þar sem við þótti eiga. Sá umsækjandi sem hlaut flest stig að meðaltali var, að mati framkvæmdastjóra þjónustusviðs sem bar ábyrgð á ráðningunni, talinn hæfastur og ráðinn í starfið.   

Í málinu liggja fyrir skráðar upplýsingar um viðtölin, þ.e. um spurningar til umsækjenda, sjónarmiðin að baki þeim, svör umsækjenda og stigagjöf einstakra matsmanna. Að framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun um ráðningu í starfið sem hér um ræðir hafi verið byggð á heildstæðum samanburði umsækjenda á grundvelli þeirra málefnalegu sjónarmiða sem Landspítali kaus að byggja á og einnig að þau sjónarmið hafi verið í samræmi við auglýsingu um starfið.

  

IV

Í kvörtuninni kemur fram að framkvæmdastjóri mannauðsmála hafði lýst yfir vanhæfi vegna ráðningarmálsins um fyrrgreint starf sem A sótti um auk þess sem gerðar eru athugasemdir við að framkvæmdastjórinn hafi eftir að vanhæfið lá fyrir hlutast til um meðferð þess sem og ákvarðanatöku um val á milli umsækjenda. Af því tilefni var í bréfum umboðsmanns til Landspítala óskað nánari upplýsinga um þetta atriði, þ.m.t. hvort framkvæmdastjórinn hefði að einhverju leyti tekið þátt í ráðningu forstöðumanns kjarna aðfanga og umhverfis.

Um framangreint liggur það fyrir að vanhæfi framkvæmdastjóra mannauðsmála er að rekja til þess að sá umsækjandi sem ráðinn var er eiginkona uppeldisbróður framkvæmdastjórans. Landspítali hefur upplýst að samkvæmt þeim síðastnefnda hafi honum orðið vanhæfisástæðan ljós 12. nóvember 2019 en umsóknarfrestur vegna starfsins rann út degi áður. Téð ráðningarmál var eitt af 11 ráðningarmálum vegna starfa forstöðumanna hjá Landspítalanum sem voru til meðferðar á þessum tíma og tengdust áðurnefndum skipulagsbreytingum. Í rökstuðningi spítalans til A 16. desember sama ár er staðhæft að framkvæmdastjórinn hafi „ekki á neinn hátt [tekið] þátt í ferlinu hvað þetta starf varðar“.

Hvað sem líður fyrrgreindum skýringum Landspítalans liggur fyrir að framkvæmdastjórinn „gerði drög að spurningaramma fyrir staðlað viðtal og matsramma fyrir mat í kjölfar viðtala“, eins og segir í rökstuðningnum. Þótt þetta orðalag sé ekki fyllilega skýrt verður að leggja til grundvallar að umrædd drög að bæði „spurningaramma“ og „matsramma“ hafi verið gerð áður en viðtölin áttu sér stað en ekki í kjölfar þeirra. Styðst það enn fremur við þann skilning sem verður að leggja í skýringar Landspítala á þá leið að umrædd drög hafi framkvæmdastjórinn síðast vistað að morgni 18. nóvember 2019 án þess að nokkuð liggi fyrir um hvað þá var gert, en þann sama dag fóru starfsviðtöl fram. Að lokum skal þess getið að ekki verður séð að forsendur séu til að leggja annað til grundvallar en að umrædd drög hafi verið notuð fyrir öll 11 ráðningarmálin. Bæði spurningarnar og matsviðmiðin voru með stöðluðum hætti og voru ekki sérstaklega sniðin að viðkomandi starfi, heldur var gert ráð fyrir að þeir sem tækju viðtöl og önnuðust um mat á umsækjendum í hverju ráðningarmáli fyrir sig hefðu svigrúm til að taka mið af viðkomandi starfi.

Um áhrif þess að starfsmaður er vanhæfur til meðferðar máls samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað í 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Samkvæmt því sem þar greinir má sá sem er vanhæfur ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Jafnframt segir að honum sé þó heimilt að gera þær ráðstafanir sem eru nauðsynlegar til að halda máli í réttu horfi á meðan staðgengill er ekki til staðar. Eins og ákvæðið er úr garði gert og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem búa að baki 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga verður vanhæfur starfsmaður að hafa tekið þátt í meðferð máls til að fari í bága við 4. gr. laganna. Að því virtu sem liggur fyrir og rakið er hér að framan tel ég aðkomu framkvæmdastjórans að umræddu ráðningarmáli eftir að vanhæfið lá fyrir svo lítilfjörlega að ekki séu forsendur til að líta svo á að hann hafi í reynd tekið þátt í meðferð málsins samkvæmt 4. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég því ekki efni til að gera athugasemdir við málsmeðferðina að þessu leyti.

Sem fyrr greinir beinist kvörtunin einnig að því að hluti framkvæmdastjórnar, sem m.a. annaðist um viðtöl og mat á umsækjendum, hafi komið að meðferð málsins. Af því tilefni er bent á að þau tengsl sem vikið er að í kvörtuninni og snerta samskipti A við umrædda einstaklinga í störfum sínum valda að jafnaði ekki vanhæfi samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum tel ég ekki efni til að fjalla frekar um þennan þátt kvörtunarinnar.

 

V

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a- og b-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.