Álit

I

Vísað er til kvörtunar yðar 16. júní sl. yfir ákvörðun Íslenskra Orkurannsókna (ÍSOR) um að segja yður upp störfum í janúar sl.

Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtuninni teljið þér m.a. að umrædd uppsögn hafi verið ólögmæt í ljósi þess að ákvörðunin hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum og við undir­búning hennar hafi verið brotin meðalhófsregla, rann­sóknar­regla og réttmætisregla stjórnsýsluréttarins. Þér vísið einkum til þess að ekki hafi verið aflað fullnægjandi upplýsinga um hæfni yðar sem starfsmanns og þar af leiðandi hafi ekki farið fram heildstætt mat á starfsmönnum og þar með á hæfni yðar til þess að gegna starfi við stofnunina í samanburði við aðra starfsmenn hennar. Þá gerið þér jafnframt athugasemdir við að yður hafi ekki verið gefið tækifæri til að nýta andmælarétt yðar.  

Með bréfi til ÍSOR 23. júní sl. var óskað eftir öllum gögnum málsins ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör ÍSOR og athugasemdir yðar við þau bárust með bréfum 12. ágúst og 2. september sl.

II

1

Þegar opinbert starf er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna í stjórnun.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum tak­mörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við lög og megin­reglur stjórnsýsluréttar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sambandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfs­lýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma hennar sé í samræmi við fjárlög og fjármunir nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. t.d. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkis­starfsmanns allt að einu að byggjast á málefnalegum forsendum fyrir því að nauð­synlegt sé að leggja niður starf og að jafnræðis og meðalhófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upp­lýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005.

Af ákvæðum laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiðir að umboðs­­manni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frum­­kvæði, hvort ráðstafanir, sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast lögum. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu og hlutverks forstöðumanna ríkisstofnana, ekki síst vegna þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, eru því takmörk sett að hvaða marki umboðsmaður getur metið hvort nægjanlegt til­efni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga. Gildir þá einu þótt slíkar aðgerðir hafi haft þær afleiðingar að starfs­mönnum var sagt upp eða til­tekin störf lögð niður. Þar verður því að gera ráð fyrir ákveðnu svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjár­lögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana um hvaða starfsmönnum hverju sinni skuli segja upp. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðs­maður gætir almennt varfærni þegar mat er lagt á tilefni þeirra, sbr. t.d. í þessu sambandi álit umboðsmanns frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004.

2

Í skýringum ÍSOR og gögnum málsins kemur fram að árin 2018 og 2019 hafi þar verið liðlega 10 milljóna króna rekstrarhalli en árið 2020 hafi hann verið 37,5 milljónir króna. Nánar tiltekið sagði í skýringum ÍSOR:

„Vegna þeirrar stöðu og niðurstöðu úr könnun um áætluð áform orkufyrirtækjanna um framkvæmdir og rannsóknir 2021 og næstu ár taldi forstjóri og stjórn ÍSOR nauðsynlegt og skylt að leita leiða til rekstrarhagræðingar hjá stofnuninni og byggði samþykkt fjárhagsáætlun stjórnar fyrir árið 2021 á því að ná skyldi hagræðingu með margvíslegum aðgerðum, m.a. með lækkuðu starfshlutfalli fjölda starfsmanna en mögulega einnig fækkun stöðugilda hjá stofnuninni. [...] vegna þessa [var] framkvæmt mat fyrir hvert teymi þar sem hagræðingarkrafa var til staðar skv. rekstraráætlun, sem kallaði á fækkun stöðugilda.“

Þá kemur fram í fyrirliggjandi ársreikningi ÍSOR að afkoma ársins 2020 hafi verið neikvæð um 37.481.895 krónur. Í skýringum stofnunarinnar kemur enn fremur fram að uppgjör fyrir fyrstu fimm mánuði ársins 2021 sýni að rekstrartekjur hafi dregist mun meira saman en áætlun ársins hafi gert ráð fyrir, þær séu nánar tiltekið 18,3% lægri. Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að af hálfu ÍSOR hafi uppsögn yðar verið í þágu þess markmiðs að jafnvægi yrði í rekstri stofnunarinnar þegar fram í sækti. Var það málefnalegt markmið, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leggur á herðar forstöðumanna opinberra stofnana. Að þessu virtu tel ég ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstjóra að fækka störfum við stofnunina í hagræðingarskyni.   

Í svari ÍSOR og gögnum sem því fylgdu kemur fram að við undirbúning ákvörðunar um fækkun starfa hafi verið framkvæmt mat fyrir hvert teymi sem starfar innan stofnunarinnar með hliðsjón af því hversu mikið álag væri fyrirsjáanlegt í náinni framtíð og hverjar væru áætlaðar tekjur af þeim verkefnum. Hvað varðar það teymi sem þér störfuðu í var það fyrirséð að draga myndi verulega úr þeim verkefnum sem teymið sinnti, m.a. vegna minnkandi áherslu á rannsóknarverkefni sem byggðu á utanaðkomandi styrkjum sem og minnkandi framkvæmdum orkufyrirtækja, og hafi því verið tekin ákvörðun um að fækka í teyminu um tvö stöðugildi samkvæmt minnisblaði 11. janúar sl. Að því er snertir starf yðar kemur fram að þau verkefni sem þér sinntuð hafi verið færð til annarra starfsmanna og því litið svo á að unnt væri að leggja niður starf yðar.    

Með vísan til framangreindra skýringa ÍSOR, og í ljósi áðurlýsts svigrúms forstöðumanna til breytinga á störfum og skipulagi stofnana tel ég því heldur ekki ástæðu til athugasemda við það mat að starf yðar í X-teymi skyldi lagt niður sem lið í hagræðingu sem talin var nauðsynleg óháð því hvaða starfshlutfalli þér gegnduð þegar ákvörðunin var tekin.

3

Í lögum nr. 70/1996 er ekki að finna reglur sem lúta beinlínis að því hvaða sjónar­mið skuli ráða vali forstöðumanns á starfsmanni, einum eða fleiri, sem segja skal upp þegar fyrir liggur það mat að nauðsynlegt sé að leggja niður störf vegna skipulagsbreytinga. Um ákvörðunina fer eftir óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ.á m. rétt­mætisreglunni sem felur það í sér að stjórnvöld verði ávallt að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Valið verður þannig að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum sem taka mið af þeim opin­beru hagsmunum er viðkomandi stjórnvaldi ber að vinna að og því skipulagi sem talið er rétt að viðhafa á hverjum tíma innan stjórnvaldsins í þágu þessara hagsmuna, þ.m.t. um fyrir­komulag við stjórnun.

Stjórnvöldum er almennt heimilt við þessar aðstæður að byggja val milli starfsmanna á atriðum er varða hæfni þeirra og áherslum í starfsemi stjórn­­valdsins. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu, sbr. t.d. fyrrnefnt álit frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006.

Í gögnum málsins og skýringum ÍSOR til umboðsmanns er gerð grein fyrir grundvelli þess mats sem tók til teymis yðar. Fram kemur að í þeirri viðleitni að meta hvaða starfsmönnum innan hvers teymis yrði að segja upp hafi verið sett upp matslíkan og hverjum teymisstjóra í samvinnu við verkefnastjóra gert að framkvæma mat á því hvaða faghæfni, að eðli og umfangi, væri fyrir hendi hjá hverjum starfsmanni. Tekið er fram að litið hafi verið til fagþátta sem á reynir innan teymisins en einnig hvort starfsmenn hefðu faghæfni til að koma að öðrum verkefnum. Í skýringum ÍSOR er tekið fram að matið hafi grundvallast á þeim „þáttum sem voru undirstöður í verkefnum teymisins og endurspegluðu best þær þarfir sem teymið þurfti á þeim tímapunkti sem matið var gert“ en einnig hafi verið höfð hliðsjón af framtíðarverkefnum. Hafi matið því byggst á „faglegum forsendum ásamt rekstrarlegum og markaðslegum.“ Með hliðsjón af framangreindu verður ekki annað séð en að það mat sem lagt var til grundvallar ákvörðuninni hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. 

Eftir að hafa farið yfir þau atriði er koma fram í kvörtun yðar, með hliðsjón af gögnum málsins ásamt skýringum stofnunarinnar, tel ég mig enn fremur ekki hafa forsendur til athugasemda við nánara mat ÍSOR og heildarsamanburð á hæfni starfsmanna í teymi yðar. Eins og málið liggur fyrir skortir því forsendur til þess að gera athugasemdir við uppsögn yðar, í framhaldi af almennum hagræðingaraðgerðum stofnunarinnar.

Hvað varðar athugasemdir yðar um andmælarétt er bent á að í 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að ekki sé skylt að veita starfsmanni andmælarétt við uppsögn þegar hún er af öðrum ástæðum en þeim er greinir í 1. málsl., svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Með vísan til þess mun ég ekki fjalla frekar um þau atriði í kvörtun yðar sem snúa að andmælarétti vegna ákvörðunar um að leggja starfið niður.  

III

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a- og b-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.