Skattar og gjöld. Þjónustugjöld. Svör stjórnvalds til umboðsmanns Alþingis.

(Mál nr. 10276/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir gjaldtöku örorkunefndar fyrir álitsgerð nefndarinnar vegna slysa sem hún varð fyrir árin 2008 og 2013. Kvörtunin beindist einkum að því að henni hefði verið gert að greiða tvöfalt gjald samkvæmt gjaldskrá vegna þess að hún óskaði eftir áliti fyrir bæði slysin. Ákvörðun gjaldsins var reist á ákvæði í reglugerð þar sem mælt var fyrir um greiða skyldi tiltekið gjald að ákveðinni fjárhæð fyrir mat á „afleiðingum slyss“. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort ákvörðun örorkunefndar um gjaldtöku í máli A hefði byggst á fullnægjandi lagagrundvelli.

Umboðsmaður benti á að í lögum væri kveðið á um heimild nefndarinnar til að innheimta gjald fyrir „álitsgerðir nefndarinnar“ án þess að þar væri tekið fram hvort um væri að ræða álitsgerð vegna eins eða tveggja slysa. Því væri ekki unnt að líta svo á að lagaákvæðið heimilaði sérstaklega að við álagningu gjaldsins væri eingöngu litið til fjölda þeirra slysa sem væru til mats hverju sinni eða að það viðmið væri látið ráða gjaldtökunni að langstærstu leyti og þá án tillits til annarra þátta sem þýðingu hefðu um umfang mats. Þá hefði ekkert komið fram í svörum dómsmálaráðuneytisins um það hvernig gjaldið væri ákvarðað í reglugerð sem rennt gæti stoðum undir þetta viðmið gjaldtökunnar.

Umboðsmaður benti á að einhverjar líkur væru til þess að matsbeiðni sem lyti að afleiðingum tveggja slysa útheimti meiri vinnu en beiðni sem lyti að afleiðingum einstaks slyss. Hins vegar væri ekki sýnt fram á að nægileg tengsl væru á milli raunverulegs kostnaðar af matsstörfum örorkunefndar og fjölda þeirra slysa sem um ræðir í álitsgerð hverju sinni þannig að sjálfkrafa væri heimilt að innheimta tvöfalt gjald þegar í sömu álitsgerð væru metnar afleiðingar tveggja slysa. Þá tók umboðsmaður fram að ekkert hefði komið fram í málinu um að viðbótarumfjöllun nefndarinnar um seinna slys A frá árinu 2013 hafi kallað á frekari vinnu nefndarinnar í neinum verulegum mæli. Það var því niðurstaða umboðsmanns að sú almenna framkvæmd örorkunefndar að miða gjald fyrir álitsgerðir nefndarinnar fyrirvaralaust við fjölda þeirra slysa, sem tekin væru til mats, samræmdist ekki lögum.

Umboðsmaður fjallaði jafnframt sérstaklega um svör dómsmálaráðuneytisins við fyrir­spurnum umboðsmanns vegna málsins og taldi þau ekki í samræmi við ákvæði laga um umboðsmann Alþingis. Kom hann þeirri ábendingu á framfæri að ráðuneytið gerði viðeigandi ráðstafanir til að þau svör sem það sendi umboðsmanni væru framvegis betur úr garði gerð.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til örorkunefndar taka afstöðu til þess hvort gjald vegna álits nefndarinnar hafi verið oftekið og að það yrði þá endurgreitt A. Þá beindi hann því til dómsmálaráðuneytisins að taka til skoðunar hvort núgildandi ákvæði reglugerðar væru í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu.

   

Umboðsmaður lauk málinu  með áliti 15. desember 2021. 

  

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 31. október 2019 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir gjaldtöku örorkunefndar vegna álitsgerðar nefndarinnar frá 12. september 2018 í máli nr. 41/2018, vegna slysa sem hún varð fyrir árin 2008 og 2013. Kvörtun A beinist einkum að því að henni hafi verið gert að greiða tvöfalt gjald samkvæmt c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, vegna þess að hún óskaði eftir áliti fyrir bæði slysin. Er á því byggt að samkvæmt orðalagi reglu­gerðarinnar eigi greiðsla að miðast við álitsgerð en ekki fjölda slysa og því telji hún sig hafa ofgreitt fyrir vinnu nefndarinnar. Athugun mín hefur í samræmi við þetta einkum beinst að því hvort téð ákvörðun örorkunefndar um gjaldtöku í máli A hafi byggst á fullnægjandi lagagrundvelli.

    

II Málavextir

Með beiðni 10. júlí 2018 fór A þess á leit við örorkunefnd að hún gæfi álit sitt á afleiðingum tveggja slysa sem hún varð fyrir árin 2008 og 2013. Óskað var eftir áliti nefndarinnar á því hvort ófyrir­sjáanlegar breytingar hefðu orðið á heilsu A frá því matsgerðir lágu fyrir vegna beggja slysanna. Einnig var óskað eftir mati nefndarinnar á stöðugleikapunkti, varanlegum miska og varanlegri örorku vegna slysanna. Með tveimur greiðslum 3. júlí 2018 og 10. sama mánaðar greiddi A samtals 630.000 krónur í gjald fyrir matið.

Örorkunefnd skilaði áliti 10. september 2018 sem eingöngu laut að afleiðingum slyssins árið 2008. Með tölvubréfi til örorkunefndar sama dag tók A fram að óskað hefði verið eftir áliti nefndarinnar vegna afleiðinga tveggja slysa, þ.e. einnig vegna slyssins 2013, og var því óskað eftir leiðréttingu nefndarinnar. Tveimur dögum síðar skilaði örorkunefnd nýju áliti, dags. 12. sama mánaðar, sem laut að afleiðingum beggja slysanna. A var ekki kölluð á matsfund af þessu tilefni og álitið því byggt á áður framlögðum gögnum. Sama dag tilkynnti örorkunefnd A með tölvubréfi að endurbætt álit nefndarinnar yrði sent henni þegar greiðsla vegna síðara slyssins hefði verið greidd. Samkvæmt gögnum málsins greiddi A 315.000 krónur fyrir mat á síðara slysinu. Hafði A þá greitt samtals 945.000 krónur fyrir vinnu örorkunefndar.

Með erindi til nefndarinnar 27. nóvember 2018 fór A fram á endurgreiðslu ofgreidds kostnaðar vegna vinnu nefndarinnar. Þar kom m.a. fram að ekki væri fallist á þá túlkun örorkunefndar á reglugerð nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, að kostnaður við að meta afleiðingar umræddra slysa næmi samtals 630.000 krónum. Í því sambandi var m.a. bent á að hvergi kæmi fram í reglugerðinni að í þeim tilfellum þegar fjallað væri um afleiðingar tveggja slysa í einni og sömu álitsgerðinni bæri að greiða tvöfaldan kostnað. Í reglugerðinni væri skýrt tekið fram að greiða skyldi tiltekið gjald fyrir álit nefndarinnar óháð því hversu mörg slys um væri fjallað í því. Þá væri ljóst að þótt óskað hefði verið eftir áliti nefndarinnar vegna tveggja slysa útheimti slík beiðni ekki tvöfalda vinnu af hálfu nefndarinnar. Í því sambandi var bent á að álitsgerðirnar tvær væru nánast eins og einungis litlu bætt við með hinni leiðréttu álitsgerð frá 12. september 2018.

Í svari örorkunefndar frá 5. febrúar 2019 kom fram að greiðslunni, sem innt hefði verið af hendi 12. september 2018, hefði verið ofaukið þar sem greiðsla hefði þegar borist vegna beggja slysanna með tveimur greiðslum í júlí 2018 samtals að fjárhæð 630.000 krónum. Þá var tekið fram að þeirri framkvæmd hefði verið fylgt frá upphafi starfa nefndarinnar að greitt væri gjald samkvæmt reglugerð fyrir hvert slys sem beðið væri um álit á. Því var beiðni A um endurgreiðslu gjalds vegna seinna slyssins, þ.e. 315.000 krónum, synjað.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Samskipti við örorkunefnd

Örorkunefnd var ritað bréf 3. desember 2019 þar sem þess var óskað að nefndin sendi afrit af þeim gögnum og upplýsingum sem hefðu annars vegar legið til grundvallar umræddri álitsgerð frá 12. september 2018 og hins vegar synjun nefndarinnar á beiðni um endurgreiðslu 5. febrúar 2019. Þess var óskað að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig sú framkvæmd að gjald væri greitt fyrir hvert slys samrýmdist gjaldtöku­heimild lokamálsliðar 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga sem samkvæmt orðalagi sínu væri bundinn við að í reglugerð mætti kveða á um gjald fyrir „álitsgerðir“ örorkunefndar. Enn fremur var þess óskað að nefndin skýrði nánar ástæður umræddrar framkvæmdar hjá nefndinni með tilliti til þeirra almennu sjónarmiða sem giltu um töku þjónustugjalda. Í því sambandi var tekið fram að umrædd álitsgerð bæri þess merki að viðbótarumfjöllun nefndarinnar um slys A frá árinu 2013 hefði ekki kallað á frekari vinnu af hálfu nefndarinnar.

Í svari örorkunefndar 19. desember 2019 var meðferð nefndarinnar á matsbeiðni A rakin í aðdraganda þess að gefin var út leiðrétt álitsgerð 12. september 2018. Í því sambandi var tekið fram að nefndin teldi að betur hefði mátt standa að aðkomu og frágangi örorkunefndar á slysinu frá 2013 miðað við hvernig nefndin stæði öllu jöfnu að álitum sínum. Slysin hefðu ekki aðskilin málsnúmer sem bæta mætti úr auk þess sem venja væri fyrir því að nefndin héldi matsfund með tjónþola. Þá var bent á að ekki hefði verið settur inn kafli með lýsingu á slysinu frá 2013 hliðstæðan við 3. kafla í álitsgerðinni þar sem fjallað hefði verið um slysið frá 2008. Nefndin teldi þó rétt að taka fram að hvorki í skaðabótalögum né reglugerð væri þess krafist að tjónþoli væri skilyrðislaust kallaður til matsfundar. Örorkunefnd hefði útbúið álit sitt á slysinu árið 2013 á grundvelli líkamlegrar skoðunar sem hefði farið fram á A vegna afleiðinga slyssins árið 2008 og fyrirliggjandi gagna.

Í svari örorkunefndar var einnig tekið fram að nefndinni bærist af og til beiðni um mat vegna afleiðinga tveggja eða fleiri slysa tjónþola. Almennt væri hverju slysi gefið sitt málsnúmer. Á matsfundi færi nefndin yfir hvert slys og því væri gerð sérstaklega skil í sérstökum kafla í álitsgerðinni þar sem tiltekið væri hvaða afleiðingar hvert slys hefði í för með sér. Þó var tekið fram að algengast væri að niðurstöður matsbeiðna vegna tveggja eða fleiri slysa væru settar fram í einni og sömu álitsgerðinni nema helst í þeim tilvikum þegar um væri að ræða tvö eða fleiri tryggingarfélög sem standa ættu skil á bótum.

Í svari nefndarinnar kom einnig fram að í reglugerð nr. 335/1993 hefði um langan tíma verið tekið fram að gjald væri tekið fyrir „mat á afleiðingum slyss“ og að ekki yrði betur séð en að orðið slys væri í eintölu og greiða ætti fyrir hvert slys viðkomandi tjónþola og álit fyrir fleiri en eitt slys gæti komið fram í sömu álitsgerðinni. Þá vísaði örorkunefnd einnig til þess að meiri vinna væri fólgin í áliti á tveimur slysum en einu. Sú vinna fælist m.a. í skráningu enda gæti fjöldi gagna sem fara þyrfti yfir tvöfaldast við þessar aðstæður. Þá væri tjónþoli vanalega boðaður til matsfundar. Loks sagði: 

„Örorkunefnd ætlar vegna máls [A] ekki að hafa uppi miklar lýsingar á þeim viðbótartíma sem fram fór við gerð seinna álits nefndarinnar eða hvaða gögn voru skoðuð til viðbótar eða hversu ítarlega. Ljóst er að megin hluti gagna málsins varða afleiðingar frá báðum slysum og þar eru mest fyrirferðar gögn er varða VIRK endurhæfingu.“

  

2 Samskipti við dómsmálaráðuneytið

Dómsmálaráðuneytinu var jafnframt ritað bréf 20. mars 2020. Með vísan til þess að dómsmálaráðherra setti reglugerð nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, og yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda ráðherra var þess óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig gjaldtaka örorkunefndar, þ.e. að miða við hvert slys en ekki álitsgerð, samrýmdist gjaldtökuheimild 4. mgr. 10. gr. skaðabóta­laga nr. 50/1993. Þá var þess óskað að ráðuneytið skýrði hvernig framkvæmd nefndarinnar samrýmdist almennum reglum sem gilda um töku þjónustugjalda. Bent var á að álitaefni málsins lyti að töku gjalds að fjárhæð 315.000 krónum og ekki lægju fyrir gögn um sundurliðun þeirrar vinnu sem hefði búið að baki upphæðinni í því tilviki sem um væri að ræða.

Í svari ráðuneytisins 3. september 2020 kom fram að miðað væri við í reglugerð að greitt væri fyrir vinnu við mat á afleiðingum hvers og eins slyss og ekki yrði séð að gjaldtökuheimild 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga girti fyrir að heimilt væri að taka gjald fyrir mat á hverju og einu slysi. Þá var tekið fram að nefndin fjallaði um fleiri en eitt slys í sömu álitsgerð til hægðarauka. Því næst sagði: 

„Hefur þá hvert slys sitt málsnúmer og mat sem sett er í eina álitsgerð. Hins vegar miðast vinna örorkunefndar við mat á afleiðingum hvers og eins slyss, jafnvel þó fjallað sé um fleiri en eitt slys í sömu álitsgerð. Þannig er í einni álitsgerð sem fjallar um mat á afleiðingum fleiri en eins slyss einn formáli sem fjallar um félagslegar aðstæður og gagnaupptalning. Er þessi hluti stuttur og um 5-10% af vinnu við álitsgerðina. Síðan kemur lýsing á hverju slysi fyrir sig og sérkafli um afleiðingar hvers og eins slyss. Þessi hluti er stærstur hluti álits og tekur mestan tíma í vinnslu.“

Umboðsmaður sendi ráðuneytinu annað bréf 7. janúar 2021 þar sem m.a. var óskað eftir því að ráðuneytið skýrði nánar þá kostnaðarliði sem lægju til grundvallar fjárhæðum þeirra gjalda sem tilgreind væru í 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993. Sérstaklega var óskað eftir upplýsingum um hvaða áætlaði kostnaður félli almennt til þegar nefndin endurskoðaði mat sem aðrir hefðu framkvæmt og þá hvernig ráðuneytið teldi sig hafa reist 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi grundvelli samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld við þær aðstæður að ráðherra hefði ekki haft undir höndum upplýsingar um einstaka kostnaðarliði. Að síðustu var óskað eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig gjaldflokkar reglugerðar nr. 335/1993 tryggðu að almennt greiddi borgarinn ekki hærra gjald en sem næmi kostnaði við að veita þá þjónustu sem fælist í málsmeðferð og umfjöllun nefndarinnar.

Í svari ráðuneytisins 19. janúar 2021 kom fram að þær breytingar sem gerðar hefðu verið á fjárhæðum gjaldsins frá því reglugerðin var sett hefðu fyrst og fremst átt sér stað í tengslum við hækkun á tímagjaldi til nefndarmanna örorkunefndar. Fram kom að ráðuneytið hefði nú endurskoðað reglugerðina, meðal annars með því að afla sér upplýsinga um þá vinnu og þann fjölda tíma sem lægi að baki vinnu við mat á afleiðingum slysa. Samkvæmt minnisblaði um breytingu á gjaldskrá örorkunefndar sem fylgdi svörum ráðuneytisins kom meðal annars fram að þær breytingar sem nú hefðu verið gerðar á fjárhæðum reglugerðarinnar grundvölluðust á mati örorkunefndar á því hversu mikil vinna væri unnin í hverju tilfelli fyrir sig, nánar tiltekið hversu mikill tími færi í vinnu við álitsgerð fyrir hvert mál með tilliti til mismunandi gjaldflokka reglugerðarinnar. Þá var vísað til þess að tímagjald nefndarmanna væri nú 18.000 krónur. Loks var í minnisblaðinu tiltekið hvaða kostnaður við almennt skrifstofuhald nefndarinnar félli til. Í ljósi þess að fjöldi mála hjá nefndinni væri um 65 á ári teldist skrifstofukostnaður við hvert mál um 18.500 krónur sem reiknaður væri inn í einstaka gjaldliði reglugerðarinnar. 

Dómsmálaráðuneytinu var ritað bréf í þriðja sinn 27. janúar 2021. Þar kom fram að ekki yrði séð af svari ráðuneytisins 19. janúar 2021 að fyrirspurnum umboðsmanns í bréfinu frá 7. janúar 2021 hefði verið svarað efnislega. Af þeim sökum voru fyrri fyrirspurnir umboðsmanns frá 7. janúar 2021 ítrekaðar og þess óskað að ráðuneytið svaraði þeim efnislega. Óskað var eftir að ráðuneytið sendi umboðsmanni þær upplýsingar sem óskað var eftir í umræddu fyrirspurnarbréfi, nánar tiltekið þær upplýsingar um kostnaðarliði sem kynnu að liggja fyrir og voru grundvöllur að fjárhæð gjaldanna í máli A. Þá var þess einnig óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig gjaldflokkar reglugerðar nr. 335/1993 tryggðu að almennt greiddi borgarinn ekki hærra gjald en sem næmi kostnaði við að veita þá þjónustu sem fælist í málsmeðferð nefndarinnar.

Í svari dómsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2021 kom fram að þeir kostnaðarliðir sem leitað væri skýringa á hefðu verið skýrðir í svari ráðuneytisins 19. janúar 2021. Í því sambandi var vísað til þess sem fram kom í minnisblaði sem fylgdi fyrra svari ráðuneytisins. Þar væri vísað til þess að skrifstofukostnaður hvers máls næmi 18.500 krónum. Í sama minnisblaði kæmi fram það mat örorkunefndar að vinna við álitsgerð skv. a-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar væri um 17 klst., skv. b-lið um 23 klst., og um 7 klst. skv. d-lið. Jafnframt kæmi þar fram að í þeim tilvikum þegar tvö slys væru metin í sömu álitsgerðinni lægi um 10% minni vinna í textaskrifum en þegar tvö slys væru metin í tveimur aðskildum álitsgerðum. Þá var vísað til þess varðandi mál A að tímagjald nefndarmanna hafi á þessum tíma verið 16.500 krónur, en væri nú 18.000 krónur, og skrifstofukostnaður hefði verið svipaður og nú. Miðað við framangreindar upplýsingar frá örorkunefnd um tímafjölda sem færi í hvert mál hefði því gjald fyrir álit samkvæmt c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar átt að ákvarðast 398.000 krónur, þ.e. 23 klst. miðað við 16.500 króna tímagjald að viðbættum skrifstofukostnaði að fjárhæð 18.500. Það væri því ljóst að það gjald, þ.e. 315.000 krónur sem innheimt hefði verið í máli A væri umtalsvert lægra en raunkostnaður hvers máls fyrir veitingu þjónustu örorkunefndar. Engu að síður hefði borið miðað við þær upplýsingar sem nú lægju fyrir að lækka gjald vegna mats tveggja slysa um 10%.

Þá upplýsti ráðuneytið að þau gjöld sem nú væri mælt fyrir um í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar væru byggð á tölulegum upplýsingum og útreikningi á kostnaði örorkunefndar vegna hverrar álitsgerðar. Skrifstofukostnaður sem væri reiknaður inn í gjald fyrir álitsgerðir væri ekki í ósamræmi við lagasjónarmið um innheimtu þjónustugjalda enda stæði sá kostnaður í nánu og beinu sambandi við veitingu þeirrar þjónustu örorkunefndar sem gjaldinu væri ætlað að standa undir.

    

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Hlutverk örorkunefndar

Um hlutverk örorkunefndar er fjallað í 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sbr. 9. gr. laga nr. 37/1999. Þar segir í 1. mgr. að þegar fyrir liggur sérfræðilegt álit um örorku- og/eða miskastig tjónþola, eða þá læknisfræðilegu þætti skv. 2. og 3. gr. laganna sem meta þurfi til þess að uppgjör bóta samkvæmt lögunum geti farið fram, geti hvor um sig, tjónþoli eða sá sem krafinn er bóta, borið álitið undir örorkunefnd. Í ákvæðinu segir enn fremur að heimilt sé að óska álits örorkunefndar um ákvörðun örorku- og/eða miskastigs, án þess að fyrir liggi sérfræðilegt álit, ef málsaðilar standi sameiginlega að slíkri beiðni.

Í 4. mgr. 10. gr. laganna kemur fram að dómsmálaráðherra setji reglugerð um starfsháttu örorkunefndar. Í reglugerðinni skuli m.a. vera heimild fyrir nefndina til þess að kveðja lækna og aðra sérfróða menn til starfa í þágu nefndarinnar og jafnframt ákveðið hvernig staðið skuli að birtingu helstu álitsgerða hennar. Í reglugerð skuli og kveða á um gjald fyrir álitsgerðir nefndarinnar.    

Á grundvelli 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga setti ráðherra reglugerð nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, sem áður er getið, en í 6. gr. hennar var sérstaklega fjallað um gjald fyrir álit nefndarinnar sem skyldi greiðast í ríkissjóð. Frá gildistöku reglugerðarinnar hefur henni verið breytt fjórum sinnum en síðasta breytingin, með reglugerð nr. 77/2021, hafði ekki tekið gildi þegar atvik málsins áttu sér stað og er því án þýðingar fyrir úrlausn þess. Eftir þá breytingu sem gerð var með breytingarreglugerð nr. 183/2016 og hér á við, var 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, svohljóðandi: 

„Gjald fyrir álit samkvæmt 1. mgr. greiðist í ríkissjóð og skal vera sem hér segir:

a. Gjald fyrir mat á afleiðingum slyss fyrir 1. maí 1999, kr. 175.000.

b. Gjald fyrir mat á afleiðingum slyss eftir 1. maí 1999 í tilvikum þar sem aðilar eru sammála um að leggja matsbeiðni fyrir örorkunefnd án undanfarandi mats annarra, kr. 170.000.

c. Gjald fyrir mat á afleiðingum slyss eftir 1. maí 1999, þar sem óskað er endurskoðunar á mati sem aðrir hafa framkvæmt, kr. 315.000.

d. Gjald fyrir mat í kjölfar beiðni um endurupptöku máls, kr. 105.000.“

Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kom fram að greiðsla skyldi fylgja beiðni um mat og væri beiðni vísað frá skyldi endurgreiða þeim sem beðið hefði um matið.

   

2 Grundvöllur og framkvæmd gjaldtökunnar

Ekki er um það deilt að það gjald sem kveðið var á um í áðurnefndri 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993, eins og henni hafði verið breytt þegar atvik málsins gerðust, var þjónustugjald og laut því almennum reglum stjórnsýsluréttar um slíka gjaldtöku. Af því leiðir m.a. að fjárhæð gjaldsins mátti ekki vera hærri en raunverulegur kostnaður sem almennt féll til við málsmeðferð nefndarinnar og varð fjárhæð gjaldsins að þessu leyti að byggjast á fullnægjandi útreikningum eða áætlunum stjórnvalda um kostnaðarliði, eftir því sem við átti. Þá varð sá mælikvarði sem lagður var til grundvallar nánari álagningu gjaldsins og skiptingu heildarkostnaðar milli notenda að vera málefnalegur og standa í nægilegum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem var veitt þannig að greitt gjald kæmi í stað raunverulegrar þjónustu eftir því sem kostur var. Hér þarf einnig að hafa í huga að ákvörðun um að leggja á þjónustugjald er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og verður í samræmi við þær kröfur sem leiða af lögmætisreglunni að byggjast á viðhlítandi heimild. Niðurstaða um lögmæti slíks gjalds verður því ekki eingöngu reist á fyrrnefndum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld án þess að jafnframt sé tekið tillit til þeirra nánari reglna sem snúa að gjaldtökunni, einkum þeirrar gjaldtökuheimildar sem um er að ræða, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2009 í máli nr. 5234/2008 og 7. júlí 2021 í máli nr. 10593/2020.

Samkvæmt skýringum örorkunefndar hagaði nefndin gjaldtökunni þannig að gjald samkvæmt viðeigandi gjaldflokki í a- til d-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar var lagt á með tilliti til hvers og eins slyss sem matsbeiðni til nefndarinnar laut að og þá án tillits til þess hvort nefndin fjallaði um þau í einni og sömu álitsgerð. Í skýringum nefndarinnar er vísað til þess að þessari framkvæmd hafi verið fylgt frá því nefndinni var upphaflega komið á fót. Fyrir þessari framkvæmd eru einkum færð þau rök að mat á afleiðingum tveggja slysa útheimti almennt meiri vinnu en þegar um eitt slys sé að ræða, en einnig er vísað til þess orðalags 1. mgr. 6. gr. fyrrnefndrar reglugerðar á þá leið að greiða skuli tiltekið gjald fyrir fyrir mat á „afleiðingum slyss“.

Á það má fallast að einhverjar líkur séu til þess að matsbeiðni, sem lýtur að afleiðingum tveggja slysa, útheimti meiri vinnu en beiðni sem lýtur að afleiðingum einstaks slyss. Á hinn bóginn verður að leggja til grundvallar að þetta atriði, eitt og sér, ráði ekki úrslitum um hversu mikillar gagnaöflunar og úrvinnslu er þörf við mat á læknisfræðilegum þáttum líkamstjóns. Er þannig vel þekkt að þar hefur m.a. einnig þýðingu hvort heilsufar matsbeiðanda verði rakið til annarra samverkandi þátta en tjónsatburðar, svo sem eldra líkamstjóns, svo og hvers eðlis tjónsatburður og afleiðingar hans eru, ekki síst þegar læknisfræðilegt mat krefst aðkomu sérfræðinga á fleiri sviðum. Með svipuðum hætti kann mat á varanlegri örorku að vera misflókið eftir atvinnu- og tekjusögu matsbeiðanda, búsetu, o.fl. Að þessu slepptu verður einnig að ganga út frá því að umfangi matsvinnu vegna afleiðinga fleiri slysa sama matsbeiðanda í sömu álitsgerð verði ekki fyllilega jafnað til þess þegar vinna þarf tvær álitsgerðir vegna sjálfstæðra tjónsatburða og óskyldra tjónþola.

Í svörum ráðuneytisins við fyrirspurnum umboðsmanns hefur fyrst og fremst verið vísað til þess að téð gjald taki mið af þeim tíma sem fari í vinnu við álitsgerð fyrir hvert mál m.t.t. mismunandi gjaldflokka reglugerðarinnar og í því sambandi vísað til upplýsinga frá nefndinni um áætlaðan tímafjölda fyrir hvert matsmál. Þá er vísað til þess að inn í gjaldið sé reiknaður ýmis kostnaður við skrifstofuhald örorkunefndar. Engin nánari gögn eða skýringar hafa þó fylgt svörum ráðuneytisins sem varpað geta frekara ljósi á hvað býr að baki framangreindum upplýsingum um vinnu nefndarinnar eða annan kostnað. Er því ekkert í svörum ráðuneytisins sem getur rennt stoðum undir það viðmið gjaldtökunnar að líta fyrst og fremst til þess hvort í álitsgerð eru metnar afleiðingar eins slyss eða fleiri og þá án tillits til annarra þátta sem þýðingu hafa um umfang og flækjustig mats.

Sem fyrr segir var ákvörðun gjaldsins í máli A reist á c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993 þar sem mælt var fyrir um gjald að ákveðinni fjárhæð fyrir mat á „afleiðingum slyss“. Hafa ber í huga að samkvæmt fyrrgreindu ákvæði 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga er umrætt gjald innheimt fyrir „álitsgerðir nefndarinnar“ án þess að þar sé tekið fram hvort um sé að ræða álitsgerð vegna eins eða tveggja slysa. Er því ekki unnt að líta svo á að téð lagaákvæði heimili sérstaklega að við álagningu gjaldsins sé eingöngu litið til þeirra fjölda slysa sem eru til mats hverju sinni eða það viðmið sé látið ráða gjaldtökunni að langstærstu leyti.

Þótt ráðherra sé á grundvelli fyrrgreinds lagaákvæðis heimilt að kveða á um ákveðna gjaldflokka við álagningu, í stað þess að fela örorkunefnd svigrúm til mats í hverju og einu tilviki, t.d. með því að miða gjald að verulegu leyti við raunverulega tímaskráningu nefndarinnar, leiðir af fyrrgreindum reglum stjórnsýsluréttar að slík skipting verður að vera í  nægilegum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem er veitt þannig að greitt gjald komi í stað raunverulegrar þjónustu eftir því sem kostur er. Samkvæmt öllu framangreindu er það hins vegar álit mitt að ekki hafi verið sýnt fram á að nægileg tengsl séu á milli raunverulegs kostnaðar af matsstörfum og fjölda þeirra slysa sem um ræðir í álitsgerð hverju sinni þannig að sjálfkrafa sé heimilt að innheimta tvöfalt gjald þegar í sömu álitsgerð eru metnar afleiðingar tveggja slysa.

Það athugast að ekkert er komið fram um að viðbótarumfjöllun örorkunefndar um seinna slys A frá árinu 2013 hafi kallað á frekari vinnu nefndarinnar í neinum verulegum mæli. Þvert á móti benda gögn málsins og skýringar nefndarinnar til þess að mat hennar á afleiðingum slyss A árið 2013 hafi að mestu leyti verið reist á sömu gögnum og mat á slysinu 2008 auk þess sem A var ekki boðuð til skoðunar eða skýrslutöku af þessu tilefni.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að ekki hafi verið sýnt fram á að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðun gjalds í máli A með tilliti til gjaldtökuheimildar lokamálsliðar 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga, eins og sú heimild verður skýrð með hliðsjón af almennum reglum stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda.

  

3 Svör dómsmálaráðuneytisins við fyrirspurn umboðsmanns

Líkt og áður er rakið ritaði umboðsmaður dómsmálaráðherra bréf, dags. 20. mars 2020, þar sem óskað var eftir tilteknum skýringum um gjaldtöku örorkunefndar. Svar við bréfinu barst tæpum sex mánuðum síðar eða 3. september þess árs. Ráðuneytinu var að nýju ritað bréf 7. janúar 2021 þar sem enn var óskað eftir tilteknum skýringum um tölulegan grundvöll gjaldsins. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 19. sama mánaðar, án þess að fyrirspurnum umboðsmanns væri svarað efnislega. Ráðuneytinu var því ritað bréf í þriðja sinn 27. sama mánaðar þar sem fyrri fyrirspurnir umboðsmanns voru áréttaðar. Það erindi var ítrekað í þrígang. Svar ráðuneytisins barst 23. ágúst 2021, eða að tæpum sjö mánuðum liðnum, án þess að fyrirspurn umboðsmanns frá 7. janúar 2021 væri svarað með fullnægjandi hætti.

Af þessu tilefni tek ég fram að ákvæði 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita honum víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upp­lýsingar og skýringar. Forsenda þess að umboðsmaður geti rækt það eftirlitshlutverk með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt fyrrnefndum lögum er að stjórnvöld svari fyrirspurnum og láti honum í té fullnægjandi upplýsingar og skýringar sem óskað er eftir innan hæfilegs tíma, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns frá 29. desember 2009 í máli nr. 5334/2008. Ég tel að skýringar dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns hafi ekki verið í samræmi við þau sjónarmið sem áðurgreind ákvæði laga byggjast á. Þá vek ég athygli á að athugun umboðsmanns í tilefni af kvörtun A hefur dregist úr hófi af ástæðum sem eru fyrst og fremst á ábyrgð ráðuneytisins.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að sú almenna framkvæmd örorkunefndar að miða gjald fyrir álitsgerðir nefndarinnar fyrirvaralaust við fjölda þeirra slysa, sem tekin eru til mats, samræmist ekki lögum. Er sú niðurstaða á því reist að þessi háttur á gjaldtökunni samræmist ekki gjaldtökuheimild lokamálsliðar 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga eins og heimildin verður skýrð með hliðsjón af almennum reglum stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda. Sú ákvörðun nefndarinnar að krefja A um tvöfalt gjald samkvæmt c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, vegna þess að hún óskaði eftir áliti fyrir tvö slys, byggði þar af leiðandi ekki á fullnægjandi grundvelli. Þá er það niðurstaða mín að svör dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns hafi ekki samrýmst þeim sjónar­miðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggjast á.

Ég beini þeim tilmælum til örorkunefndar að taka afstöðu til þess hvort gjald vegna álits nefndarinnar hafi verið oftekið og að það verði þá endurgreitt A. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka til skoðunar hvort núgildandi ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, séu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.