I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 24. september 2020 leitaði A fyrir hönd B slf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 9. sama mánaðar. Með henni synjaði ráðuneytið beiðni Sveitarfélagsins Skagafjarðar um að skoðað yrði hvort unnt væri að veita B slf. undanþágu frá þeirri skyldu að veiða mótframlag byggðakvóta eða þeirri skyldu yrði frestað fram á næsta fiskveiðiár. Beiðni sveitarfélagsins byggðist einkum á því að tafir vegna viðgerða á fiskiskipi B slf., sem væru að rekja til heimsfaraldurs COVID-19, hefðu haft það í för með sér að skipi félagsins hefði ekki tekist að veiða mótframlag byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2019/2020. Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvort fyrrnefnd úrlausn ráðuneytisins á beiðni sveitarfélagsins og þær forsendur sem hún byggðist á hafi samræmst lögum.
II Málavextir
Með bréfi 25. júní 2020 tilkynnti Fiskistofa B slf., vegna ms. [...], um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020. Þar sagði:
„Með vísan til reglugerðar nr. 676/2019 um úthlutun á byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020, hefur Fiskistofa nú úthlutað hluta þess magns sem byggðalagið Sauðárkrókur hefur rétt á. Þar sem ofangreint skip hefur uppfyllt skilyrði um landað magn til vinnslu þá hefur eftirfarandi aflamarki í þorski, ýsu, ufsa, steinbít, gullkarfa, keilu og löngu verið úthlutað til ofangreinds skips: [...]
Athygli er vakin á því að þessi úthlutun byggðakvóta er aðeins til eins fiskveiðiárs, þ.e. 2019/2020 og bætist við þegar úthlutað aflamark skipsins á fiskveiðiárinu 2019/2020.
Útgerðarmenn eru minntir á að kynna sér vel og fara eftir þeim skilyrðum sem kunna að hafa verið sett fyrir úthlutun þessara aflaheimilda.“
Að beiðni B slf. 19. ágúst 2020 óskaði atvinnuvega-, menningar- og kynningarnefnd Sveitarfélagsins Skagafjarðar 8. september þess árs eftir því að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið kannaði hvort unnt væri að veita félaginu undanþágu frá veiðiskyldu mótframlags eða frestun á veiði mótframlags fram á næsta fiskveiðiár. Vísað var til þess að félaginu hefði ekki tekist að veiða mótframlag byggðakvótans vegna aðstæðna sem engin leið hefði verið að sjá fyrir eða leysa á því fiskveiðiári sem væri að ljúka. Í því sambandi var bent á að fiskiskip félagsins hefði orðið fyrir alvarlegu óhappi sem hefði eyðilagt vél, drif og rafkerfi skipsins. Vegna áhrifa heimsfaraldurs COVID-19 á vöruflutninga hefði dregist að fá nýja vél frá Svíþjóð sem og annan búnað sem hentaði í skipið. Félagið hefði því ekki getað stundað veiðar samkvæmt áætlun.
Ráðuneytið brást við beiðni sveitarfélagsins næsta dag. Þar var rakið að reglugerð nr. 676/2019 hefði verið breytt með reglugerð nr. 363/2019. Væri sveitarstjórnum heimilt að óska eftir að tímabundið yrði vikið frá skilyrðum um að landa afla innan hlutaðeigandi byggðarlags ef vinnsla lægi niðri vegna COVID-19, að hluta eða öllu leyti. Því næst sagði um beiðnina:
„Í erindi þessu felst beiðni umfram þetta um breytingu á almennum skilyrðum um meðferð byggðakvóta. Vísast hér til 7. mgr. 10. gr. laga um stjórn fiskveiða, þar [sem] mælt er fyrir um skyldu til að veiða afla, sem mótframlag, sem nemur í þorskígildum tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem úthlutað er sem byggðakvóta. Ekki eru fordæmi fyrir því að heimilað hafi verið að víkja frá þessari skyldu, þrátt fyrir að sambærileg erindi hafi verið borin upp um að víkja frá mótframlagi.“
Með þessum rökstuðningi hafnaði ráðuneytið erindinu.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Umboðsmaður Alþingis ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf 9. nóvember 2020. Þar var m.a. óskað eftir afstöðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til heimildar 9. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og hvort erindi Sveitarfélagsins Skagafjarðar hefði verið lagt í réttan lagalegan farveg.
Í svarbréfi ráðuneytisins 22. febrúar 2021 sagði eftirfarandi í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns:
„Það er afstaða ráðuneytisins að ákvæði 9. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 676/2019, taki ekki til fiskiskipa þannig að þeim sé heimilt að flytja aflamark einstakra fiskveiðiára, vegna úthlutaðs byggðakvóta, yfir á næsta fiskveiðiár sem sé svo úthlutað með þeim aflaheimildum sem komi til úthlutunar á því fiskveiðiári og þá þannig að skylda til veiða á mótframlagi hins tilflutta kvóta flytjist með.
Ákvæðið hefur verið framkvæmt á þann veg eftir að lög nr. 74/2010 voru lögfest að ef fiskiskip hefur ekki lokið við að veiða mótframlag fyrir lok fiskveiðiárs og fengið aflamarki úthlutað á skipið fellur niður vilyrði sem Fiskistofa hefur veitt fyrir úthlutun aflamarks til umrædds skips fyrir viðkomandi fiskveiðiár. Það aflamark sem hefði fallið til viðkomandi skips ef uppfyllt hefðu verið skilyrði fyrir úthlutun þess, þ.e. um löndun mótframlags, fellur aftur til viðkomandi byggðarlags og kemur til úthlutunar í því byggðarlagi í heild ásamt því aflamarki sem úthlutað verður til viðkomandi byggðarlags á næsta fiskveiðiári. Eftir það fiskveiðiár fellur aflamarkið niður ef ekki tekst að veiða á grundvelli þess í samræmi við framangreint ákvæði.
Í þessu fellst að Fiskistofa gefur út vilyrði sem eru byggð á úthlutun til byggðarlags og löndunum fiskveiðiárið á undan. Þá er næsta skrefið að þeir sem fá vilyrði fyrir úthlutun verða að landa mótframlaginu áður en þeir fá úthlutun. Mótframlaginu verður [að] vera landað innan fiskveiðiársins. Þegar þeir eru búnir að uppfylla mótframlagið þá fá þeir úthlutað aflamarkinu, þ.e. byggðakvótanum. Þegar þeir eru búnir að fá úthlutað byggðakvótanum geta þeir óskað eftir að fá hann fluttan milli ára, þ.e. samkvæmt reglunum um flutning á byggðakvóta milli ára, sbr. 9. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.
Í þessu máli snýst erindi [B slf.] um að báturinn varð fyrir tjóni þannig að hann gat ekki uppfyllt skilyrðið um mótframlagið. Engin leið er í núverandi reglum til þess að þeir sem hafa fengið vilyrði fyrir úthlutun en hefur ekki verið úthlutað aflamarki geti flutt veiðiskyldu mótframlags á milli ára eða fram á næsta ár, sbr. 9. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Engin lagaheimild er til þess að veita undanþágu frá þessu ákvæði. Ráðuneytið skorti heimild til að veita [B slf.] undanþágu frá skyldu til veiða á mótframlagi fyrir lok fiskveiðiársins 2019/2020 og hefur það aldrei verið gert. Engin heimild er í lögum til að flytja mótframlag milli ára.
Ákvæði 9. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er sérákvæði sem gengur framar hinu almenna ákvæði í 3. mgr. 11. gr. laganna um flutning aflamarks og gildir aðeins í eitt ár. Ákvæði reglugerðar nr. 810/2020, um breytingu á reglugerð nr. 726/2020, um veiðar í atvinnuskyni, felur einungis í sér breytingar á reglugerð nr. 726/2020 og þeim ákvæðum sem þar koma fram um heimildir til flutnings aflamarks milli ára, þ.e. aflamarks sem úthlutað er af heildaraflamarki á grundvelli aflahlutdeilda og annarra aflaheimilda í samræmi við ákvæði laga nr. 116/2006 um það efni. Umrædd reglugerð gildir ekki um aflamark sem úthlutað er samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, þ.e. úthlutun byggðakvóta.“
Því næst kom fram í svarbréfinu að af framangreindu leiddi að ekki hefði verið tilefni til að koma málinu í tiltekinn farveg. Þá sagði nánar í bréfinu um framkvæmd ráðuneytisins:
„Umrædd framkvæmd sem lýst er [...] hér að framan byggir á 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, þar sem kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur.
Í 7. gr. reglugerðar nr. 676/2019 eru einnig ákvæði um flutning aflamarks milli ára. Þar kemur fram eftirfarandi ákvæði í 3. málsl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar: [...]
Áréttað skal að ákvæði 3. málsl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar á ekki við í tilviki [málsaðila] þar sem hann hafði ekki fengið úthlutað aflamarki, hann hafði aðeins fengið vilyrði fyrir úthlutun aflamarks miðað við ofangreind skilyrði, m.a. landanir skipsins árið á undan en átti eftir að uppfylla skilyrði um að veiða mótframlagið til þess að fá aflamarkinu úthlutað. Þar sem hann hafði ekki veitt mótframlagið fyrir lok fiskveiðiársins féll vilyrðið niður á því tímamarki. Byggðist niðurstaða ráðuneytisins á því að [B slf.] hafði ekki fengið úthlutað aflamarki.“
Athugasemdir af hálfu B slf. við skýringar ráðuneytisins bárust 8. mars 2021. Að minni beiðni komu starfsmenn ráðuneytisins og Fiskistofu á fund í húsakynnum umboðsmanns Alþingis 3. nóvember þess árs. Um tilgang fundarins sagði í fundarboði að hann væri að afla upplýsinga og skýringa um framkvæmd úthlutunar byggðakvóta til fiskiskipa fiskveiðiárið 2019/2020, heimildir stjórnvalda til að bregðast við aðstæðum þar sem fiskiskip gæti ekki uppfyllt skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta fyrir lok fiskveiðiárs, svo sem vegna frátafa, og hugsanleg áhrif þess á rétt fiskiskips til úthlutunar næsta fiskveiðiárs, í þessu tilviki fiskveiðiársins 2020/2021, allt með hliðsjón af þessu máli.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
Byggðakvóta er úthlutað á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 5. mgr. sömu greinar er kveðið á um að ráðherra geti heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Því næst er mælt fyrir um að eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafi borist skuli þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin er afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfestir ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda.
Eitt þeirra almennu skilyrða sem gilda um byggðakvóta er að fiskiskipum er skylt að landa afla til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlags, sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 10. gr. fyrrnefndra laga, og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur, sbr. 1. málslið 7. mgr. 10. gr. laganna. Í 2. málslið sömu málsgreinar segir að ráðherra sé heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Þegar fyrrgreind ákvæði 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 2. málsliðar 7. mgr. sömu greinar eru borin saman verður ráðið að á grundvelli fyrrnefndu heimildarinnar geti ráðherra staðfest almennar reglur sem gildi í tilteknu byggðarlagi og víkja frá eða bætast við almenn skilyrði um byggðarkvóta. Sem dæmi má nefna að á fiskveiðiárinu 2019/2020 staðfesti ráðuneytið reglur fyrir Sveitarfélagið Skagafjörð vegna Sauðárkróks og Hofsóss sem fólu í sér að nýr málsliður bættist við 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 676/2019 og 1. málslið 1. mgr. 6. gr. sömu reglugerðar var breytt, sbr. auglýsingu nr. 252/2020 (III), um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þær reglur sem eru settar með stoð í framangreindum ákvæðum 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 eru því almennar og gilda um öll skip innan viðkomandi byggðarlaga.
Á hinn bóginn verður sú ályktun dregin af orðalagi 2. málsliðar 7. mgr. 10. gr. laganna að sú heimild, sem þar er kveðið á um, geti átt við um einstök skip. Á grundvelli þess ákvæðis er ráðherra því heimilt að víkja frá skilyrði 1. málsliðar sömu málsgreinar ef sveitarstjórn leggur til undanþágu með vísan til málefnalegra og staðbundinna ástæðna. Í samræmi við þetta staðfestu starfsmenn ráðuneytisins, á fyrrgreindum fundi með umboðsmanni 3. nóvember 2021, að dæmi væru um það í framkvæmd að vikið hefði verið frá skilyrðum 1. málsliðar 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 vegna einstakra fiskiskipa með vísan til 2. málsliðar málsgreinarinnar.
Að þessu virtu verður ekki séð að ráðuneytið hafi 9. september 2020 afgreitt beiðni Sveitarfélagsins Skagafjarðar á réttum forsendum með því að líta fyrirvaralaust svo á að ekki væri heimilað að víkja frá fyrrgreindu skilyrði vegna fiskiskips B slf. Í samræmi við þetta verður hvorki ráðið af rökstuðningi ráðuneytisins né síðari skýringum þess til umboðsmanns að áðurlýst tillaga sveitarfélagsins hafi verið metin efnislega í samræmi við skilyrði þau sem koma fram í 2. málslið 7. mgr. 10. gr. laganna og áður er gerð grein fyrir.
Á það verður fallist með ráðuneytinu að á það hafi skort að fyrrgreind tillaga sveitarfélagsins væri skilmerkilega rökstudd með vísan til staðbundinna og málefnalegra ástæðna í tilviki ms. [...]. Í því efni athugast þó að viðhorf sveitarstjórnar til þess atriðis sem hér um ræðir hlaut, eitt og sér, að hafa verulega þýðingu, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007 og 6. maí 2010 í máli nr. 5197/2007. Í samræmi við grunnreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var þar af leiðandi tilefni fyrir ráðuneytið að kalla eftir nánari upplýsingum um mat sveitarfélagsins að þessu leyti ef það taldi óljóst á hvaða staðbundnu og málefnalegu ástæðum beiðni þess byggðist.
Af hálfu ráðuneytisins hefur verið á það bent að tillaga sveitarfélagsins hafi verið sett fram af hálfu atvinnuvega-, menningar- og kynningarnefnd þess en ekki sveitarstjórnar eins og áskilið er í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í þessu sambandi er bent á að við þær aðstæður að ráðuneytið teldi þetta atriði skipta sköpum fyrir úrslit málsins bar því samkvæmt grunnreglum 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að kanna hvort sveitarstjórn hefði fjallað um málið á fundi sínum eða leiðbeina sveitarfélaginu að þessu leyti. Er þá horft til þess að úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa byggist almennt á veiðireynslu undanfarandi árs, sbr. t.d. 4. gr. reglugerðar nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Sú niðurstaða að fiskiskip B slf. uppfyllti ekki skilyrði fyrir úthlutun aflamarks á þessum grundvelli á fiskveiðiárinu 2019/2020 var því í reynd til þess fallin að skerða möguleika félagsins til úthlutunar byggðakvóta á næsta fiskveiðiári. Í ljósi þeirra hagsmuna fyrirtækisins sem hér var um að ræða var því enn mikilvægara en ella að ráðuneytið hlutaðist til um að beiðni sveitarfélagsins væri sett í réttan lagalegan farveg og ráðuneytið legði á hana viðhlítandi efnislegt mat.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið að framan er það álit mitt að ráðuneytið hafi ekki farið með umrædda tillögu Sveitarfélagsins Skagafjarðar vegna fiskiskips B slf. í samræmi við 2. málslið 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 eins og ákvæðið verður skýrt með hliðsjón af almennum reglum stjórnsýsluréttar.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi 9. september 2020 ekki fjallað um tillögu Sveitarfélagsins Skagafjarðar vegna fiskiskips B slf. frá 8. sama mánaðar í samræmi við 2. málslið 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eins og það ákvæði verður skýrt með hliðsjón af almennum reglum stjórnsýsluréttar. Sú niðurstaða byggist einkum á því að skort hafi á að ráðuneytið legði erindið í réttan lagalegan farveg þannig að unnt yrði að meta hvort efnisleg skilyrði væru til að fallast á það. Með þessari niðurstöðu hefur þó engin afstaða verið tekin til þess hvort ráðuneytinu hafi borið að fallast á tillögu sveitarfélagsins að öllu virtu.
Í ljósi þess að fiskveiðiárið 2019/2020 er liðið, sem og fiskveiðiárið 2020/2021, eru ekki efni til að mælast til þess að ráðuneytið fjalli efnislega um beiðnina á nýjan leik. Hins vegar beini ég því til ráðuneytisins að metið verði hvort unnt sé að rétta hlut félagsins með öðrum hætti. Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er gert ráð fyrir að umboðsmaður taki að jafnaði ekki afstöðu til bótaskyldu hins opinbera og er því áréttað að með framangreindri niðurstöðu hefur engin afstaða verið tekin til þess hvort skaðabótaréttur sé fyrir hendi eða hvort tilefni sé fyrir B slf. að bera slíka kröfu undir dómstóla.
Að lokum tel ég óhjákvæmilegt að vekja athygli ráðuneytisins á því að atvik málsins, svo og skýringar ráðuneytisins undir meðferð þess hjá umboðsmanni, gefa til kynna að ákvæði laga nr. 116/2006 viðvíkjandi úthlutun byggðakvóta, sem og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem sett hafa verið um efnið undanfarin fiskveiðiár, séu ekki svo skýr sem skyldi. Eins og málið liggur fyrir tel ég ekki efni til að fjalla nánar um þetta atriði en beini því engu að síður til ráðuneytisins, með vísan til 11. gr. laga um umboðsmann, að taka til athugunar hvort gildandi reglur um þetta efni fullnægi þeim kröfum sem gerðar eru til skýrleika þeirra réttarreglna sem hér um ræðir og ljóst er að byggðarlög og fyrirtæki hafa hagsmuni af. Þá mælist ég til þess að ráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Ráðuneytið lagði mat á hvort rétt væri og heimildir til að rétta hlut viðkomandi með einhverjum hætti í samræmi við sjónarmiðin í álitinu. Taldi það hvorki forsendur né heimildir til slíkra ráðstafana og ekki væri fyrirhugað að aðhafast frekar hvað það snerti. Í kjölfar álitsins hefði verið unnið að umbótum á meðferða mála vegna byggðakvóta. Ráðherra hefði ekki ákveðið hvort ástæða væri til að leggja fram frumvarp um breytingar á lögum þar að lútandi. Fyrir lægi að skipuð yrði samráðsnefnd um sjávarútvegsstefnu og mögulegt að nefndin fjallað um byggðakvóta og breytingar á honum en of snemmt væri að segja til um hvort slíkar tillögur, ef þær kæmu fram, myndu leiða til breytinga á lögum. Framvegis yrði reynt að tryggja að farið yrði eftir þeim almennu sjónarmiðum sem fram hefðu komið í álitinu, m.a. hvað snerti leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu. Ráðuneytið benti í því samhengi þó á að gera yrði eðlilegar kröfur til þeirra sem stundi veiðar að atvinnu um að þeir þekki regluverk og umsóknarferli sem fylgi slíkri útgerð. Að endingu var greint frá áformum um að breyta og skýra stjórnvaldsfyrirmæli og verklag við úthlutun byggðakvóta og vinna væri hafin við það. Sérstaklega yrði gætt að álitum umboðsmanns í þeim efnum.