Álit

   

I

Vísað er til erindis yðar 2. mars sl. í tilefni af frávísun kirkjuráðs þjóðkirkjunnar sama dag á kæru yðar vegna ákvarðana biskups Íslands um skipanir í embætti prests í X-prestakalli (mál nr. 10969/2021), sóknarprests í Y-prestakalli (mál nr. 10981/2021) og tvö prestsembætti í Z-prestakalli (mál nr. 10982/2021) á síðari hluta ársins 2019.

Upphaf málanna er að rekja til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis 21. september 2020 yfir áðurnefndum ákvörðunum biskups. Þar kom fram að þér tölduð að ítrekað hefði verið gengið fram hjá hæfasta umsækjandanum og málsmeðferð vegna framangreindra ákvarðana hefði ekki verið í samræmi við lög. Vísuðuð þér m.a. til þess að matsnefnd um hæfni til prestsembættis hefði metið yður hæfastan þeirra sem sóttu um embættin í X-prestakalli og Y-prestakalli og annan af tveimur hæfustu umsækjendum um embættin tvö í Z-prestakalli. Settur umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á þeirri kvörtun 2. desember þess árs með ábendingu um að rétt væri að þér freistuðu þess að óska eftir afstöðu kirkjuráðs til málsins áður en málið væri borið undir umboðsmann (mál nr. 10713/2020).

Sem fyrr greinir vísaði kirkjuráð erindi yðar frá 2. mars sl. Að fengnum nánari skýringum ráðsins á afstöðu sinni var ákveðið að taka mál yðar til meðferðar á þeim grundvelli að í umræddum ráðningarmálum lægju fyrir endanlegar ákvarðanir sem ekki yrði skotið til kirkjuráðs. Í framhaldi af því hefur athugun umboðsmanns Alþingis lotið að því hvort fyrrnefndar ákvarðanir biskups hafi verið í samræmi við lög og þá einkum að teknu tilliti til athugasemda yðar samkvæmt kvörtuninni frá 21. september 2020 sem og bréfs yðar 29. maí sl. þar sem þér gerðuð athugasemdir við skýringar kirkjuráðs.

   

II

Embætti prests í X-prestakalli, [...], var auglýst laust til umsóknar 26. september 2019 og bárust þrjár umsóknir um embættið en ein þeirra var síðar dregin til baka. Í kjölfarið var matsnefnd um hæfni til prests­embættis falið að meta hæfni umsækjenda. Matsnefndin skilaði biskupi Íslands niðurstöðum sínum 25. nóvember þess árs eftir að hafa veitt umsækjendum færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Samkvæmt matinu voru báðir umsækjendurnir metnir hæfir til að gegna embættinu, en niðurstaða stigagjafar var sú að þér fenguð 9,5 stig en sá umsækjandi sem skipaður var hlaut 8,3 stig. Var kjörnefnd falið að fjalla um umsækjendurna og velja á milli þeirra. Kjörnefndin fundaði í tvígang annars vegar 7. desember 2019 og hins vegar 16. sama mánaðar þar sem tekin voru viðtöl við báða umsækjendurna. Lagði hún 11 spurningar fyrir hvorn umsækjenda og voru svör þeirra skráð í fundargerð nefndarinnar. Að loknum viðtölum kom sitjandi sóknarprestur, sr. B, á fund kjör­nefndar. Að loknum umræðum var gengið til kosningar og hlaut sr. C 15 atkvæði og þér hlutuð fjögur.

Embætti sóknarprests í Y-prestakalli, [...], var auglýst laust til umsóknar 28. september 2019. Bárust fimm umsóknir um embættið en ein þeirra var síðar dregin til baka. Í kjölfarið var matsnefnd um hæfni til prests­embættis falið að meta hæfni umsækjenda. Matsnefndin skilaði biskupi Íslands niðurstöðum sínum 11. nóvember þess árs eftir að hafa veitt umsækjendum færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Samkvæmt matinu voru allir fjórir umsækjendurnir metnir hæfir til að gegna embættinu, en niðurstaða stigagjafar var sú að þér fenguð 9,5 stig en aðrir umsækjendur hlutu færri stig. Var kjörnefnd falið að fjalla um umsækjendurna, sem hún sagði þrjá í fundargerð sinni, og velja á milli þeirra. Kjörnefndin fundaði 19. nóvember 2019 þar sem tekin voru viðtöl við umsækjendurna. Lagði hún 13 spurningar fyrir hvern og einn umsækjanda og voru meginatriði svara þeirra skráð í fundargerð nefndarinnar. Að loknum umræðum var gengið til kosningar og hlaut sr. D 10 atkvæði og þér hlutuð eitt atkvæði.

Embætti tveggja presta í Z-prestakalli, [...], voru auglýst laus til umsóknar 3. júlí 2019. Bárust 12 umsóknir um embættið en þrjár þeirra voru síðar dregnar til baka. Í kjölfarið var matsnefnd um hæfni til prests­embættis falið að meta hæfni umsækjenda og skilaði hún biskupi Íslands niðurstöðum 19. september þess árs og hafði hún þá veitt umsækjendum færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Samkvæmt matinu voru allir níu umsækjendurnir metnir hæfir til að gegna embættunum, en niðurstaða stigagjafar var sú að þér fenguð 9,5 stig, einn umsækjandi hlaut 9,7 stig en aðrir færri. Var kjörnefnd falið að fjalla um umsækjendurna og velja tvo þeirra til að gegna embættunum. Kjörnefndin fundaði degi síðar þar sem tekin voru viðtöl við umsækjendurna og 11 spurningar lagðar fyrir hvern og einn umsækjanda. Voru svör þeirra skráð í fundargerð nefndarinnar. Að loknum umræðum var gengið til kosningar og sagði í fundargerð að sr. E og sr. F hefðu „hlotið kosningu í embætti presta í [Z-]prestakalli“.

  

III

1

Við undirbúning og töku umræddra ákvarðana biskups voru í gildi lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóð­kirkjunnar, sem nú eru brottfallin. Í 37. gr. laganna sagði að biskup Íslands skipaði í embætti sóknarprests sem og í önnur prestsembætti, sbr. 35., 36., 44. og 45. gr. laganna. Í 1. mgr. 39. gr. þeirra kom fram að þegar prestakall eða prestsstaða losnaði eða nýtt prestakall væri stofnað auglýsti biskup Íslands embættið með fjögurra vikna umsóknar­fresti hið skemmsta. Í 2. mgr. sömu greinar sagði að nánari reglur um val á sóknarpresti og presti samkvæmt 35. gr., m.a. um skilyrði til almennra kosninga, skyldi setja í starfsreglur samkvæmt 59. gr. laganna. Um almenn skilyrði til skipunar eða setningar í prests­embætti var fjallað í 38. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. téðra laga veitti biskup Íslands þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefði bindandi val eða kosningu, samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Nánar var mælt fyrir um skipun og störf matsnefnda og kjörnefnda í 5. til 8. gr. starfsreglna nr. 144/2016, um val og veitingu prestsembætta, sem nú bera heitið „starfsreglur um ráðningu í prestsstörf og starfslok“.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. starfsreglnanna, eins og þær hljóðuðu þegar atvik þessara mála áttu sér stað, var mælt fyrir um að biskup skipaði þriggja manna matsnefnd til að meta hæfni umsækjenda um laus prestsembætti. Í 6. gr. reglnanna var nánar fjallað um störf nefndarinnar og kom þar fram að hún skyldi meta hvernig umsækjendur uppfylltu sérstök skilyrði og hæfni samkvæmt þarfagreiningu sem áskilin hefði verið í auglýsingu, en að öðru leyti skyldi horfa til menntunar, starfsferils og starfsreynslu. Samkvæmt 2. og 3. mgr. greinarinnar skyldi nefndin skilgreina prósentuvægi einstakra viðmiða og gefa umsögn um hvaða umsækjendur uppfylltu best fyrirliggjandi þarfagreiningu. Í 11. mgr. greinarinnar kom fram að nefndin skyldi í skriflegri skýrslu gera grein fyrir matsferlinu og niðurstöðu sinni um hverja hún eða meiri hluti hennar teldi best fallna til að gegna embættinu. Þá sagði í 12. mgr. greinarinnar að matsnefndin veldi að jafnaði fjóra hæfustu umsækjendurna en þó aldrei fleiri en fimm.

Í 7. gr. starfsreglnanna var fjallað um kjörnefnd prestakalls sem kosin væri á aðal­safnaðar­fundi sóknar til fjögurra ára í senn. Í 8. gr. þeirra var fjallað nánar um störf nefndarinnar. Þar sagði í 1. mgr. að biskup sendi kjörnefndinni öll gögn um umsækjendur. Að lokinni þeirri málsmeðferð sem lýst var í greininni kysi kjörnefnd sóknarprest eða prest úr hópi þeirra sem matsnefnd hefði talið hæfasta til að gegna viðkomandi prestsembætti, sbr. 8. mgr. 8. gr. Skyldi kjörið fara fram með leynilegri kosningu sbr. 10. mgr. sömu greinar.

Í 9. gr. reglnanna var fjallað um verkefni biskups við veitingu prestsembættis en þar sagði að biskup skipaði þann umsækjanda í embætti sem meiri hluti kjörnefndar hefði kosið og kynnti umsækjendum niðurstöðuna samkvæmt 40. gr. laga nr. 78/1997. Þá sagði í 12. gr. reglnanna að teldi biskup að verulegur formgalli væri á málsmeðferð kjörnefndar, gæti hann ákveðið að skipa ekki í embættið og auglýsa það að nýju. Loks sagði í 2. mgr. greinarinnar að biskup setti leiðbeinandi reglur m.a. fyrir matsnefnd og kjörnefndir, en á þessum grundvelli setti biskup 4. maí 2017 leiðbeinandi reglur nr. 3/2017 fyrir kjörnefndir prestakalla um málsmeðferð við val á presti þar sem nánar var kveðið á um þá málsmeðferð sem kjörnefnd bæri að viðhafa við kjör.

  

2

Leggja verður til grundvallar að með fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 78/1997 hafi löggjafinn falið þjóðkirkjunni að útfæra nánar, með starfsreglum sínum, hvernig haga skyldi vali eða kosningu á sóknarpresti áður en kæmi að formlegri skipun hans af hálfu biskups samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laganna. Er áður rakið að á þessum grundvelli kom fram í starfsreglum kirkjunnar að val á sóknarpresti færi fram með kosningu í kjörnefnd, sem kosin væri á aðal­safnaðarfundi sóknarinnar, enda væri ekki efnt til almennrar prestskosningar í sókninni samkvæmt nánari ákvæðum 13. gr. reglnanna. Hefur einnig að framan verið gerð grein fyrir því að samkvæmt reglunum skyldi kjörnefnd kjósa einn úr hópi þeirra umsækjenda sem matsnefnd hafði metið hæfasta til að gegna embætti, en matsnefndinni bar að jafnaði að tiltaka fjóra hæfustu umsækjendurna en þó aldrei fleiri en fimm.

Samkvæmt framangreindu gerðu reglur þjóðkirkjunnar ráð fyrir því að við val á sóknarpresti væri kjörnefnd ekki bundin við efnislega eða tölulega niðurstöðu matsnefndar um umsækjendur. Þvert á móti var gert ráð fyrir því að kjörnefnd, kosin af sóknarbörnum, hefði úr einhverjum kostum að velja við val sitt án tillits til nánari niðurstöðu matsnefndar. Að teknu tilliti til sérstaks eðlis prestsstarfsins og sjálfstæðis þjóðkirkjunnar, sbr. þágildandi 2. gr. laga nr. 78/1997, er það ekki umboðsmanns að leggja mat á þau almennu rök sem þetta fyrirkomulag studdist við. Hins vegar verður að leggja til grundvallar að samkvæmt áðurlýstum ákvæðum laga nr. 78/1997 hafi kirkjunni verið heimilt að kveða með þessum hætti á um val og skipun á sóknarpresti og láta þar með önnur sjónarmið en faglegt mat matsnefndar á því hvaða umsækjandi teldist hæfastur samkvæmt þarfagreiningu hafa þýðingu. Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laganna og 9. gr. fyrrgreindra starfsreglna bar biskupi þar af leiðandi að fylgja bindandi niðurstöðu kjörnefndar án tillits til efnislegrar eða tölulegrar niðurstöðu matsnefndar, enda lægi nægilega fyrir að hlutaðeigandi umsækjandi uppfyllti almenn hæfisskilyrði og meðferð málsins hefði að öðru leyti verið samkvæmt lögum. Tel ég því ekki efni til að gera athugasemdir við að biskup hafi fylgt vali kjörnefndar við fyrrgreindar skipanir í embætti sóknarpresta.

  

IV

Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við þátt sr. B við undirbúning að veitingu embættisins í X-prestakalli er B kom á fund kjörnefndar. Teljið þér að B hafi verið vanhæf[t] til aðkomu að málinu vegna tengsla og stuðnings við þann umsækjanda sem skipun hlaut. Af því tilefni er rétt að minna á að samkvæmt 6. mgr. 8. gr. starfsreglna nr. 144/2016 skal þeim prestum sem áfram þjóna í presta­kallinu boðið að tjá sig við kjörnefndina um umsækjendur, sem valið skal á milli, séu þeir sjálfir ekki á meðal umsækjenda. Með ákvæðinu er stefnt að því að þeir prestar sem þegar starfa við sóknina geti komið á framfæri sjónarmiðum sínum um þá umsækjendur sem kosið er á milli og þar með að undirbúningi málsins.

Í 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að sá sem er vanhæfur til meðferðar máls megi ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er matskennd regla þar sem segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en mælt er fyrir um í töluliðum 1-5 eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Almennt verður starfsmaður ekki vanhæfur til undirbúnings, meðferðar eða úrlausnar máls þótt hann sé eða hafi verið samstarfsmaður eins af þeim aðilum sem málið varðar. Aftur á móti getur starfsmaður orðið van­hæfur á framangreindum grundvelli ef á milli hans og samstarfsfélaga er náin vinátta eða óvinátta. Í því sambandi tek ég fram að til þess að slík tengsl geti valdið vanhæfi á þeim grundvelli verða að vera fyrir hendi sannanlegar hlutlægar ástæður sem almennt verða taldar til þess fallnar að draga megi í efa óhlutdrægni þess sem fer með ráðningarvaldið eða kemur að undirbúningi málsins með réttu. Það að starfsmaður sem kemur að meðferð máls sé eða hafi verið samstarfsmaður eins umsækjandans er því ekki nægjanlegt eitt og sér til þess að umræddur starfsmaður teljist vanhæfur til aðkomu að málinu.

Eftir að hafa kynnt mér athugasemdir yðar fæ ég ekki séð að fyrir liggi hlutlægar ástæður sem bendi til þess að draga hafi mátt hæfi sr. B í efa á framangreindum grundvelli. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki tilefni til fjalla frekar um athugasemdir yðar er lúta að aðkomu B þótt B hafi verið samstarfsmaður sr. C hjá sókninni.

Í kvörtun yðar gerðuð þér enn fremur athugasemd við að kjörnefnd Y-prestakalls hefði spurt umsækjendur um búsetuáform þeirra og í þarfagreiningu um embættið, sem umsækjendur gátu kynnt sér, hefði verið tekið fram að [...] horfðu til þess að sóknarpresturinn vildi búa í [...].

Í fundargerð kjörnefndarinnar segir m.a. um viðtalið við yður: „[A] vildi búa hér í prestakallinu.“ Með vísan til þarfagreiningarinnar í heild sinni, upplýsinga um búsetu annarra umsækjenda og framangreinds svars yðar verður ekki séð að búseta umsækjenda ein og sér hafi skipt máli fyrir afstöðu kjörnefndarmanna til hæfni þeirra og tel ég því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði.  

  

V

Með vísan til alls framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þessi frá 1. maí sama ár.