I
Vísað er til kvartana yðar í nóvember 2020 yfir ákvörðun skólameistara [framhaldsskólans] X í júní sama ár um að ráða aðstoðarskólameistara tímabundið til að leysa af þann sem gegndi starfinu meðan sá leysti af skólameistara í forföllum hans. Byggjast kvartanirnar einkum á því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn, framkvæmd atvinnuviðtala hafi verið ábótavant og lögbundið samráð hafi ekki verið haft við skólanefnd, en fyrir liggur að þér voruð bæði meðal umsækjenda um starfið.
Með bréfum til skólans 19. nóvember og 29. desember 2020 og 27. apríl sl. var óskað eftir helstu gögnum málsins, viðhorfi til kvartananna ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Umbeðin gögn og svör bárust 3. desember 2020 og 27. janúar. og 20. maí sl. Þá hafa mér borist athugasemdir yðar við skýringar skólans. Þótt skólinn hafi kosið að svara fyrirspurnum vegna málanna með sameiginlegum bréfum hefur athugun umboðsmanns á hvoru máli um sig verið sjálfstæð, líkt og fyrirspurnarbréf hans í málunum vitna um. Í ljósi þess að kvartanirnar er að rekja til sama ráðningarmáls og hver afstaða mín til þeirra hefur orðið hef ég þó ákveðið að fjalla um málin sameiginlega.
II
1
Ákvörðun um að ráða í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun. Það á að jafnaði einnig við þegar ákveðið er að ráða tímabundið í starf til að leysa þann af sem gegnir því. Ef starfið er ekki auglýst laust til umsóknar, svo sem kann að vera heimilt ef ráðningunni er ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa, er sá einn aðili máls sem er ráðinn í starfið enda öðrum umsækjendum þá oftast ekki til að dreifa. Ákveði stjórnvald hins vegar að auglýsa starfið laust til umsóknar, án tillits til lagaskyldu, ber því að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda gagnvart þeim sem sækja um starfið og eiga þar með aðild að málinu, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 18. apríl 2001 í máli nr. 2992/2000 og 13. febrúar 2017 í máli nr. 8956/2016 sem og bréf setts umboðsmanns 10. febrúar 2010 í máli nr. 5900/2010. Í því máli sem hér um ræðir ákvað X að auglýsa innan skólans stöðu aðstoðarskólameistara „[lausa] til umsóknar fyrir haustönnina 2020“. Eins og málið liggur fyrir giltu því fyrrnefndar reglur stjórnsýsluréttar um meðferð málsins gagnvart þeim starfsmönnum skólans sem sóttu um starfið.
Að íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðunina ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.
Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi verða þau að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðunin byggist á og sýnt fram á að slíkur heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á, í framkvæmd umboðsmanns sem og dómstóla, að stjórnvald njóti töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.
2
Í lögum nr. 95/2019, um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, er kveðið á um lögbundnar kröfur til skólastjórnenda. Í 2. mgr. 12. gr. laganna segir að til þess að vera ráðinn skólastjórnandi við leik-, grunn- og framhaldsskóla skuli umsækjandi hafa starfsheitið kennari, búa yfir hæfni sem stjórnandi og hafa viðbótarmenntun í stjórnun eða reynslu sem veiti umsækjanda sérhæfða hæfni, sbr. 5. gr. Í 2. mgr. síðarnefndu lagagreinarinnar segir að skólastjórnandi í leik-, grunn- og framhaldsskóla skuli, auk almennrar hæfni, búa yfir sérhæfðri hæfni sem snúi að skólaþróun, stjórnun, rekstri og stjórnsýslu.
Starf aðstoðarskólameistara X á haustönn 2020 var sem fyrr greinir auglýst innan skólans í maí 2020. Í auglýsingunni kom fram að leitað væri að kraftmiklum einstaklingi til að annast ábyrgðarmikið og fjölbreytt starf og aðstoðarskólameistari væri staðgengill skólameistara og nánasti samstarfsmaður hans. Þá var tiltekið að umsækjandi þyrfti að hafa kennsluréttindi og leyfisbréf, vera með meistaranám og/eða menntun á sviði stjórnunar eða með reynslu af kennslu á framhaldsskólastigi. Mikilvægt væri að umsækjandi byggi yfir mikilli samskipta- og leiðtogafærni auk þess að geta unnið sjálfstætt. Aðstoðarskólameistarinn þyrfti að vera vel að sér í þeim málum sem einkenndu stefnu skólans og vera reiðubúin að fylgja þeim eftir.
Alls sóttu sex starfsmenn skólans um starfið og töldust þeir allir uppfylla kröfur auglýsingar um menntun og reynslu. Við nánara mat og samanburð þeirra var auk umsóknargagna stuðst við upplýsingar sem fram komu í viðtölum. Í fyrri umferð viðtala var rætt við alla umsækjendur og þeim m.a. gefinn kostur á að lýsa helstu eiginleikum eða kostum sínum sem nýttust í starfinu. Í síðari umferð var rætt við þá þrjá sem komu best út í fyrri umferð, þ.á m. yður, og sértækum spurningum m.a. beint til umsækjenda. Þá kemur fram í skýringum skólans til umboðsmanns að frumkvæði umsækjandans sem ráðinn var, drifkraftur og reynsla hafi haft vægi við matið. Þar kemur einnig fram að sami umsækjandi hafi sýnt leiðtogahæfni, frumkvæði og sjálfstæði, áhuga á stefnumótun, innleitt nýjungar o.fl. og hafi borið af öðrum.
Ekki verður annað séð en sjónarmiðin sem skólinn hefur upplýst um að hafa grundvallað mat sitt á hafi verið málefnaleg og í efnislegu samræmi við áherslur í auglýsingu um starfið. Í málinu liggja enn fremur fyrir skráðar upplýsingar um spurningar og svör umsækjenda í viðtölum. Við mat á því hvort ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við málsmeðferð eða samanburð skólans á hæfni umsækjenda sem fram fór í ráðningarferlinu hef ég m.a. í huga að þeir voru, sem fyrr segir, starfsmenn skólans. Því verður að leggja til grundvallar að skólameistari og aðrir matsmenn hafi af eigin raun þekkt til fyrri starfa yðar og þess umsækjenda sem að lokum var ráðinn. Enn fremur áttu umsækjendur þess kost að koma að frekari upplýsingum um sig og hæfni sína bæði í skriflegum umsóknum og fyrrnefndum viðtölum. Tel ég mig því ekki hafa forsendur til þess að líta öðruvísi á en svo að fullnægjandi upplýsingar um hæfni umsækjenda hafi legið fyrir þegar ákvörðun var tekin um ráðninguna og byggst á heildstæðum samanburði umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.
3
Í 5. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, er fjallað um skólanefndir. Samkvæmt g-lið 2. mgr. ákvæðisins er hlutverk skólanefndar m.a. að vera skólameistara til samráðs um starfsmannamál. Þá segir í 1. mgr. 8. gr. sömu laga að hann ráði stjórnendur, kennara og aðra starfsmenn skólans að höfðu samráði við skólanefnd. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla, ræður skólameistari aðstoðarskólameistara að höfðu samráði við skólanefnd til allt að fimm ára í senn að undangenginni opinberri auglýsingu. Í samræmi við það sem kom fram í fyrrnefndu áliti umboðsmanns í máli nr. 8956/2016 verður lögbundið samráð skólameistara við skólanefnd um starfsmannamál að vera formlegt og upplýsingar um það verður að skrá.
Ekki er kveðið á um nánara inntak samráðs skólameistara við skólanefnd í lögum nr. 92/2008 eða reglugerð nr. 1100/2007. Þá er ljóst að samráði verður ekki jafnað til álitsumleitunar í lagalegum skilningi en í hinu síðarnefnda felst að jafnaði að álitsgjafi veiti rökstudda umsögn um málið sem er til úrlausnar hjá stjórnvaldi. Slík skylda hvílir t.d. á skólanefnd í ráðningarferli skólameistara, sbr. h-lið 2. mgr. 5. gr. laga nr. 92/2008. Orðalag framangreindra ákvæða, bæði laga og reglugerðar, um ráðningu „að höfðu samráði“ við skólanefnd ber með sér að samráðið skuli, a.m.k. að hluta, eiga sér stað áður en ákvörðun er tekin um ráðninguna. Í athugasemdum við 5. og 8. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 92/2008 kemur annars vegar fram að mikilvægi skólanefnda við að móta áherslur í skólastarfinu og þjónustu skólanna sé eflt en dregið úr ábyrgð þeirra á rekstri og hins vegar að síðarnefnda ákvæðið sé lagað að auknu sjálfstæði skóla um fyrirkomulag starfsmannamála (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1869-1870). Enn fremur er ljóst að óháð því hvernig samráði við skólanefnd er háttað er skólameistari óbundinn af afstöðu nefndarinnar og ber óskipta ábyrgð á ákvörðunum í ráðningarmálum.
Í svörum X til umboðsmanns og fundargerðum sem fylgdu þeim kemur fram að skólanefnd hafi verið veittar upplýsingar vegna fyrirhugaðrar ráðningar aðstoðarskólameistara á fundi nefndarinnar 15. maí 2020 og hún hafi enn fremur fengið frekari upplýsingar á fundi 16. september þess árs þegar ráðningin var afstaðin. Hefur skólinn staðhæft að þessi tilhögun samræmist fyrri framkvæmd og lagt fram gögn sem styðja við það. Í fundargerð síðarnefnda fundarins kemur fram að einn nefndarmanna hafi lýst óánægju með ráðningarferlið, þ.e. skort á samráði við skólanefndina. Einnig kemur fram að á fundinum hafi verið farið yfir hlutverk skólanefndar og á kynningarglærum þar að lútandi segir að skólanefnd sé venju samkvæmt upplýst um ráðningarmál á fyrsta fundi hverrar annar en hún komi ekki að ráðningum skólans nema til að veita ráðherra umsögn þegar ráða á skólameistara. Þá er varpað fram og svarað spurningu um hvort skólanefnd geti fengið aðgang að upplýsingum um umsækjendur. Svarið er svofellt:
„Upplýsingar eru ekki veittar um umsækjendur enda er skólanefndin ekki aðili að málinu í skilningi upplýsingalaga. Í 7. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um rétt almennings til aðgangs að gögnum og sérstaklega tekið fram að sá réttur nær ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.“
Í ljósi framangreinds um það sem fór fram á fundum skólanefndar í maí og september 2020 tel ég að samráð hafi verið haft við nefndina og þá að hluta áður en ákvörðun um ráðninguna var tekin. Því tel ég ekki unnt að fullyrða að samráð skólameistara við skólanefnd vegna ráðningar aðstoðarskólameistara hafi ekki uppfyllt þær lágmarkskröfur sem leiða af ákvæðum laga nr. 92/2008 um slíkt samráð.
Hvað sem þessu líður er áréttað að skólanefndir framhaldsskóla eru stjórnsýslunefndir sem með lögum er markað tiltekið hlutverk. Skólanefndin er hluti af stjórnkerfi viðkomandi skóla og er sjálfstæð að því leyti að hún lýtur ekki boðvaldi skólameistara enda er hann framkvæmdastjóri nefndarinnar, sbr. lokamálslið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/2008. Það er því skólanefndar að taka ákvörðun um eigin starfshætti, svo sem hve oft hún fundar, hvernig boðað er til funda og hvernig hún kýs að rækja margþætt samráðshlutverk, þ.m.t. um ráðningar starfsmanna. Undir samráðshlutverkið fellur, almennt séð, að skólanefndin í heild sinni eða einstakir nefndarmenn eigi þess kost að tjá skoðun sína á máli sem nefndinni er ætlað að vera til samráðs um áður en tekin er ákvörðun í málinu. Þá verður skólanefnd ekki bundin af venju sem kann að hafa orðið til í fyrri framkvæmd nefndarinnar um þessi atriði og telji hún rétt að breyta henni til framtíðar litið getur hún bókað um það á fundi sínum.
Um stöðu skólanefndar skal að lokum tekið fram að henni verður ekki jafnað við stöðu almennings hvað snertir aðgang að upplýsingum hjá opinberum aðilum, enda er hún hluti af stjórnkerfi framhaldsskóla og m.a. lögbundinn samráðsaðili skólameistara um starfsmannamál. Óski skólanefndin eftir upplýsingum úr umsóknargögnum eða afriti þeirra ber því ekki að afgreiða slíka beiðni á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, líkt og gefið var til kynna á áðurlýstum fundi 16. september 2020.
Sú afstaða skólameistara X til samráðs við skólanefnd sem birtist í gögnum málsins er því ekki fyllilega í samræmi við framangreind sjónarmið. Jafnframt er ljóst að skólameistara greinir að einhverju leyti á við skólanefndina um hvernig haga skuli slíku samráði almennt og hvort það hafi í umræddu máli verið í samræmi við lög. Af því tilefni bendi ég á mikilvægi þess að á vettvangi skólanefndar sé tekin ákvörðun um framkvæmd samráðsins almennt og að virtum rétti skólanefndarfólks til upplýsinga og aðkomu að einstökum málum. Það skal þó áréttað að þessar ábendingar hrófla ekki við fyrrgreindri niðurstöðu minni um að samráð við skólanefnd í þessu máli hafi fullnægt lágmarkskröfum samkvæmt lögum.
III
Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a- og b-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málunum hér með lokið.
Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þessi frá 1. maí sama ár.