A kvartaði yfir því að kæra hans á breytingu aðalskipulags sveitarfélags A hefði verið vísað frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Byggðist frávísun nefndarinnar á því að úrskurðarvald hennar næði ekki til breytinga á aðalskipulagi sem staðfest hefði verið af ráðherra.
Í bréfi til A vísaði umboðsmaður til 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um stöðu ráðherra samkvæmt íslenskri stjórnskipan þar sem gengið væri út frá þeirri meginreglu að ráðherrar væru æðstu handhafa stjórnsýsluvalds hver á sínu sviði. Þótt löggjafanum væri heimilt að koma á annarri skipan yrði að leggja framangreinda meginreglu til grundvallar nema skýrlega mætti ráða af lögum að ætlunin hafi verið að víkja að einhverju leyti frá henni. Umboðsmaður rakti síðan ákvæði 1. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem fram kemur að umhverfisráðherra fari með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála, og 8. gr. sömu laga sem segir að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál. Þá vék umboðsmaður að ákvæðum laganna um gerð aðalskipulags sveitarfélaga sem gera ráð fyrir að aðalskipulag taki ekki gildi fyrr en ráðherra hefur staðfesti aðalskipulagstillögu að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar um form og efni tillögunnar. Með hliðsjón af framangreindri meginreglu og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 taldi umboðsmaður að skýra þyrfti lagaákvæði um úrskurðarvald úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála þröngt. Taldi hann athugasemd við 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 73/1997 benda til þess að ætlunin hefði verið að úrskurðarnefndin tæki við því úrskurðarvaldi sem ráðherra hefði áður farið með samkvæmt eldri lögum. Í tíð þeirra fór ráðherra annars vegar með staðfestingarvald vegna ákveðinna tegunda skipulags og hins vegar úrskurðarvald vegna ákvarðana lægra settra stjórnvalda. Var það því niðurstaða umboðsmanns að það félli utan úrskurðarvalds úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að fjalla um breytingu á aðalskipulagi sem ráðherra hefði staðfest. Taldi hann ekki ástæðu til athugasemda við að úrskurðarnefndin vísaði kæru A frá.
Ég lauk máli þessu með bréfi, dags. 29. maí 2001.
I.
Ég vísa til kvörtunar yðar, er barst mér 28. desember 1999, og síðari bréfaskipta vegna hennar. Þar kvartið þér yfir úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 22. október 1999, þar sem kæru yðar til hennar var vísað frá. Byggðist frávísun kæru yðar á því að hún lyti að breytingu aðalskipulags sem staðfest hefði verið af ráðherra að undangenginni málsmeðferð samkvæmt 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Nái úrskurðarvald hennar ekki til slíkra breytinga. Beinist athugun mín á kvörtun yðar að því hvort frávísun nefndarinnar eigi sér fullnægjandi stoð með tilliti til þess hvernig úrskurðarvaldi hennar er háttað samkvæmt lögunum.
Ég gaf úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kost á að skýra viðhorf sitt til kvörtunar yðar með bréfi, dags. 5. janúar 2000. Svar nefndarinnar barst mér 18. október sl.
II.
1.
Íslensk stjórnskipan gengur út frá þeirri meginreglu að ráðherrar séu æðstu handhafar stjórnsýsluvalds hver á sínu sviði. Fara þeir því almennt með yfirstjórn þeirra mála sem undir þá heyra. Vísa ég í þessu sambandi til 13. og 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 þar sem fram kemur að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt og að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þá má vísa til eldri stjórnarskrárákvæða um meðferð framkvæmdavalds þar sem sérstaklega var mælt fyrir um að konungur færi með „æðsta vald“ í öllum málefnum ríkisins, með þeim takmörkum sem settar væru í stjórnarskránni, en léti ráðherra framkvæma það, sbr. 2. gr. stjórnarskrár um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 1874, eins og henni var breytt með 1. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 16/1903, og 9. gr. stjórnarskrár konungsríkisins Íslands nr. 9/1920. Þar sem ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum gagnvart Alþingi er löggjafanum unnt að koma á annarri skipan. Hins vegar tel ég að leggja verði framangreinda meginreglu íslenskrar stjórnskipunar til grundvallar nema skýrlega verði ráðið af lögum að ætlun löggjafans hafi verið að víkja að einhverju leyti frá henni. Eru þess dæmi að lög geri ráð fyrir að önnur stjórnvöld fari með ákvörðunar- eða úrskurðarvald gagnvart ráðherrum og ráðuneytum þeirra á afmörkuðum sviðum, sbr. t.d. V. kafli upplýsingalaga nr. 50/1996 um kærunefnd upplýsingamála.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer umhverfisráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála. Sveitarstjórnir annast hins vegar gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana, veita byggingar- og framkvæmdaleyfi og annast byggingareftirlit, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í 8. gr. laganna er mælt fyrir um sérstaka úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og segir í 2. mgr. ákvæðisins að nefndin kveði „upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum“. Eru úrskurðir nefndarinnar „fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi“ og verður þeim ekki skotið til umhverfisráðherra, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 73/1997 sagði meðal annars:
„Nefndin á að fjalla um ágreiningsmál á sviði skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum í stað ráðherra eins og nú“. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 2068.)
Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 skal ráðherra með reglugerð setja nánari ákvæði um störf úrskurðarnefndarinnar, verkefni, valdsvið, starfsskilyrði o. fl. Á grundvelli þessarar heimildar hefur umhverfisráðherra sett reglugerð nr. 621/1997 og er þar fjallað um valdsvið nefndarinnar annars vegar í upphafi 2. mgr. 1. gr. þar sem tekið er upp orðalag fyrsta málsliðar 2. mgr. 8. gr laga nr. 73/1997 og hins vegar í 2. gr. Þar segir að hverjum þeim sem telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar og/eða sveitarstjórnar sé heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar með kæru. Síðan segir:
„Sé um að ræða önnur kæruatriði en varða samþykkt byggingarnefndar og/eða sveitarstjórnar er þeim sem telur rétti sínum hallað heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar með kæru.“
Í lögum nr. 73/1997 er mælt sérstaklega fyrir um úrskurðarvald nefndarinnar í ákveðnum tilvikum. Þannig segir í 4. mgr. 39. gr. laganna að telji einhver rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar eða sveitarstjórnar sé honum heimilt að ákveðnum skilyrðum uppfylltum að skjóta málinu til úrskurðarnefndar. Þá er sérstaklega mælt fyrir um það að unnt sé að leita úrskurðar nefndarinnar leiki vafi á hvort tilteknar framkvæmdir séu háðar leyfi samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 27. gr. og 3. mgr. 36. gr. laganna. Í 3. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum og 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997 er enn fremur gert ráð fyrir úrskurðarvaldi nefndarinnar. Í ljósi orðalags 8. gr. laganna og athugasemda við ákvæðið tel ég þó að úrskurðarvald nefndarinnar sé ekki bundið við þau atriði sem framangreind sérákvæði mæla fyrir um.
Ákvæði eru í lögum nr. 73/1997 um gerð aðalskipulags samkvæmt 16. gr. laganna og kynningu, auglýsingu og samþykkt aðalskipulagstillögu samkvæmt 17. og 18. gr. þeirra. Af þeim ákvæðum verður ráðið að viðkomandi sveitarstjórn beri að eiga frumkvæði að gerð aðalskipulags. Þá skal hún annast kynningu og auglýsingu aðalskipulagstillögu áður en hún tekur endanlega afstöðu til hennar. Aðalskipulag tekur síðan ekki gildi fyrr en staðfesting umhverfisráðherra er fengin og hún birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal Skipulagsstofnun gera tillögu til ráðherra um staðfestingu aðalskipulags, synjun eða frestun á staðfestingu að öllu leyti eða að hluta. Skal tillaga stofnunarinnar um synjun eða frestun staðfestingar vera að öllu leyti eða að hluta rökstudd með greinargerð þar sem fram komi hvort formgallar séu á afgreiðslu sveitarstjórnar eða efnislegir gallar á gerð skipulags. Í lögunum er því gert ráð fyrir því að fram fari sérstök athugun, meðal annars á lögmæti aðalskipulagstillögu, áður en ráðherra tekur afstöðu til þess hvort staðfesta skuli hana. Rétt er líka að benda á að samkvæmt ákvæðum skipulagslaga skal aðalskipulagstillaga kynnt með ákveðnum hætti og almenningi og þeim sem sérstaka hagsmuni hafa gefinn kostur á að koma að athugasemdum við hana. Þær athugasemdir eiga lögum samkvæmt að hljóta umfjöllun sveitarstjórnar og Skipulagsstofnunar. Þessi lagaákvæði girða ekki fyrir að þeir sem telja sig þurfa að gera frekari athugasemdir vegna fyrirliggjandi aðalskipulagstillögu komi þeim á framfæri við ráðherra. Það verður síðan að vera mat ráðherra hvort og þá hvaða áhrif slíkar athugasemdir hafa á ákvörðun hans um staðfestingu tillögu að aðalskipulagi. Í samræmi við 60. gr. stjórnarskrárinnar er síðan unnt að bera staðfestingu ráðherra á aðalskipulagstillögu undir dómstóla.
3.
Sú meginregla stjórnarskrárinnar um stöðu ráðherra gagnvart öðrum stjórnvöldum sem endurspeglast í þessu tilviki í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 um yfirstjórn umhverfisráðherra á skipulags- og byggingarmálum leiðir að mínu áliti til þess að jafnan verði að skýra lagaákvæði sem mæla fyrir um úrskurðarvald sjálfstæðra úrskurðarnefnda, í þessu tilviki úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þröngt.
Hér hagar svo til að í 8. gr. laga nr. 73/1997 segir það eitt að nefndin kveði upp úrskurði „í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum“. Orðalag ákvæða reglugerðar nr. 621/1997 felur ekki í sér nánari afmörkun á því til hvaða „ágreiningsmála“ úrskurðarvald nefndarinnar tekur. Í athugasemd við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 73/1997 er skýrt tekið fram að nefndin eigi að fjalla um ágreiningsmál á sviði skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum „í stað ráðherra eins og nú“. Skilja verður þessi orð svo að það hafi verið ætlun löggjafans að úrskurðarnefndin tæki við því úrskurðarvaldi sem ráðherra hefði áður farið með samkvæmt þágildandi lögum á þessu sviði. Í tíð þeirra laga fór ráðherra annars vegar með staðfestingarvald vegna ákveðinna tegunda skipulags og hins vegar úrskurðarvald vegna ákvarðana lægra settra stjórnvalda, sbr. til dæmis 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Af þessu leiddi að ráðherra úrskurðaði ekki sem æðra stjórnvald um þær ákvarðanir sem hann hafði sjálfur tekið.
4.
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan tel ég að skýra verði valdheimildir úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála samkvæmt 8. gr. laga nr. 73/1997 með þeim hætti að það falli utan valdsviðs nefndarinnar að fjalla um ákvarðanir ráðherra við staðfestingu á aðalskipulagstillögu. Þar sem aðalskipulag tekur ekki gildi fyrr en við staðfestingu ráðherra tel ég enn fremur að ekki sé unnt að bera samþykkt sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögu eða meðferð Skipulagsstofnunar við álitsgjöf til ráðherra undir úrskurðarnefndina. Ég tel því að það falli utan úrskurðarvalds úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að fjalla um þau kæruatriði sem fram komu í stjórnsýslukæru yðar, dags. 24. júní 1999.
III.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að ekki sé ástæða til athugasemda við frávísun úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála á kæru yðar, dags. 24. júní 1999. Er umfjöllun mín um kvörtun yðar því lokið með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.