Álit

I.

Hinn 20. maí 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að synja félaginu um leyfi til reksturs einangrunarstöðvar fyrir gæludýr, þ.e. hunda og ketti, í X.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. júní 2001.

II.

Málavextir eru þeir að með ódagsettu bréfi óskuðu þrír dýralæknar sem standa að rekstri A í Y eftir skoðun landbúnaðarráðuneytisins á möguleikum þess að reisa einangrunarstöð fyrir gæludýr í X. Var tekið fram að ef leyfi fengist yrði stöðin rekin sem sjálfsætt fyrirtæki þar sem dýralæknir væri í forsvari. Landbúnaðarráðuneytið svaraði þessari ósk í bréfi, dags. 15. mars 2000, og lýsti því að samkvæmt lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, væri gert ráð fyrir að einungis opinberir aðilar gætu rekið einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt væru til landsins. Taldi ráðuneytið sér því ekki fært að veita leyfi til reksturs einangrunarstöðvar fyrir gæludýr í X.

A sótti í bréfi, dags. 27. mars 2000, um leyfi til að reka einangrunarstöð fyrir gæludýr í X. Með fylgdu teikningar að fyrirhuguðu húsnæði og með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 54/1990 var óskað eftir að yfirdýralæknir setti hinni væntanlegu einangrunarstöð sambærileg skilyrði fjögurra tilgreindra einangrunarstöðva sem starfandi væru í landinu og allar reknar af einkaaðilum. Var þar vísað til einangrunarstöðvar Nautastöðvar Landssambands kúabænda í Hrísey, einangrunarstöðvar gæludýra í Hrísey en rekstaraðili hennar væri Z, einangrunarstöðvar Svínaræktarfélags Íslands í Hrísey og Stofnunga, einangrunarstöðvar Félags eggjabænda á Hvanneyri. Var bent á að dýralæknir fyrstnefndu þriggja stöðvanna væri dýralæknir á Akureyri sem jafnframt ræki eigin dýralæknaþjónustu en dýralæknir Stofnunga væri dýralæknir alifuglasjúkdóma.

Landbúnaðarráðuneytið synjaði um leyfið með sömu rökum og áður um að lög nr. 54/1990 gerðu aðeins ráð fyrir að opinberir aðilar gætu rekið einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt væru til landsins. Í samræmi við það hefði ráðuneytið látið reisa einangrunarstöð fyrir hunda og ketti í Hrísey og væri ekki áformað að breyta því fyrirkomulagi.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf, dags. 14. júní 2000, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því við ráðuneytið að það skýrði á hvaða lagagrundvelli ákvörðun um synjun veitingar leyfis til reksturs einangrunarstöðvar fyrir gæludýr í X byggðist. Vísaði ég þar til þess að í bréfum ráðuneytisins væri á því byggt að samkvæmt lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, væri gert ráð fyrir að einungis opinberir aðilar geti rekið einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt væru til landsins.

Svar landbúnaðarráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 19. júní 2000. Þar kemur fram að ákvörðun ráðuneytisins um synjun á veitingu leyfisins hafi byggt á ákvæðum laga um innflutning dýra, nr. 54/1990 og vísað um það til minnisblaðs starfsmanns ráðuneytisins, dags. 18. september 1998. Það hljóðar svo:

„MINNISBLAÐ

Geta landbúnaðarráðherra eða yfirdýralæknir veitt einkaaðilum leyfi til að reka sóttvarnastöðvar skv. lögum nr. 54/1990?

Í lögum nr. 54/1990 eru engin ákvæði um heimild fyrir einkaaðila til að reka sóttvarnastöðvar en heldur engin ákvæði sem með skýrum hætti útiloka einkaaðila frá rekstri sóttvarnastöðva.

Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 54/1990 er hins vegar að finna afdráttarlaus ummæli þess efnis að opinberir aðilar geti einir rekið sóttvarnastöðvar samkvæmt lögunum og er um ástæður þess vísað til öryggissjónarmiða. Þar segir m.a. í Alþingistíðindum, 112. löggjafarþingi 1989-1990, A-deild á bls. 2953:

„Af öryggisástæðum er það mikilvæg grundvallarregla að opinber aðili annist innflutning og geti þannig borið ábyrgð á að ekki berist til landsins sjúkdómar sem valda stórfelldu tjóni eins og dæmin sanna.“

Í 6. gr. laga nr. 54/1990 segir svo m.a.:

„Landbúnaðarráðuneytið skal annast og bera ábyrgð á innflutningi búfjár sem heimilaður kann að verða samkvæmt lögum þessum. Á sama hátt annast það framræktun kynja sem inn verða flutt, en landbúnaðarráðherra er þó heimilt að fela hana einstökum búgreinafélögum eða ræktunarfélögum.“

Í ummælum um 6. gr. segir m.a. í greinargerð með frumvarpi til laganna í Alþingistíðindum, 112. löggjafarþingi 1989-1990, A-deild á bls. 2954:

„Frumvarpið gengur út frá þeirri meginreglu að landbúnaðarráðuneytið annist og beri ábyrgð á innflutningi búfjár. Af öryggisástæðum er það mikilvæg grundvallarregla að opinber aðili annist innflutning og geti þannig borið ábyrgð á að ekki berist til landsins sjúkdómar sem valda stórfelldu tjóni, eins og dæmin sanna. ... Framræktun kynja, sem inn verða flutt, þ.e. eftir að fyrstu einangrun lýkur, skal ráðuneytið sömuleiðis annast, en þó er ráðherra heimilt að fela hana að öllu leyti einstökum búgreinasamtökum eða ræktunarfélögum að uppfylltum vissum skilyrðum.“

Önnur ákvæði laga nr. 54/1990 styðja það einnig að rekstur sóttvarnastöðva skuli vera á hendi hins opinbera. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 54/1990, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1992 skal sóttvarnadýralæknir sóttvarnastöðvar ráðinn af landbúnaðarráðherra, að fengnum tillögum yfirdýralæknis og skal hann fá sérstakt erindisbréf. (Skv. 1. gr. laganna er sóttvarnadýralæknir yfirmaður sóttvarnastöðvar þar sem dýr eru flutt inn). Sóttvarnadýralæknir skal samkvæmt þessu vera starfsmaður ríkisins. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 54/1990, sbr. 1. gr. laga nr. 40/1996 skulu eigendur dýra og erfðaefnis greiða gjöld fyrir þjónustu sóttvarnastöðvar samkvæmt gjaldskrá er landbúnaðarráðherra setur, að fengnum tillögum yfirdýralæknis. Við ákvörðun um gjaldskrá skal við það miðað að tekjur sóttvarnastöðva standi undir kostnaði við rekstur sóttvarnastöðvanna. Síðastgreint ákvæði þýðir að ákvarða ber fjárhæð gjalda fyrir útselda þjónustu miðað við kostnaðarverð en hagnaðarsjónarmið eiga ekki að liggja þar til grundvallar. Þetta sjónarmið kemur m.a. fram í nefndaráliti landbúnaðarnefndar Alþingis um setningu 1. gr. laga nr. 40/1996 sem gerð var að tilmælum umboðsmanns Alþingis í áliti frá 22. ágúst 1995 þar sem lagaheimild skorti til gjaldtöku fyrir vistun dýra í Hrísey. Þar segir m.a. að í nefndinni hefði verið lögð rík áhersla á að gjöldin yrðu ekki hærri en þörf krefði.

Einnig er til þess að líta að lög nr. 54/1990 hafa engin ákvæði að geyma um að landbúnaðarráðherra sé heimilt að veita leyfi til reksturs sóttvarnastöðva. Ef slíkar heimildir væru til staðar ættu að vera í lögunum ákvæði þar sem talin væru upp þau skilyrði sem aðilar þyrftu að fullnægja til að geta fengið leyfi til að reka sóttvarnastöðvar.

Samkvæmt framansögðu ætti ekki að vera heimilt að veita einkaaðilum leyfi til að reka sóttvarnastöðvar nema breytingar verði gerðar á lögum þess efnis.

[...]“

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 5. júlí 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvert væri rekstrarform þeirra einangrunarstöðva sem nú væru í rekstri hér á landi og hverjir væru rekstraraðilar þeirra, svo og að mér yrðu látin í té afrit þeirra samninga sem kynnu að hafa verið gerðir við þá. Einnig óskaði ég eftir upplýsingum um það hvernig eftirlit með rekstri einangrunarstöðvanna væri háttað. Í svari landbúnaðarráðuneytisins, dags. 6. september 2000, segir m.a:

„1. Í Hrísey er starfrækt einangrunarstöð fyrir nautgripi. Stöðin er í eigu landbúnaðarráðuneytisins, en frá 13. apríl 1994 hefur hún verið leigð Landssambandi kúabænda sem annast rekstur hennar. Sjá meðf. samning.

2. Árið 1990 lét landbúnaðarráðuneytið reisa húsnæði í Hrísey vegna reksturs sóttkvíar fyrir gæludýr, hunda og ketti. Fram til ársloka 1993 annaðist yfirdýralæknir rekstur stöðvarinnar fyrir hönd landbúnaðarráðuneytisins en í janúar 1994 var reksturinn boðinn út og var þá gerður samningur um rekstur sóttkvíarinnar við [Z], og hefur það fyrirkomulag gilt síðan. Sjá meðf. eintak af gildandi samningi.

3. Árið 1993 reisti Svínaræktarfélag Íslands með tilstyrk landbúnaðarráðuneytisins einangrunarstöð í Hrísey vegna innflutnings á svínum, sjá meðf. ljósrit af samningi. Hefur félagið sjálft annast rekstur stöðvarinnar.

4. Að Hvanneyri í Borgarfirði er rekin útungunarstöð fyrir innflutt frjóegg hænsnfugla. Stöðin er í eigu Stofnunga sf. sem annast rekstur hennar. Stofnungi sf. er í eigu Félags kjúklingabænda og Félags eggjaframleiðenda.

5. Um fyrirkomulag einangrunar vegna innflutnings loðdýra og smádýra vísast til meðfylgjandi greinargerðar yfirdýralæknis.“

Í svari ráðuneytisins um eftirlit með rekstri einangrunarstöðva er vísað til bréfs yfirdýralæknis. Í bréfi yfirdýralæknis til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 6. september 2000, kemur m.a. fram að yfirdýralæknir hafi óskað eftir upplýsingum um þetta efni til viðkomandi sérgreinadýralækna vegna viðkomandi dýrategunda og héraðsdýralæknisins á Akureyri vegna einangrunarstöðvanna í Hrísey. Yfirdýralæknir vísar til þessara greinargerða og segir að þar komi fram að eftirlit dýralæknanna sé eingöngu með þeim faglegu þáttum sem varða rekstur þessara stöðva. Þá getur yfirdýralæknir þess að innflutningur nagdýra, svo sem hamstra og kanína sé með svipuðum hætti og búrfugla. Sé beðið um innflutning á dýrum ætluðum til sölu, þá fari þau dýr í sóttkvíar með leyfi. Sé hins vegar um búferlaflutninga að ræða þá sé hægt að fá heimild til heimaeinangrunar, enda séu það dýr sem tilheyri ákveðnum heimilum og fari yfirleitt ekki út fyrir þau. Heimaeinangrun sé hins vegar aldrei leyfð vegna innflutnings á hundum og köttum.

Í greinargerð dýralæknis loðdýrasjúkdóma, dags. 31. ágúst 2000, segir m.a. að ríkið hafi til þessa ekki rekið einangrunarstöð fyrir loðdýr. Hafi innflutningur ýmist verið á vegum heildarsamtaka loðdýrabænda, landshlutasamtaka loðdýrabænda og í nokkrum tilvikum einkaaðila og hafi sérstök bú verið tekin undir sóttkvíar.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 5. desember 2000, óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til eftirfarandi atriða:

a) Á hvaða grundvelli var ákvörðun ráðuneytisins, um að bjóða út rekstur á sóttkví gæludýra við Einangrunarstöðina í Hrísey frá 4. janúar 1994 byggð og hver var grundvöllur samnings við [Z], f.h.[Þ], um rekstur stöðvarinnar.

b) Hvað réði því að veitt var leyfi til reksturs einangrunarstöðvar í ofangreindu tilviki en synjað í því tilviki sem framkomin kvörtun lýtur að.

Svar landbúnaðarráðuneytisins barst í bréfi dags. 8. desember 2000. Þar segir:

„Eins og fram kemur í bréfi yðar var með auglýsingu dagsettri 27. desember 1993 auglýst eftir tilboði í rekstur einangrunarstöðvar fyrir gæludýr í Hrísey. Í kjölfar þess var síðan gerður samningur við [Z] um rekstur sóttkvíar við Einangrunarstöðina í Hrísey, sjá meðf. ljósrit af samningi dags. 12 apríl 1994. Til grundvallar umræddri samningsgerð mun hafa legið meðfylgjandi lýsing á rekstri stöðvarinnar og skyldum rekstraraðila. Allir þeir sem að þessari samningagerð komu eru nú hættir störfum í landbúnaðarráðuneytinu.

Varðandi ástæður þess að [A], var synjað um leyfi til reksturs einangrunarstöðvar vísast til meðfylgjandi minnisblaðs [...], lögfræðings landbúnaðarráðuneytisins, dags. 18. september 1998. Í kjölfar umrædds lögfræðiálits var forsendum samnings við rekstraraðila einangrunarstöðvarinnar breytt, sjá meðf ljósrit.“

Með bréfum, dags. 20. júní, 13. og 26. september 2000, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfum, dags. 28. júní og 31. september 2000.

IV.

1.

Kvörtun A snýr að þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að synja félaginu um leyfi til reksturs sóttvarnarstöðvar fyrir gæludýr í X. Álit þetta takmarkast að niðurstöðu til við það efni hvort synjun ráðuneytisins hafi verið lögmæt. Ákvæðum laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, hefur nú verið breytt með lögum nr. 175/2000, en þar sem atvik þessa máls urðu fyrir gildistöku lagabreytinganna verður hér á eftir vísað til laganna eins og þau voru fyrir þá breytingu.

2.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, er óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Síðan segir að landbúnaðarráðherra geti, að fengnum meðmælum yfirdýralæknis, vikið frá þessu banni og leyft innflutning dýra og erfðaefnis „enda sé stranglega fylgt þeim fyrirmælum, sem felast í lögum þessum, og reglugerðum er settar verða samkvæmt þeim“.

Í 6. gr. laga nr. 54/1990 er sett sérstök regla um framkvæmd á innflutningi búfjár en búfé er samkvæmt skilgreiningu 1. gr. laganna „hvers konar dýr sem haldin eru og alin í þeim tilgangi að hafa af þeim gagn og nytjar“. Í ákvæðinu segir að landbúnaðarráðuneytið skuli annast og bera ábyrgð á innflutningi búfjár sem heimilaður kann að verða samkvæmt lögunum. Á sama hátt skal það annast framræktun kynja sem inn verða flutt en landbúnaðarráðherra er þó heimilt að fela hann einstökum búgreinasamtökum eða ræktunarfélögum. Viðkomandi aðili skal þá sýna fram á að hann geti fullnægt öllum skilyrðum um sóttvarnir og aðbúnað og kostað framkvæmdina að öllu leyti. Eins og áður sagði fjallar þetta ákvæði um búfé sérstaklega en tekur ekki til annarra dýra. Í því minnisblaði sem lagt var til grundvallar synjun ráðuneytisins á beiðni A er meðal annars vísað til ákvæðis 6. gr. og ummæla í athugasemdum við þá grein í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 54/1990. Ég tel að þetta ákvæði eigi ekki við um innflutning eða rekstur sóttvarnastöðva fyrir gæludýr og að því marki sem landbúnaðarráðuneytið kann af hafa byggt ákvörðun sína um synjun í því máli sem hér er fjallað um á því ákvæði laga nr. 54/1990 hafi það ekki verið rétt.

Í 7. gr. laga nr. 54/1990 er svohljóðandi ákvæði:

„Vegna innflutnings á dýrum og erfðaefni samkvæmt lögum þessum skal vera til staðar eða byggð sóttvarnastöð á hentugum stað. Öll aðstaða til einangrunar og sóttvarna skal fullnægja þeim kröfum sem yfirdýralæknir telur nauðsynlegar og nánar skal kveðið á um í reglugerð.“

Það er rétt eins og segir í áður tilvitnuðu minnisblaði starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins að í lögum nr. 54/1990 eru engin ákvæði um heimild fyrir einkaaðila til að reka sóttvarnastöðvar og heldur engin ákvæði sem með skýrum hætti útiloka einkaaðila frá rekstri sóttvarnarstöðva. Ég bendi líka á að í lögunum kemur heldur ekki skýrt fram að ríkið eitt megi annast rekstur sóttvarnastöðva.

Í almennum athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 54/1990 sagði að ef frumvarpið yrði að lögum skyldaði það ríkissjóð ekki til nýrra fjárútláta enda væri ákvörðun landbúnaðarráðherra um innflutning sjálfstæð ákvörðun hverju sinni. Síðan sagði:

„Af öryggisástæðum er það mikilvæg grundvallarregla að opinber aðili annist innflutning og geti þannig borið ábyrgð á að ekki berist til landsins sjúkdómar sem valda stórfelldu tjóni eins og dæmin sanna.

Unnt er að verulegu leyti að nýta þær fjárfestingar sem fyrir eru í landinu til sóttvarna vegna þess innflutnings sem nauðsynlegur kann að reynast á næstunni og á það bæði við um gæludýr og flest nytjadýr. Hins vegar er gert ráð fyrir að einangrunarstöðvar vegna innflutnings á loðdýrum, alifuglaeggjum og erfðaefni fiska verði eingöngu í höndum innflutningsaðila en undir ströngu eftirliti opinberra aðila.“ (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 2954.)

Af þessum ummælum verður ekki skýrt ráðið að vilji Alþingis hafi staðið til þess að einungis opinberir aðilar gætu rekið einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt eru til landsins.

Fyrirmæli laga og ákvarðanir stjórnvalda um bann eða takmarkanir á innflutningi dýra og um framkvæmd sóttvarna, í þeim tilvikum þegar innflutningur hefur verið leyfður, fela í sér takmarkanir á atvinnufrelsi. Ljóst er að framkvæmd sóttvarna með rekstri sérstakrar sóttvarnastöðvar og tilheyrandi sérfræðiþjónusta af hálfu dýralækna felur í sér atvinnustarfsemi. Atvinnufrelsi er varið í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 og áðurgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessum ákvæðum verða bönd einungis sett á atvinnufrelsi manna með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo að þar sé átt við sett lög frá Alþingi. Hér er líka rétt að minna á þau ummæli Hæstaréttar í dómi uppkveðnum 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (H 1988:1532) að lagaákvæði sem takmarka mannréttindi verði að vera ótvíræð og „sé svo ekki, ber að túlka þau einstaklingi í hag, því mannréttindaákvæði eru sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum“. Þá hefur Hæstiréttur tekið fram að þessi fyrirmæli stjórnarskrárinnar verði ekki túlkuð öðruvísi en svo að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela framkvæmdavaldshöfum óhefta ákvörðun um þessi efni. Löggjöfin verði að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg, sbr. dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í málinu nr. 15/2000. Við skýringu á valdheimildum ríkisins til þess að ákveða að það eitt skuli hafa með höndum ákveðna starfsemi, og þá sérstaklega atvinnustarfsemi, þarf einnig að líta til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Ákvæði laga nr. 54/1990 um bann við innflutningi dýra og um heimild ráðherra til að veita undanþágu frá því banni eru skýr. Sama er um þá skyldu að innflutt dýr þurfi að sæta sóttvarnaraðgerðum og einangrun að því marki sem viðkomandi yfirvöld telja þörf á. Um tilvist sóttvarnastöðvar eða stöðva segir það hins vegar eitt í 7. gr. að vegna innflutningsdýra skuli „vera til staðar eða byggð sóttvarnarstöð á hentugum stað“. Að mínu áliti verður af orðalagi ákvæðisins ekki með réttu dregin sú ályktun, með tilliti til annarra ákvæða laganna og lögskýringargagna og einkum framangreindra sjónarmiða um áhrif atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, að það beri með sér skýra og ótvíræða afstöðu löggjafans um það að rekstur sóttvarnastöðva skuli alfarið vera í höndum opinberra aðila. Ég tel því að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki getað byggt þá afstöðu sína til umsóknar um rekstur einangrunarstöðvar fyrir gæludýr, að einungis opinberum aðilum sé heimilt að lögum að reka einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt eru til landsins, á þessu ákvæði einu og sér. Ég legg áherslu á að ákvæðið mælir aðeins fyrir um þá skyldu að sé innflutningur leyfður af hálfu landbúnaðarráðherra þá skuli það tryggt að til staðar sé sóttvarnarstöð þar sem koma megi við nauðsynlegum sóttvörnum og einangrun þeirra dýra sem leyft er að flytja inn. Á grundvelli þessa kann síðan í samræmi við ákvarðanir sem teknar eru á fjárlögum hverju sinni að koma til þess að ríkið komi upp sóttvarna- og einangrunarstöðvum og reki þær. Ég tek þó fram að hagkvæmnissjónarmið um að ríkið geti nýtt betur þá fjárfestingu sem það hefur þegar lagt í með því að heimila ekki öðrum að reka hliðstæða starfsemi duga ekki til nema ákvarðanir þar um styðjist við skýra lagaheimild.

Í áður tilvitnuðu minnisblaði starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins eru ákvæði laga nr. 54/1990 með síðari breytingum um sóttvarnadýralækni og um gjaldtöku fyrir þjónustu sóttvarnastöðva talin styðja það að rekstur sóttvarnastöðva skuli vera á hendi hins opinbera. Er þar meðal annars bent á að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 54/1990, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1992, skuli sóttvarnardýralæknir sóttvarnastöðvar ráðinn af landbúnaðarráðherra, að fengnum tillögum yfirdýralæknis. Sóttvarnardýralæknir sé því starfsmaður ríkisins en samkvæmt skilgreiningu 1. gr. laganna sé hann yfirmaður sóttvarnarstöðvar. Skilja verður ákvæði laga nr. 54/1990 svo að sóttvarnardýralæknir sé ábyrgur fyrir því að öryggisreglum sé fylgt í rekstri sóttvarnastöðvar, sbr. lokaorð 1. og 3. mgr. 9. gr. laganna, enda takmarkanir á því í hvaða mæli hann má stunda lækningar dýra utan sóttvarnarstöðvar. Sóttvarnardýralæknir er því trúnaðarmaður landbúnaðarráðuneytisins og yfirdýralæknis við framkvæmd þeirra sóttvarna og einangrunar dýra sem á sér stað í sóttvarnastöð. Löggjafinn hefur ákveðið að þessi trúnaðarmaður skuli vera starfsmaður ríkisins og bera samkvæmt því réttindi og skyldur. Ég tel hins vegar að sú skipan mála og það að sóttvarnadýralæknir sé að lögum skilgreindur sem yfirmaður sóttvarnastöðvar leiði ekki til þess að landbúnaðarráðuneytið geti á þeim grundvelli synjað öðrum um leyfi til reksturs sóttvarnastöðva. Ber þá einnig að líta til þess að í framkvæmd hefur það verðið viðurkennt af hálfu ráðuneytisins að framangreind skipan á stöðu sóttvarnadýralæknis að lögum standi því ekki í vegi að einkaaðili annist rekstur sóttvarnastöðvar fyrir gæludýr. Þá kemur fram í þeim gögnum sem landbúnaðarráðuneytið afhenti mér að sóttkvíar vegna innflutnings nagdýra til sölu, svo sem hamstra og kanína, búrfugla, skrautfiska og vatnadýra hafa verið á viðurkenndum stöðum hjá innflutnings- og söluaðilum undir eftirliti dýralækna.

Ég minni í þessu sambandi á að landbúnaðarráðuneytinu bar við framkvæmd þessara lagaákvæða að gæta jafnræðis milli þeirra sem óskuðu eftir að hafa með höndum slíkan rekstur eftir því sem unnt var þannig að skerðingar á heimildum þeirra til starfsemi á þessu sviði yrðu þeim ekki þungbærari en efni stóðu til, sbr. dóm Hæstaréttar frá 21. apríl 1999 í máli nr. 403/1998 (H 1999:1709).

Vegna þeirra sjónarmiða sem leidd eru af hálfu ráðuneytisins af ákvæðum laga nr. 54/1990 um gjaldtöku fyrir þjónustu sóttvarnastöðvar ber að líta til þess að á grundvelli laga er innflytjendum dýra að boði stjórnvalda gert að vista dýrin í ákveðinn tíma í sóttvarnastöð. Þótt tilefni þeirrar lagabreytingar sem gerð var með lögum nr. 40/1996 hafi verið athugasemdir umboðsmanns Alþingis um að lagaheimild skorti til gjaldtöku af hálfu Einangrunarstöðvar ríkisins, sbr. álit frá 22. ágúst 1995 í máli nr. 1194/1994, og Alþingi hafi valið að mæla fyrir um almenna gjaldtökuheimild og að gjöldin skuli ákveðin með gjaldskrá sem landbúnaðarráðherra setur, þarf ekki að leiða af því að aðrir en ríkið megi ekki hafa með höndum rekstur sóttvarnastöðvar. Þvert á móti er til þess að líta að vistun dýra í sóttvarnastöð er samkvæmt opinberum fyrirmælum og um fyrirkomulag sóttvarna fer að lágmarki eftir þeim reglum sem hið opinbera setur. Það verður því ekki séð að Alþingi sé fyrirmunað að setja í lög ákvæði um að greiðsla fyrir slíka þjónustu skuli ákveðin í opinberri gjaldskrá og að til grundvallar skuli lagt að tekjur sóttvarnastöðvar skuli standa undir útgjöldum hennar. Það sé með öðrum orðum ekki gert ráð fyrir að þessar lögmæltu sóttvarnaraðgerðir séu reknar með hagnaði.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því er ég hef rakið hér að framan er það niðurstaða mín að það hafi ekki verið lögmætt af hálfu landbúnaðarráðuneytisins að byggja synjun á erindum þeim sem eru tilefni þeirrar kvörtunar sem álit þetta fjallar um á því að samkvæmt lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, hafi í mars og apríl 2000 verið gert ráð fyrir því að einungis opinberir aðilar gætu rekið einangrunarstöðvar fyrir gæludýr sem flutt eru til landsins. Eru það því tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins að það taki umrædd erindi til afgreiðslu að nýju, berist um það ósk frá hlutaðeigandi, og hagi þá afgreiðslu málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 7. janúar 2002, segir meðal annars svo:

„Sem svar við bréfi yðar skal upplýst að [A] ehf. hefur leitað til landbúnaðarráðuneytisins á ný í tilefni af framangreindu áliti yðar. Erindi [A] ehf. er til meðferðar í ráðuneytinu en ekki liggur enn fyrir niðurstaða í málinu.“

Umrætt erindi A hafði ekki hlotið afgreiðslu hjá ráðuneytinu þegar skýrsla þessi fór í prentun.

VII.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 24. mars 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um framvindu máls A og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í því. Í svari ráðuneytisins, dags. 28. mars 2003, segir m.a. svo:

„Hinn 7. janúar 2002 ritaði ráðuneytið [A] bréf þar sem gerð var grein fyrir því að landbúnaðarráðuneytið hefði til skoðunar reglur varðandi fyrirkomulag einangrunar fyrir innflutt dýr og að afgreiðslu umsóknar [A] hafi verið frestað þar til þeirri vinnu væri lokið. Til frekari upplýsingar skal tekið fram að í ráðuneytinu er nú á lokastigi vinna við samningu reglugerðar um innflutning gæludýra og einangrun þeirra og er gert ráð fyrir að þeirri vinnu ljúki á næstu vikum.“

Ný reglugerð um einangrunarstöðvar og sóttkvíar fyrir gæludýr, nr. 432/2003, tók gildi 20. júní 2003. Samkvæmt upplýsingum sem starfsmaður minn aflaði frá landbúnaðarráðuneytinu um það leyti sem ég lauk frágangi skýrslu minnar hafði A þá verið send reglugerðin og gerð grein fyrir þeim reglum sem samkvæmt henni gilda um umsóknir um leyfi til reksturs slíkra stöðva.