Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar frá 9. apríl sl., f.h. A félagsmanns í Félagi íslenskra náttúrufræðinga, yfir ákvörðun Náttúruminjasafns Íslands um að segja henni upp störfum hjá safninu í desember 2020. Kvörtunin lýtur að því að ákvörðunin hafi verið ólögmæt þar sem hún hafi hvorki byggst á málefnalegum sjónarmiðum né hafi málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins verið virtar.

Með bréfi til safnsins 16. apríl sl. var óskað eftir upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör safnsins bárust 21. maí og athugasemdir yðar 10. júní sl.

II

1

Í uppsagnarbréfi A 21. desember 2020 kom fram að henni væri sagt upp störfum með vísan til ákvæða ráðningarsamnings og 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um ástæður uppsagnarinnar var vísað til þess að hana mætti rekja til rekstrarlegra ástæðna sem snertu störf á sviði A. Breyttar aðstæður, jafnt faglegar sem fjárhagslegar, sem væri upphaflega að rekja til starfsmannabreytinga á sviðinu og síðar afleiðinga heimsfaraldurs COVID-19, kölluðu á rekstrarlega endurskipulagningu á umræddu sviði stofnunarinnar. Endurskipulagningin hefði í för með sér „breytingar á stöðugildum við safnkennslu þar sem m.a. [yrði] krafist annarrar starfsmenntunar, hæfni og eiginleika en giltu við ráðningu [A] skv. starfsauglýsingu“. Að beiðni A var uppsögnin nánar rökstudd með bréfi 4. janúar sl.

Í skýringum Náttúruminjasafns Íslands til umboðsmanns og gögnum sem voru afhent kom fram að COVID-19 hefði haft víðtæk áhrif á starfsemi safnsins, m.a. á starf safnakennara á miðlunarsviði, einkum þegar dregið hefði úr komu skólahópa á safnið ásamt því að mikil fækkun hefði orðið á komu almennra gesta. Framangreint hefði jafnframt valdið tekjutapi en árið 2020 hefði tapið numið tæpum 20 milljónum króna og reiknað væri með að tap þessa árs yrðu tæpar 16 milljónir króna. Vísað var til þess í skýringum stofnunarinnar að grunnforsendu fyrir ráðningu safnakennara væri að finna í ákvæði nr. 4.4. í tilgreindum afnotasamningi þar sem kveðið væri á um að tilgreint einkahlutafélag greiddi safninu upphæð sem næmi launum tveggja safnakennara en greiðslufall hefði orðið vegna heimsfaraldursins. 

Þá sagði í skýringunum að þótt tekjuskerðingin hefði haft áhrif á ákvörðun forstöðumanns safnsins um að endurskipuleggja störf safnakennara á miðlunarsviði hefðu uppsagnir ekki verið gerðar í sparnaðarskyni heldur hefðu breyttar forsendur einkum kallað á breytt fyrirkomulag. Í því sambandi var tekið fram í skýringum safnsins að árið 2018, þegar safnakennarar voru ráðnir á miðlunarsvið, hefði safnið ákveðið að byggja teymið upp út frá heildstæðri nálgun. Nánar tiltekið að einn í teyminu hefði kennsluréttindi og reynslu af kennslu í grunnskóla en aðrir væru sérfræðimenntaðir. Þegar kennaramenntaði safnavörðurinn hefði látið af störfum vorið 2019 hefði starf þeirra sem eftir voru breyst. Hér hefði einnig gætt áhrifa af COVID-19 á umrætt starfsfyrirkomulag safnakennara og þau verkefni sem þeir sinntu.

Það hefði því verið mat forstöðumanns safnsins að framangreindar breyttar aðstæður í rekstrarumhverfi stofnunarinnar hefðu kallað á að gera yrði breytingar með því að endurskipuleggja störf safnakennara og þar með á þeim kröfum sem gerðar yrðu til þess eina starfsmanns sem framvegis væri ætlað að sinna starfinu. Þess vegna hefði verið horfið frá samvinnuteymi sem byggðist á heildstæðri nálgun í að fá einn starfskraft sem uppfyllti öll skilyrði auglýsingar. Í kjölfarið hefði verið ráðinn einn kennari í 100% starf í stað þeirra tveggja sem samanlagt hefðu verið í 140% stöðu.

2

Í 43. gr. laga nr. 70/1996 er kveðið á um að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir sé mælt í ráðningarsamningi. Af gögnum málsins verður ráðið að ráðningarsamningur A hafi verið ótímabundinn og mælt hafi verið fyrir um þriggja mánaða uppsagnarfrest. Þá var vísað til fyrrnefndra laga um réttindi og skyldur starfsmanns.

Í 44. gr. laganna segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars sé ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þ.á m. ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar. Um ákvæði 44. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 segir m.a. að rökin fyrir því að starfsmaður eigi ekki rétt til andmæla ef uppsögnin stafar af öðrum ástæðum en þeim sem tilgreindar eru í 21. gr. séu þau að þá sé um að ræða aðrar ástæður en þær sem snerti starfsmanninn sérstaklega og því eigi andmæli ekki sama rétt á sér í þvílíkum tilvikum (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3156).

Ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996 eru svohljóðandi:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Enda þótt forstöðumaður ríkisstofnunar þurfi samkvæmt framangreindu hvorki að áminna starfsmann og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum né gefa honum kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar ef þær eru aðrar en koma fram í 21. gr. laga nr. 70/1996 verður hann að leggja fullnægjandi grundvöll að ákvörðun um uppsögn. Sú ákvörðun verður enn fremur að samræmast almennum reglum stjórnsýsluréttar, svo sem rétt­mætisreglunni en hún felur það í sér að stjórnvöld verði ávallt að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum.

Í því samhengi verður einnig að líta til þess að ákvörðun forstöðumanns um að segja upp starfsmanni getur verið liður í að hagræða í rekstri stofnunar, svo sem sérstaklega er nefnt í dæmaskyni í 44. gr. laga nr. 70/1996, eða öðrum breytingum í rekstrinum. Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra breytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. t.d. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006.

Af ákvæðum laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiðir að umboðs­­manni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frum­­kvæði, hvort ráðstafanir, sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast lögum. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu og hlutverks forstöðumanna ríkisstofnana, ekki síst vegna þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, eru því takmörk sett að hvaða marki umboðsmaður getur metið hvort nægjanlegt til­efni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar. Gildir þá einu þótt slíkar aðgerðir hafi haft þær afleiðingar að starfs­mönnum var sagt upp eða til­tekin störf lögð niður. Þar verður því að gera ráð fyrir ákveðnu svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjár­lögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana um hvaða starfsmönnum hverju sinni skuli segja upp. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðs­maður gætir almennt varfærni þegar mat er lagt á tilefni þeirra.

Með vísan til skýringa Náttúruminjasafns Íslands og þeirra gagna sem liggja fyrir tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja annað til grundvallar en að uppsögn A hafi verið að rekja til breytinga í rekstri stofnunarinnar sem snertu það svið sem hún starfaði á. Umræddar breytingar hafi annars vegar verið vegna starfsmannabreytinga á sviðinu sem hafi raskað þeim forsendum sem skipulag þess byggðist á og hins vegar breytinga á rekstri sviðsins vegna áhrifa COVID-19. Þessir samverkandi þættir hafi leitt til þess að forstöðumaður taldi þörf á að segja upp tveimur starfsmönnum sviðsins og leita eftir einum nýjum starfsmanni sem gæti sinnt starfinu eftir að það hefði verið endurskipulagt. Þótt þess sé getið í gögnum málsins að fyrir hendi hafi verið ástæður til að áminna A samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 verður því ekki lagt til grundvallar að uppsögnin hafi byggst á þeim ástæðum, heldur fyrrgreindum breytingum í rekstri stofnunarinnar. Þá verður ekki séð að meðferð málsins hafi verið á skjön við málsmeðferðarreglur.

Að því virtu og teknu tilliti til alls þess sem fyrr er rakið tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstöðumanns að segja A upp störfum í desembermánuði 2020. 

III

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.