Álit

I.

Hinn 8. ágúst 1999 leitaði A til mín og bar fram kvörtun vegna synjunar landbúnaðarráðuneytisins í bréfi, dags. 8. apríl 1999, á því að verða við beiðni hans um kaup á ríkisjörðinni C. Í kvörtun sinni heldur A því fram að landbúnaðarráðherra hafi fyrir sitt leyti samþykkt að lagaheimildar til sölu jarðarinnar yrði aflað vegna beiðni hans. Lagaheimild til sölu jarðarinnar var samþykkt í 7. gr., lið 4.26, í fjárlögum fyrir árið 1999, sbr. lög nr. 165/1998. A heldur því fram að tillaga um þessa heimild og samþykkt hennar hafi verið vegna munnlegrar beiðni hans um kaup á jörðinni C og að samþykkt hafi verið að selja honum jörðina. Þegar hann leitaði síðan eftir því að fá jörðina keypta var beiðni hans synjað með framangreindu bréfi ráðuneytisins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. júní 2001.

II.

Með skriflegum leigusamningi, dags. 19. nóvember 1993, leigði landbúnaðarráðuneytið A jörðina C. Samkvæmt samningnum skyldi jörðin leigð til tíu ára frá fardögum 1993 að telja og leigan framlengjast að þeim tíma liðnum ár frá ári nema annar hvor eða báðir aðilar segðu leigunni upp. Hlaut samningurinn samþykki sveitarstjórnar H og jarðanefndar I.

Í kvörtun sinni lýsir A því að jörðin henti ekki til sjálfstæðrar atvinnustarfsemi á sviði landbúnaðar vegna stærðar, takmarkaðra landgæða og húsakosts og hafi það væntanlega ráðið mestu um að ekki hafi verið sóst eftir henni til slíkra afnota á sínum tíma. Á leigutíma sínum hafi hann endurbætt íbúðarhúsið og komið því í nothæft ástand fyrir heilsársbúsetu en það hafi verið óíbúðarhæft við upphaf leigutímans. Auk þess hafi hann lagfært sum útihús á jörðinni en rifið önnur með sérstöku leyfi jarðadeildar landbúnaðarráðuneytisins. Jörðina hafi hann nýtt vegna atvinnu sinnar á U og nágrenni en nágrannabóndi hafi hins vegar nýtt slægjur á jörðinni.

Þá rekur A í kvörtun sinni samskipti sín við starfsmenn landbúnaðarráðuneytisins í tilefni af því að hann óskaði eftir því að fá jörðina keypta í desember 1998. Í kvörtun hans er greindum samskiptum lýst orðrétt svo:

„Í desember á síðasta ári hafði ég símasamband við landbúnaðarráðuneytið og leitaði eftir því að fá jörðina [C] keypta. Var mér tjáð að ekki væri, eins og á stæði, heimilt að selja mér jörðina vegna skorts á nauðsynlegri lagaheimild. Auk þess væri afgreiðslutími slíkra mála hjá ráðuneytinu mjög langur vegna fjölmargra erinda um kaup á jörðum ríkisins sem þegar væru til meðferðar og afgreiðslu hjá ráðuneytinu. Niðurstaða þessara viðræðna var þó sú að fallist var á að afla lagaheimildar til sölu jarðarinnar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár. Mun erindi mitt hafa verið borið undir landbúnaðarráðherra, sem mun hafa samþykkt fyrir sitt leyti að lagaheimildar yrði aflað vegna beiðni minnar.“

Með símbréfi landbúnaðarráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. 16. desember 1998, var þess farið á leit við fjármálaráðuneytið að það myndi hlutast til um að lögfest yrði heimild til sölu jarðarinnar C auk annarrar jarðar við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1999. Um ástæður þessarar beiðni segir svo um jörðina C:

„Leigutaki [C], [A], hefur nýverið leitað eftir kaupum á jörðinni, en þar sem leigutími hefur ekki varað í tíu ár, skortir lagaheimild til sölu jarðarinnar. Tekið skal fram að ekki liggur fyrir skriflegt erindi vegna málsins, en það er væntanlegt á næstu dögum.“

Í fjárlögum fyrir árið 1999, lögum nr. 165/1998, var fjármálaráðherra í ákvæði 7. gr. lið 4.26 veitt heimild til að selja jörðina C.

Með bréfi, dags. 12. febrúar 1999, til landbúnaðarráðuneytisins áréttaði A beiðni sína um að fá jörðina keypta og lýsti nýtingu jarðarinnar og samskiptum sínum við starfsmenn ráðuneytisins. Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 8. apríl 1999, var A tilkynnt að ráðuneytið sæi sér ekki fært að verða við beiðni hans. Um ástæður synjunar á beiðni hans segir svo í bréfinu:

„Sem svar við bréfi yðar skal upplýst að samkvæmt áliti Ríkisendurskoðunar er ráðuneytinu óheimilt að ráðstafa ríkisjörðum til sölu án opinberrar auglýsingar.

Ríkisjörðin [C] er eyðijörð í skilningi 1. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976 og 1. mgr. 24. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Af hálfu ráðuneytisins er nú unnið að sérstakri athugun á öllum eyðijörðum á forræði ráðuneytisins og verður ekki tekin ákvörðun um ráðstöfun jarðarinnar fyrr en henni lýkur. Ef ráðuneytið tekur þá eða síðar ákvörðun um að selja jörðina [C] verður hún auglýst til sölu með opinberri auglýsingu og ákvörðun um ráðstöfun hennar tekin á grundvelli slíkrar auglýsingar.“

III.

Í bréfi er ég ritaði landbúnaðarráðherra 1. júní 1999 óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 7. og 9. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Sérstaklega óskaði ég eftir að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té skýringar þess á eftirfarandi atriðum:

„1) Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins, stjórnsýsluendurskoðun, útg. október 1998, segir á bls. 68-69:

„Að sögn jarðadeildar er heimildar í fjárlögum til sölu jarðar að jafnaði óskað í framhaldi af því að borist hefur beiðni um kaup á jörð, sem ráðuneytið vill verða við. Að fenginni söluheimild í fjárlögum eru samningaviðræður teknar upp við þann sem óskað hefur eftir kaupum jarðarinnar. Ráðuneytið hefur að sögn ekki auglýst viðkomandi jarðir þegar svona stendur á.“

Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um hvort þarna sé rétt lýst þeirri framkvæmd sem verið hafi á þessum málum af hálfu ráðuneytisins og ef svo er hvenær hafi verið tekin ákvörðun um breytingu á henni, og hvort og með hvaða hætti hún hafi verið kynnt.

2) Með tilvísun til þeirrar tilvitnunar sem tekin er upp í 1. tl. hér að framan óska ég eftir upplýsingum um hvort sú framkvæmd sem þar er lýst hafi verið við lýði þegar [A]:

a) óskaði eftir því í desember 1998 að fá jörðina [C] keypta;

b) þegar landbúnaðarráðuneytið lagði til að heimild til sölu jarðarinnar [C] yrði tekin upp í fjárlög fyrir árið 1999.

3) Í hvaða tilvikum fer landbúnaðarráðuneytið með forræði þeirra eigna sem heimilað var að selja í 7. gr., liðum 4.1 til 4.28, í fjárlögum fyrir árið 1999. Hafa verið teknar ákvarðanir um að nota einhverjar þessara heimilda til sölu eignanna og þá hverra. Óskað er eftir ljósritum af samningum um þær. Hafi einhverjar af framangreindum heimildum verið notaðar til sölu eigna óska ég eftir upplýsingum um hvort þær eignir hafi verið auglýstar og þá með hvaða hætti, og ef svo var ekki óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvers vegna þeim sjónarmiðum sem lýst er í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. apríl 1999, var ekki fylgt í þeim tilvikum.

4) Í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 30. júlí 1997, í málinu nr. 2058/1997 lýsti umboðsmaður þeirri skoðun sinni að almennt bæri að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin sé að selja, sjá nánar SUA 1997:170. Ég óska af þessu tilefni eftir upplýsingum hvort einhverjar ríkisjarðir hafi verið seldar eftir 1. ágúst 1997 og ef svo er hvort og þá með hvaða hætti þær hafi verið auglýstar til sölu. Hafi einhverjar jarðir verið seldar án auglýsingar óska ég eftir að ráðuneytið geri grein fyrir því hvers vegna þær voru ekki auglýstar.

Ég tek að síðustu fram að ég óska eftir að ráðuneytið afhendi mér gögn um það með hvaða hætti og á grundvelli hvaða sjónarmiða var óskað eftir að heimild til sölu jarðarinnar [C] yrði tekin inn í fjárlög.“

Landbúnaðarráðuneytið svaraði beiðni minni með bréfi, dags. 28. júlí 1999. Með því fylgdu gögn um samskipti þess og A vegna jarðarinnar C og gögn um samskipti ráðuneytisins og kaupenda þeirra ríkisjarða sem seldar höfðu verið með heimild í 7. gr. fjárlaga frá 1. ágúst 1997. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars:

„[A] hafði samband við landbúnaðarráðuneytið í desember á árinu 1998 og óskaði eftir að fá ríkisjörðina [C] keypta. Um sama leyti var afráðið að afla heimildar til sölu hennar í fjárlögum fyrir árið 1999. Var heimildinni bætt við 7. gr. fjárlaga með símtali starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins til fjármálaráðuneytis.

Heimildarinnar var aflað einungis til að eiga möguleika á að selja jörðina en fól ekki í sér loforð um að selja [A] jörðina.“

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins segir jafnframt að fleiri hafi falast eftir að fá jörðina C keypta eða leigða og er þeim óskum lýst. Var þar í fyrsta lagi um að ræða óskir nágranna jarðarinnar sem settar voru fram á árinu 1993 og umræður í kjölfar þeirra á árunum 1994 til 1996. Þá hafði annar nágranni jarðarinnar óskað að fá land úr jörðinni leigt til nýræktar en þeirri beiðni var hafnað. Síðan segir orðrétt í bréfi landbúnaðarráðuneytisins:

„Af framanröktu er ljóst að fleiri en [A] telja jörðina ákjósanlega til kaups. Með því að selja jörðina án fyrirfarandi auglýsingar væri augljóslega farið gegn þeim jafnræðissjónarmiðum sem gæta verður við sölu ríkisjarða og þér greinið frá í áliti yðar nr. 2058/1997 og Ríkisendurskoðun áréttar í skýrslu sinni sem kom út í október 1998. Þá ber einnig að nefna að í byrjun janúar 1999 voru samdar innanhússreglur um sölu ríkisjarða á forræði landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í fjárlögum. Var þeim reglum fylgt uppfrá þeim tíma í ráðuneytinu en formlega tóku þær gildi 1. maí 1999 þegar ráðherra undirritaði þær,[...]

Framkvæmd sú við sölu ríkisjarða sem viðgekkst í ráðuneytinu fram til janúarmánaðar ársins 1999 var ekki í samræmi við vandaða stjórnsýslu og jafnræðissjónarmið og átalin af yðar hálfu í áliti yðar frá júlí 1997 og af hálfu Ríkisendurskoðunar með skýrslu útg. í október 1998. Ráðuneytið vill einnig benda á nýlegan héraðsdóm, sem kveðinn var upp í Héraðsdómi Suðurlands þann 8. júní s.l. í málinu E-[...], [J] gegn ríkissjóði og [K]. Í nefndu héraðsdómsmáli voru málsatvik með þeim hætti að jarðirnar Brúnir og Tjarnir voru seldar til ábúanda aðliggjandi jarðar án fyrirfarandi auglýsingar. Ábúandi annarrar aðliggjandi jarðar fór fram á að salan yrði ógilt vegna þessa annmarka. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að ráðuneytinu hefði mátt vera ljóst að allir nágrannabændur gætu haft áhuga á að eignast land Brúna og Tjarna og taldi þessa málsmeðferð ráðuneytisins í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttar. Var salan því dæmd ógild. Þrátt fyrir að einhverjum vafa gæti verið undirorpið hvort nefnda sölu hafi borið að ógilda, þá er hitt ljóst að meginreglan er sú að ríkisjarðir ber almennt að auglýsa áður en þær eru seldar.

Í ljósi síðastgreinds héraðsdóms er ljóst að sala jarðarinnar [C] án fyrirfarandi auglýsingar væri í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttar og mætti fá hana ógilta með dómi.“

Landbúnaðarráðuneytið víkur næst að svörum við fyrirspurnum sem settar voru fram í bréfi mínu 1. júní 1999. Þar segir meðal annars:

„1. töluliður erindis yðar:

Framkvæmd við sölu jarða af hálfu landbúnaðarráðuneytisins hefur lengst af verið í samræmi við þá lýsingu úr skýrslu Ríkisendurskoðunar, sem þér greinið frá í erindi yðar. Ástæða þess hefur verið sú að yfirleitt hafa óskir um kaup komið frá ábúendum jarða sem setið hafa þær um langt skeið án þess þó að uppfylla skilyrði 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Framan af var heldur ekki mikil eftirspurn eftir ríkisjörðum en nú hefur hún færst í aukana.

Frá því að skýrsla Ríkisendurskoðunar kom út í október 1998 var farið að huga að breytingum á framkvæmd sölu jarða. Í byrjun janúar 1999 voru eins og áður getur samdar innanhússreglur um sölu ríkisjarða á forræði landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í fjárlögum sem var framfylgt frá þeim tíma. Einnig voru settar á sama tíma starfsreglur um framkvæmd á sölu ríkisjarða á forræði landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimildum í sérlögum,[...]. Reglur þessar voru settar til að bregðast við skýrslu Ríkisendurskoðunar sem hafði gagnrýnt ráðstöfun ríkisjarða af hálfu landbúnaðarráðuneytisins. Reglurnar fengust ekki birtar í Stjórnartíðindum þar sem talið var að um vinnureglur ráðuneytisins væri að ræða.

2. töluliður erindis yðar:

Nokkru áður en [A] óskaði eftir að fá jörðina [C] keypta höfðu verið lögð drög að breyttri framkvæmd á sölu ríkisjarða í landbúnaðarráðuneytinu. Hinar nýju reglur voru ekki fullmótaðar þegar hann sótti um jörðina né heldur þegar heimildar til sölu hennar af hálfu ráðuneytisins var aflað en reglurnar höfðu þegar verið samdar og ræddar innan ráðuneytisins. Því er hægt að segja að visst „millibilsástand“ hafi ríkt á þessum tíma.“

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins er síðan fjallað um þær eignir sem heimilað var að selja í lið 4.1 – 4.28 í 7. gr. fjárlaga fyrir árið 1999 og voru á forræði ráðuneytisins og jarðir sem seldar voru eftir 1. ágúst 1997. Til útskýringar á því af hverju jarðir hefðu verið seldar án auglýsingar eftir að álit umboðsmanns Alþingis frá 30. júlí 1997 í máli nr. 2587/1997 lá fyrir segir svo:

„[...] fyrir þann tíma [...] hafði ráðuneytið þegar hafið samningaviðræður við væntanlega kaupendur og voru þær í sumum tilfellum komnar á lokastig og í öðrum nánast lokið. Í þeim tilfellum var ekki talið fært að draga þær ákvarðanir um sölu til baka. Starfsmaður ráðuneytisins, sem sá um sölu jarða á nefndu tímabili, áleit að álit yðar í nefndu máli væri ekki alveg afdráttarlaust þar sem þér féllust á þau sjónarmið sem lágu til grundvallar ákvörðun sölu jarðarinnar í því máli. Eftir að skýrsla Ríkisendurskoðunar kom út í október 1998 var hafist handa í ráðuneytinu við að breyta framkvæmd sölu ríkisjarða til samræmis við athugasemdir Ríkisendurskoðunar. Framkvæmd sölu ríkisjarða í dag er breytt frá því sem áður var og mun hún framvegis fara fram í samræmi við þær starfsreglur sem settar voru í ráðuneytinu 1. maí 1999.“

Ég gaf A kost á að senda mér athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 22. desember 1999, sendi A afrit af símbréfi, dags. 16. desember 1998, sem landbúnaðarráðuneytið sendi fjármálaráðuneytinu. Taldi A nauðsynlegt að koma þessum upplýsingum á framfæri vegna fullyrðinga í bréfi landbúnaðarráðuneytisins frá 28. júlí 1999.

Hinn 27. janúar 2000 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til eftirfarandi:

„1) Í svarbréfi ráðuneytisins segir að því fylgi „nauðsynleg gögn varðandi jörðina [C]“ og síðar í bréfinu segir að heimild til sölu jarðarinnar [C] hafi verið bætt við 7. gr. fjárlaga „með símtali starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins“. Með bréfi, dags. 22. desember 1999, sendi [A] mér afrit af símbréfi, dags. 16. desember 1998, sem landbúnaðarráðuneytið sendi fjármálaráðuneytinu með beiðni um að það síðarnefnda hlutaðist til um að lögfest yrði heimild til sölu jarðanna [C] og [L]. Af þessu tilefni tel ég rétt að spyrjast fyrir um hvort ráðuneytið óski eftir að skýra viðhorf sitt til kvörtunar [A] með tilliti til efnis þessa bréfs til viðbótar því sem fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí 1999.

2) Vegna þess sem fram kemur um jörðina [L] í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí sl., til mín um heimild til sölunnar tel ég rétt að vekja athygli á því sem fram kemur í áðurnefndu símbréfi, dags. 16. desember 1998, um fyrirhugaða sölu jarðarinnar og spyrjast fyrir um hvort ráðuneytið telji tilefni til að koma á framfæri við mig frekari skýringum.

3) Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 28. júlí 1999, segir að ljóst sé að fleiri en [A] hafi talið jörðina [C] ákjósanlega til kaups. Af þessu tilefni óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvers vegna eingöngu var í símbréfi ráðuneytisins, dags. 16. desember 1998, vísað til þess að [A] hefði nýverið leitað eftir kaupum á jörðinni. Þá óska ég að ráðuneytið svari því jafnframt hvort ósk hans um kaup á jörðinni var tilefni þess að óskað var eftir umræddri heimild í fjárlögum.

4) Var [A] gerð grein fyrir því í desember 1998 þegar hann óskaði eftir að kaupa jörðina [C] að áform væru um að breyta framkvæmd við sölu ríkisjarða á þann veg að þær yrðu auglýstar og að ekki gæti orðið af sölu til hans nema að undangenginni auglýsingu og að tilboð hans í jörðina yrði metið hagkvæmast.

5) Hvenær og með hvaða hætti kynnti ráðuneytið fyrir almenningi og þeim sem hlut áttu að máli að horfið hefði verið frá þeirri framkvæmd sem lýst var í 1. tl. í bréfi mínu, dags. 1. júní 1999, og ráðuneytið staðfestir í bréfi sínu, dags. 28. júlí 1999, að viðgengist hafi.

6) Í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. apríl 1999, til [A] er vísað til þess að af hálfu ráðuneytisins sé unnið að sérstakri athugun á öllum eyðijörðum á forræði ráðuneytisins og ekki verði tekin ákvörðun um ráðstöfun [C] fyrr en henni lýkur. Af þessu tilefni óska ég eftir að fá afhent gögnin um það hvenær stofnað var til þessarar athugunar og hvernig viðfangsefni hennar var ákveðið. Jafnframt óska ég eftir að fá afhent gögn um niðurstöðu hennar. Í áritun á það eintak bréfs ráðuneytisins, dags. 8. apríl 1999, sem sent var mér í gögnum ráðuneytisins með bréfi, dags. 28. júlí 1999, fylgiskjal 2.2., segir:

„Einhverra hluta vegna var þó jörðin [C] ekki á þeim lista yfir eyðijarðir sem nefndur er hér að ofan. Því er engin tillaga um ráðstöfun jarðarinnar í nefndri skýrslu yfir eyðijarðir.“

Ég óska eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvers vegna ekki er getið um jörðina [C] í umræddri skýrslu, þrátt fyrir að til þessarar athugunar væri vísað í bréfi ráðuneytisins til [A], dags. 8. apríl 1999.

7) Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 28. júlí 1999, segir að í janúar 1999 hafi verið samdar innanhúsreglur um sölu ríkisjarða á forræði landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í fjárlögum „sem var fylgt frá þeim tíma“. Ég óska eftir að fá afhent eintak af þessum innanhúsreglum eins og þær voru á þessum tíma og gögn um samþykki ráðherra á þessum innanhúsreglum. Þá óska ég eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvers vegna var ekki vitnað til þessara reglna í svari ráðuneytisins til [A] 8. apríl 1999.

8) Fram kemur í kvörtun [A] til mín að hann hafi þegar hann leitaði til ráðuneytisins um kaup á jörðinni [C] í desember 1998 meðal annars fengið þau svör að ekki væri heimilt að selja honum jörðina vegna skorts á nauðsynlegri lagaheimild. Í þeim gögnum sem ég fékk send með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí 1999, er meðal annars kaupsamningur um jörðina [M], undirritaður af landbúnaðarráðherra 6. nóvember 1998, en í 4. gr. kemur fram að kaupsamningurinn er af hálfu seljanda gerður með fyrirvara um að Alþingi samþykki nauðsynlega lagaheimild til sölunnar. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum hvort sú leið að gera slíka kaupsamninga áður en lagaheimildar var aflað hafi verið farin í fleiri tilvikum á árinu 1998 eða 1999 og ráðuneytið skýri jafnframt hvers vegna ekki hafi verið talið unnt að fara þessa leið í tilviki [A], og þar með hvaða munur var á beiðni [A] og kaupenda [M].

9) Vegna athugunar á þeim málum sem um er fjallað í þeim fylgiskjölum sem fylgdu bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí 1999, og samanburðar við mál [A] óska ég eftir að ráðuneytið láti mér í té eftirfarandi gögn og skýri eftir atvikum viðhorf sitt til þessara atriða:

a) Beiðnir eftirtaldra um kaup á neðangreindum jörðum og gögn um með hvaða hætti var óskað eftir heimild í fjárlögum til að selja eignirnar:

1) [...] v/íbúðarhúss að [N].

2) [...] og [...] v/[M].

3) [...] og [...] v/[O].

4) [...] og [...] v/[P].

b) Með bréfi, dags. 17. maí 1999, sjá fskj. 13.9, svarar ráðuneytið fyrirspurn um leigu eða kaup á jörðinni [R] og [S]. Þar er því lýst að jarðirnar hafi báðar um árabil verið leigðar öðrum aðilum og þessum leiguafnotum ekki verið sagt upp og ekki vitað hvenær það verði. Síðan segir: „Ráðuneytið mun taka ákvörðun um ráðstöfun jarðanna til leigu eða eftir atvikum sölu þegar uppsögn leigu liggur fyrir. Gera má ráð fyrir að jarðirnar verði auglýstar á þeim tíma til leigu eða sölu og að ákvörðun um ráðstöfun jarðanna verði tekin á grundvelli umsókna sem berast eftir slíka auglýsingu.“ Ég óska eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvernig þessi svör samrýmist því að ráðherra hafði 11. maí 1999 undirritað afsal um sölu á jörðinni [R].“

Landbúnaðarráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 29. febrúar 2000, en þar sem segir meðal annars:

1. Eins og fram kemur í bréfi yðar var sótt um heimild til sölu jarðarinnar [C]. Þrátt fyrir það að sótt hafi verið um heimild til sölu jarðarinnar lá ekki fyrir ákvörðun um sölu jarðarinnar, né hverjum hún yrði seld ef til sölu kæmi.

2. Jörðin [L]. Ákveðið hefur verið að selja jörðina [L] og hafa matsmenn skilað niðurstöðum sínum. Ekki hefur verið endanlega ákveðið hvort óskað verði eftir yfirmati. Jörðin er seld [T] með heimild í 37. gr. jarðalaga nr. 65/1976.

3. Varðandi tilefni þess að sótt var um heimild til sölu á jörðinni [C] þá var ekki um að ræða vilyrði til handa [A] til kaupa á jörðinni, þrátt fyrir að nafn hans sé nefnt í símbréfi til fjármálaráðuneytisins. Ráðuneytið telur sér skylt að auglýsa jarðir til sölu og voru þær reglur undirritaðar þann 1. maí 1999 af ráðherra landbúnaðarmála, þrátt fyrir að þær hafi verið undirritaðar 1. maí s.l. þá var þeim framfylgt frá október 1998.

4. Ráðuneytið hafði fengið átölu í skýrslu ríkisendurskoðunar sem birt var í október 1998. Eftir að skýrslan kom út setti ráðuneytisstjórinn starfsreglur í ráðuneytinu og var þeim fylgt eftir við jarðasölur í þeim starfsreglum er m.a. ákvæði þess efnis að jarðir skuli auglýstar til sölu.

5. Sú framkvæmd ráðuneytisins sem hafði tíðkast um árabil að auglýsa ekki jarðir til sölu hafði fengið átölu og var talin ólögleg hjá ríkisendurskoðun og dómstólum. Um var að ræða brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Ráðuneytið taldi sig ekki þurfa að tilkynna breytta framkvæmd þar sem tekið væri fram að farið væri að lögum.

6. Ástæðan fyrir því að [C] er ekki nefnd í skýrslunni um eyðijarðir er sú að [C] var í útleigu og því ekki um að ræða eyðijörð. Svör ráðuneytisins byggjast hins vegar á því að nokkrar eyðijarðir voru lagðar undir [C] þ.e. sameinaðar [C] og var það ástæðan fyrir því að ekkert var ákveðið með sölu jarðarinnar fyrr en síðar.

7. Ráðuneytið taldi sig ekki þurfa að tilkynna [A] um breytt fyrirkomulag við sölu ríkisjarða m.a. með tilliti til skýrslu ríkisendurskoðunar þar sem ráðuneytinu var beinlínis fyrirskipað að auglýsa jarðir sem selja ætti.

8. Jörðin [M] var seld áður en framkvæmd um sölu ríkisjarða var breytt. Hvað varðar mismun á milli þá telur ráðuneytið það skipta meginmáli að um var að ræða ólöglega sölu þegar sala á jörðinni [M] fór fram. Skýrsla ríkisendurskoðunar kom út í október 1998 og er ráðuneytið átalið harkalega fyrir þá framkvæmd sem tíðkuð hafði verið um árabil í ráðuneytinu við sölu ríkisjarða. Ber hér einnig að nefna dóm Héraðsdóms Suðurlands frá 8. júlí s.l. í málinu [J] gegn íslenska ríkinu og [K] (Brúnir og Tjarnir).

Ráðuneytið mun ekki hverfa til þeirrar framkvæmdar sem viðhöfð var um árabil við sölu ríkisjarða heldur gæta jafnræðis og samræmis við sölu ríkisjarða.“

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins er síðan vikið að sölu jarðarinnar M og vísað til beiðni ... og ..., sem fylgdi bréfi þess. Fram kemur vegna fyrirspurnar minnar undir 9. lið í bréfi til ráðuneytisins að aðrar beiðnir hafi ekki fundist í ráðuneytinu og ekki sé öruggt að þær hafi verið skriflegar. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Hvað varðar beiðnir til fjármálaráðuneytisins um að koma heimild til sölu á jörðunum inn í 7. gr. fjárlaga þá var það ýmist gert skriflega eða munnlega. Í dag er hins vegar alltaf send skrifleg beiðni. Þrátt fyrir að beiðni sé send er ekki um að ræða vilyrði fyrir sölu jarðanna heldur er einungis verið að athuga hvort heimild til sölu þeirra fæst ef ákvörðun þess efnis verður tekin innan ráðuneytisins.“

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins er jafnframt greint frá því að starfsmenn þess hafi ekki haft vitneskju um sölu jarðarinnar R fyrr en um sumarið 1999. Þá segir orðrétt:

„Með undirskrift sinni þann 11. maí s.l. vék ráðherra frá eigin reglum sem undirritaðar höfðu verið af honum sjálfum þann 1. maí 1999. Ráðherra naut aðstoðar starfsmanns sem hafði hætt störfum hjá ráðuneytinu en vann að ýmsum verkefnum utan ráðuneytisins að beiðni ráðherra. Það er skýringin á því hvers vegna starfsmenn ráðuneytisins höfðu ekki vitneskju um málið.“

Með bréfi, dags. 17. mars 2000, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við framangreint bréf landbúnaðarráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér 10. apríl 2000.

IV.

1.

Kvörtun A lýtur að þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að hafna beiðni hans um kaup á ríkisjörðinni C. Greinir landbúnaðarráðuneytið og A á um hvort ákvörðun hafi verið tekin um að selja honum jörðina. Þá lýtur kvörtun hans að því að afgreiðsla á erindi hans feli hugsanlega í sér mismunun þeirra aðila sem á undanförnum árum hafa leitað eftir kaupum á ríkisjörðum og keypt án undangenginnar auglýsingar. Athugun mín á þessu máli hefur því beinst að því að kanna framkvæmd þessara mála hjá landbúnaðarráðuneytinu og þá sérstaklega eftir að umboðsmaður Alþingis sendi 30. júlí 1997 frá sér álit í málinu nr. 2058/1997 (SUA 1997:170).

2.

A byggir í kvörtun sinni í fyrsta lagi á því að fyrir hafi legið samþykki landbúnaðarráðherra um að selja honum jörðina C og öflun lagaheimildar í fjárlögum fyrir árið 1999 til sölunnar hafi verið liður í framkvæmd þess. Eftir hafi verið að semja um verð jarðarinnar enda hafi ráðuneytið ekki gengið eftir því eða óskað eftir tilboði frá honum áður en lagaheimildarinnar var aflað. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins er því mótmælt að fyrir hafi legið samþykki landbúnaðarráðherra um að selja A jörðina. Heimildar til sölu jarðarinnar í fjárlögum hafi einungis verið aflað til að eiga möguleika á að selja jörðina en hún hafi ekki falið í sér loforð um að selja A jörðina.

Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar eins og segir í dómi Hæstaréttar 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Um kaupsamninginn gilda annars almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt, sbr. framangreindan dóm Hæstaréttar.

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 má ekki selja fasteignir í eigu íslenska ríkisins nema samkvæmt lagaheimild. Eins og ráðið verður af beiðni landbúnaðarráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. 16. desember 1998, um að aflað yrði lagaheimildar til sölu jarðarinnar C var þar á því byggt að þar sem leigutími leigutaka jarðarinnar, A, hefði ekki varað í tíu ár skorti lagaheimild til sölu jarðarinnar. Samkvæmt þessu taldi landbúnaðarráðuneytið réttilega að þau ákvæði laga sem heimila sölu jarða í eigu ríkisins við ákveðnar aðstæður, sbr. t.d. 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976, ættu ekki við ef selja ætti jörðina til A og væri því nauðsynlegt að afla sérstakrar lagaheimildar til sölunnar.

Með 7. gr. fjárlaga fyrir árið 1999, nr. 165/1998, lið 4.26, var fjármálaráðherra veitt heimild til þess að selja jörðina C.

Af gögnum málsins tel ég ljóst að þessarar lagaheimildar hafi beinlínis verið aflað vegna fyrirliggjandi beiðni A um að kaupa jörðina. Ég minni hér einnig á þá lýsingu landbúnaðaráðuneytisins, sbr. áðurnefnda skýrslu ríkisendurskoðunar og staðfestingu í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí 1999, að heimildar í fjárlögum hafi að jafnaði verið óskað þegar borist hafi beiðni um kaup á jörð „sem ráðuneytið vill verða við“. Þessi aðstaða leiðir hins vegar ekki til þess að fyrir hafi legið slík ákvörðun eða loforð landbúnaðarráðherra um að selja A jörðina að hann hafi á þeim grundvelli einum getað byggt rétt að lögum til þess að fá jörðina keypta.

3.

Samkvæmt 9. tölulið 9. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer landbúnaðarráðuneytið með mál er snerta ríkisjarðir. Þá segir í 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984, að jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins fari með málefni jarða í ríkiseign nema annað sé ákveðið í lögum. Eins og áður sagði hljóðaði heimildin í fjárlögum um að fjármálaráðherra væri heimilt að selja jörðina. Af þeim gögnum sem ég hef aflað vegna þessa máls virðist framkvæmdin almennt hafa verið sú að landbúnaðarráðuneytið annaðist undirbúning að sölu jarða sem voru á forræði þess. Ef kaupsamningur var gerður áður en lagaheimild lá fyrir, og þá með fyrirvara um samþykki Alþingis, var hann undirritaður af landbúnaðarráðherra en afsal að fenginni lagaheimild var gefið út af fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra. Ég tek það fram að þetta atriði eins og ýmislegt annað við framkvæmd á sölu þeirra ríkisjarða sem ég hef kannað vegna þessa máls var ekki alltaf á sama veg. Ég tel að þótt hin endanlega heimild í fjárlögum hafi verið veitt fjármálaráðherra hafi það ekki staðið því í vegi að landbúnaðarráðuneytið gerði nauðsynlegar ráðstafanir til að undirbúa sölu jarðarinnar C.

Þótt sú ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að óska eftir heimild í fjárlögum til sölu jarðarinnar hafi ekki falið í sér bindandi skuldbindingu að lögum um að jörðin yrði seld A tel ég rétt að taka til sérstakrar athugunar hvort sú ráðstöfun ráðuneytisins og afhafnir þess að öðru leyti í samskiptum þess við A gefi tilefni til athugasemda af minni hálfu. Hef ég þá einkum haft í huga hvort málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins í máli A á þeim tíma sem hér um ræðir hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í því sambandi hef ég einnig að nokkru litið til þess hvort þar kunni að hafa komið upp þær aðstæður að telja verði að ráðuneytið hafi með athöfnum sínum vakið hjá A réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á máli hans.

4.

Almennt eiga þeir sem leita með erindi til stjórnvalda að geta gengið út frá því að erindi þeirra séu afgreidd í samræmi við lög og að jafnræðis og samræmis sé gætt í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verða stjórnvöld að gæta að því að haga samskiptum sínum við borgarana með þeim hætti að gætt sé vandaðra stjórnsýsluhátta en ég minni á að samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um „vandaða stjórnsýsluhætti“, áður „góða stjórnsýsluhætti“, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987, er það hlutverk umboðsmanns Alþingis að hafa eftirlit með því að stjórnsýslan sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Ég legg áherslu á að einn af efnisþáttum hugtaksins vandaðir stjórnsýsluhættir, meðal annars í merkingu 2. gr. laga nr. 85/1997, er að stjórnvöld verða að hafa í huga að samskipti þeirra við þann sem borið hefur fram erindi, hvort sem þau eru formleg eða óformleg, geta leitt til þess að telja verði samkvæmt hlutlægum mælikvarða að skapast hafi málefnalegar og eðlilegar væntingar hjá þeim sem bar erindið fram. Til að meta hvort eðlilegar væntingar vegna samskipta hlutaðeigandi við stjórnvöld hafi skapast verður að taka mið af vitneskju hans með tilliti til þeirra lagareglna, almennu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem til staðar er á viðkomandi sviði á umræddum tíma. Verði talið að slíkar væntingar hafi vaknað hjá hlutaðeigandi ber að meta hvort önnur lagasjónarmið, s.s. markmið og tilgangur stjórnsýsluframkvæmdar, eigi að leiða til þess að samt sem áður skuli horft fram hjá væntingum aðilans í því tiltekna tilviki. Verður í því sambandi að líta meðal annars til þess tjóns sem hlotist getur af þeirri niðurstöðu. Ef niðurstaða þessa mats er hins vegar talin leiða til þess að hagsmunir hlutaðeigandi aðila vegi þyngra verður að leggja til grundvallar að væntingar hans séu réttmætar. Hafi slíkar væntingar skapast hjá þeim sem hafa hagsmuni af úrlausn stjórnvalds kann slík aðstaða að hafa að lögum í för með sér ákveðin réttaráhrif sem fara eftir eðli þeirra réttinda sem á reynir með tilliti til annarra réttarreglna á því sviði. Þannig kann jafnvel í undantekningatilvikum að stofnast til skyldu fyrir stjórnvald til að veita hlutaðeigandi aðila beinlínis þann rétt eða þá hagsmuni sem um ræðir. Enn fremur getur vöntun á því að gætt sé vandaðra stjórnsýsluhátta, sem kann meðal annars að endurspeglast í röskun á réttmætum væntingum málsaðila, leitt til bótaskyldu af hálfu stjórnvaldsins.

Um þau sjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan má meðal annars vísa til dóms Hæstaréttar frá 11. nóvember 1993, H 1993: 1984. Þar var því lýst að umsókn áfrýjanda um byggingarleyfi hefði ekki hlotið jákvæða afgreiðslu vegna umhverfissjónarmiða og ekki hefði verið í ljós leitt að ómálefnalegar ástæður hefðu legið til þess. Síðan sagði eftirfarandi í dómi Hæstaréttar:

„Athafnir borgaryfirvalda vöktu hins vegar með áfrýjanda ástæðu til þess að ætla, að fá mætti leyfi fyrir íbúðarhúsi á lóðinni. Verður að meta það svo, að í svörum byggingarnefndar um skiptingu lóðarinnar [...] og synjun byggingarleyfis að [...] vegna stærðar fyrirhugaðrar byggingar hafi falist vísbending um, að til greina kæmi að veita byggingarleyfi, en því var síðan með öllu hafnað. Er þessi meðferð á umsókn áfrýjanda ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.“

Rétt er að taka fram að áfrýjandi hafði hins vegar ekki gert skaðabótakröfu sína þannig úr garði að hún væri dómhæf og var henni því vísað frá dómi.

Ég tek fram að talið hefur verið að sjónarmið um réttmætar væntingar hafi sérstaka þýðingu þegar ákveðið er að stjórnsýsluframkvæmd skuli breytt. Þótt slík breyting teljist fyllilega lögmæt kunna slík sjónarmið ásamt lagarökum um að forðast skuli afturvirkni réttarreglna að setja stjórnvöldum ákveðin mörk um það hvenær heimilt er að láta þá breytingu taka gildi og um hvaða tilvik þau skulu gilda. (Sjá hér Pál Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Rv. 1994, bls. 135 og Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation. Kh. 1997, bls. 184.) Þá legg ég áherslu á að það kann að vera nauðsynlegt fyrir stjórnvöld að gæta að sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, að teknu tilliti til réttmætra væntinga málsaðila, við mat á því hvernig breytingar á stjórnsýsluframkvæmd eru gerðar. Verður í því sambandi að taka tillit til áhrifa slíkra breytinga á atvik og hagsmuni einstakra málsaðila sem þegar eiga í samskiptum við viðkomandi stjórnvöld á þeim tíma vegna afgreiðslu mála á því sviði sem hin breytta framkvæmd á að taka til.

Þau lagasjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan um þýðingu sjónarmiða um vandaða stjórnsýsluhætti, að virtum réttmætum væntingum málsaðila, tengjast enn fremur þeim jafnræðisreglum sem stjórnvöldum ber að fylgja við afgreiðslu mála en umfram allt grundvallast þessi sjónarmið og þær reglur sem af þeim eru leiddar í stjórnsýslurétti á því að tryggja verði réttaröryggi borgaranna. Handahófskennd vinnubrögð af hálfu stjórnvalda við afgreiðslu sambærilegra mála kunna því að fara gegn þessum reglum þótt ekki teljist upplýst að úrlausn stjórnvalds á ákveðnu máli hafi beinlínis brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið að baki niðurstöðunni.

5.

Hér að framan hef ég rakið að af gögnum málsins verði ekki önnur ályktun dregin en að lagaheimildar í fjárlögum ársins 1999 til að selja jörðina C hafi verið aflað í tilefni af beiðni A um að kaupa jörðina. Í símbréfi sem landbúnaðarráðuneytið sendi fjármálaráðuneytinu með beiðni um að það hlutaðist til um að lögfest yrði við afgreiðslu fjárlaga heimild til sölu á jörðinni eru ekki gefnar aðrar skýringar á beiðninni en að A hafi nýverið leitað eftir kaupum á jörðinni og „þar sem leigutími [hefði] ekki varað í tíu ár“ skorti lagaheimild til sölu jarðarinnar. Þessi orð og upplýsingar landbúnaðaráðuneytisins sem lýst er í skýrslu ríkisendurskoðunar um hvenær leitað var eftir heimild í fjárlögum til sölu jarða verða ekki skýrð á annan veg en að af hálfu landbúnaðarráðuneytisins hafi þá verið tekin sú afstaða að ekki væru til staðar þeir hagsmunir ríkisins að þessi jörð yrði áfram eign ríkisins fengist ásættanlegt verð fyrir hana. Þegar A leitaði aftur til ráðuneytisins með bréfi, dags. 12. febrúar 1999, til að árétta fyrri beiðni um kaupin, tók hann fram ef það væri ósk ríkisins að hann setti fram tilboð í jörðina væri sjálfsagt að verða við því. Ráðuneytið svaraði þessu erindi A með bréfi, dags. 8. apríl 1999. Þar upplýsti ráðuneytið að samkvæmt áliti ríkisendurskoðunar væri ráðuneytinu óheimilt að ráðstafa ríkisjörðum til sölu án opinberrar auglýsingar. Þá sagði í bréfi ráðuneytisins að ríkisjörðin C væri eyðijörð í skilningi 1. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976 og 1. mgr. 24. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og að af hálfu ráðuneytisins væri unnið að sérstakri úttekt á öllum eyðijörðum á forræði ráðuneytisins. Kom þar fram að ekki yrði tekin ákvörðun um ráðstöfun jarðarinnar fyrr en að henni lokinni. Að síðustu var tekið fram að ef ráðuneytið tæki þá eða síðar ákvörðun um að selja jörðina C yrði hún auglýst til sölu með opinberri auglýsingu og ákvörðun um ráðstöfun hennar tekin á grundvelli slíkrar auglýsingar. Með vísan til þessa taldi ráðuneytið sér ekki fært að verða við beiðni A.

Því var lýst hér að framan að af þeim gögnum sem ég fékk afhent frá landbúnaðarráðuneytinu yrði ráðið að C hefði ekki verið á lista yfir þær jarðir sem umrædd athugun á eyðijörðum beindist að og því engin tillaga gerð um ráðstöfun jarðarinnar í skýrslu um þá athugun. Með bréfi, dags. 27. janúar 2000, til landbúnaðarráðuneytisins óskaði ég sérstaklega eftir gögnum um þessa athugun og hvenær stofnað hefði verið til hennar. Svar um þessi atriði bárust mér ekki með bréfi ráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2000, sem tekið er upp í kafla III hér að framan. Með hliðsjón af framangreindu og skýringum ráðuneytisins á því hvers vegna vitnað var til athugunarinnar í svarinu til A fæ ég ekki séð að tilefni hafi verið til þess að byggja afstöðu ráðuneytisins til málsins á þessu atriði.

6.

Synjun landbúnaðarráðuneytisins á því að verða við erindi A um kaup á jörðinni byggðist enn fremur á því að talið var að auglýsa bæri jörðina áður en hún yrði seld. Fram hefur komið af hálfu ráðuneytisins að í þessu efni var um breytta framkvæmd að ræða frá því sem áður hafði tíðkast við sölu ríkisjarða. Kom þessi breyting til með nýjum starfsreglum sem settar voru innan ráðuneytisins um framkvæmd við sölu jarða á forræði ráðuneytisins.

Því er lýst af hálfu ráðuneytisins að fyrri framkvæmd, um að auglýsa almennt ekki jarðir sem selja átti, hafi verið átalin í skýrslu ríkisendurskoðunar sem birt var í október 1998. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 29. febrúar 2000, segir að eftir útkomu skýrslunnar hafi ráðuneytisstjóri sett starfsreglur um að jörð skyldi ekki seld fyrr en að undangenginni auglýsingu og að þeim hafi verið fylgt frá því í október 1998 þrátt fyrir að ráðherra hafi ekki undirritað þær fyrr en 1. maí 1999. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 28. júlí 1999, segir að í byrjun janúar 1999 hafi verið samdar „innanhúsreglur“ um sölu ríkisjarða á forræði landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í fjárlögum og síðan segir:

„Var þeim reglum framfylgt uppfrá þeim tíma í ráðuneytinu en formlega tóku þær gildi 1. maí 1999 þegar ráðherra undirritaði þær.“

Þótt ekki verði með vissu ráðið af skýringum landbúnaðarráðuneytisins hvenær hin breytta framkvæmd um að áskilja auglýsingu sem undanfara sölu ríkisjarðar tók gildi bendi ég á að til þessara reglna var ekki vitnað beint í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 8. apríl 1999, heldur lýst sambærilegri afstöðu.

Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 27. janúar 2000, spurðist ég fyrir um það hvort ráðuneytið hefði kynnt almenningi og þeim sem hlut áttu að máli, eins og A, þessar nýju reglur. Segir í svari ráðuneytisins að sú framkvæmd sem tíðkast hafði um árabil að auglýsa ekki jarðir til sölu hafi fengið átölu og verið talin ólögleg hjá ríkisendurskoðun og dómstólum. Um hafi verið að ræða brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Ráðuneytið hafi því ekki talið sig þurfa að tilkynna breytta framkvæmd „þar sem tekið væri fram að farið væri að lögum“. Vegna þessa tel ég rétt að rekja stuttlega tilefni og undanfara þessarar breyttu framkvæmdar við jarðasölu ríkisins.

Umboðsmaður Alþingis fjallaði í áliti sínu frá 30. júlí 1997 í málinu nr. 2058/1997 um sölu ríkisjarðar. Af hálfu þess sem bar fram kvörtunina var meðal annars á því byggt að umrædd jörð hefði ekki verið auglýst áður en hún var seld. Umboðsmaður benti á að hvorki í jarðalögum nr. 65/1976 né í öðrum lögum væru bein fyrirmæli um að auglýsa skyldi fyrirhugaða sölu ríkisjarða. Umboðsmaður rakti síðan önnur ákvæði laga um ráðstöfun eigna ríkisins og settar reglur um auglýsingar í því sambandi. Síðan sagði í álitinu:

„Lagaákvæði, sem gefa almenningi kost á að kaupa eignir ríkisins að undangenginni auglýsingu, eru almennt reist á sjónarmiðum um, að tryggja beri hagkvæmni ráðstöfunar og jafnræði þeirra sem hug hafa á kaupum. Gera verður ráð fyrir því, að ríkisjarðir geti verið eftirsóknarverðar til kaups. Þar sem stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna, ber almennt að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin er að selja, þannig að þeir, sem áhuga hafa, fái sama tækifæri til að gera kauptilboð í hlutaðeigandi eign.“

Það var síðan niðurstaða umboðsmanns að í umræddu tilviki hefðu þau sjónarmið sem færð hefðu verið fram af hálfu ráðuneytisins verið lögmætur grundvöllur fyrir sölu jarðarinnar til kaupandans. Sú rúma heimild sem veitt var til sölu jarðarinnar á grundvelli heimildar í fjárlögum hefði hins vegar ekki getað breytt þeirri skyldu sem almennt hvílir á stjórnvöldum að gæta jafnræðis við ráðstöfun eigna ríkisins. Taldi umboðsmaður að réttara hefði verið að auglýsa fyrirfram sölu umræddrar jarðar en sá annmarki að það var ekki gert var hins vegar ekki talinn hagga gildi sölunnar til kaupandans að áliti umboðsmanns. Skýrsla ríkisendurskoðunar sem birt var í október 1998 hafði að geyma áréttingu á þeim sjónarmiðum sem umboðsmaður Alþingis hafði lýst í þessu áliti.

Hér er einnig rétt að geta þess að Hæstiréttur hefur í tveimur nýlegum dómum fjallað um álitaefni af sama toga. Eldri dómurinn var kveðinn upp 23. mars 2000 í málinu nr. 407/1999 en þar var niðurstöðu héraðsdóms í því máli sem landbúnaðarráðuneytið hefur vísað til í skýringum sínum í tilefni af kvörtun A hafnað og ríkið sýknað af kröfu stefnda fyrir Hæstarétti. Í málinu var fjallað um sölu á jörðunum Brúnum og Tjörnum en þær jarðir höfðu af hálfu ríkisins verið seldar ... án undanfarandi auglýsingar á grundvelli heimildar í fjárlögum ársins 1998 þar sem heimilað var að selja jarðirnar án þess að væntanlegur kaupandi væri tilgreindur. Í dómi Hæstaréttar er lýst samhljóða sjónarmiðum og fram koma í framangreindri tilvitnun í álit umboðsmanns Alþingis frá 30. júlí 1997 og síðan segir í dóminum:

„Landbúnaðarráðuneytið hlutaðist til um það að ósk áfrýjanda [...] að sérstakrar lagaheimildar væri aflað gagngert til sölu jarðanna Brúna og Tjarna til hans. Jarðirnar liggja saman og hafa merki að Dalseli. Þær hafa um áratugi verið leigðar og nýttar frá Dalseli til beitar og slægna [...]. Landbúnaðarráðuneytið aflaði lagaheimildar til sölunnar og þau sjónarmið sem það lagði til grundvallar henni voru málefnaleg. Þótt almennt séu það betri stjórnsýsluhættir að leita samráðs við jarðanefndir og sveitarstjórnir og að auglýsa ríkisjarðir til sölu verður ekki talið, eins og hér stendur á, að skortur á því eigi að leiða til þess að stefndi fái ógilt söluna til áfrýjanda.“

Í dómi Hæstaréttar frá 22. mars 2001 í máli nr. 390/2000 var fjallað um sölu á annarri ríkisjörð og var í málinu gerð krafa um ógildingu á sölu hennar þar sem hún hafði ekki verið auglýst áður en til sölunnar kom. Hæstiréttur féllst ekki á að ógilda bæri söluna þrátt fyrir að jörðin hefði ekki verið auglýst og vísaði þar til áðurgreinds dóms frá 23. mars 2000.

Samkvæmt framangreindum dómum Hæstaréttar, þar sem komist er að sömu niðurstöðu og lýst var í áliti umboðsmanns Alþingis frá 1997, verður að leggja til grundvallar að sala ríkisjarðar samkvæmt gildri lagaheimild og á grundvelli málefnalegra sjónarmiða verði ekki ógilt þótt viðkomandi jörð hafi ekki verið auglýst áður en til sölu kom. Það verður hins vegar að telja að almennt sé rétt og í samræmi við þá skyldu stjórnvalda að gæta jafnræðis á milli borgaranna og vandaðra stjórnsýsluhátta að auglýsa þær ríkisjarðir sem selja á. Tekið skal fram að í framangreindri niðurstöðu hefur ekki verið tekin afstaða til þess hvaða þýðingu reglur, settar af þeim sem fer með forræði ríkisjarða, um skyldu til auglýsingar áður en til sölu kemur eða slík stjórnsýsluframkvæmd kann að hafa um úrslit ógildingarkröfu.

Vegna þeirrar niðurstöðu sem umboðsmaður Alþingis hafði komist að í áliti sínu á árinu 1997 óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum hvort einhverjar ríkisjarðir hefðu verið seldar eftir 1. ágúst 1997 og ef svo væri hvort og þá með hvaða hætti þær hefðu verið auglýstar. Ég tók fram að ef einhverjar jarðir hefðu verið seldar án auglýsingar óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir ástæðum þess að þær voru ekki auglýstar. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí 1999, er fyrst gerð grein fyrir hvernig farið var með 23 heimildir í fjárlögum fyrir árið 1999 til sölu á tilteknum ríkisjörðum og landspildum, þ.m.t. C. Á grundvelli þessara heimilda höfðu 10 eignir verið seldar og þar af hafði ein þeirra verið auglýst áður en hún var seld. Í bréfinu kemur fram að ástæður þess að hinar jarðirnar voru ekki auglýstar áður en þær voru seldar voru einkum þær að óskir um kaup á jörðunum höfðu legið fyrir í nokkurn tíma og að kaupendurnir áttu það sammerkt að hafa leigt jarðirnar um tíma. Ráðuneytið ítrekar einnig að það hafi ekki verið fyrr en eftir útkomu skýrslu ríkisendurskoðunar í október 1998 sem farið var að huga að breyttri framkvæmd að þessu leyti. Síðan kemur fram í svari ráðuneytisins að þær ríkisjarðir sem seldar höfðu verið eftir 1. ágúst 1997, að undanskildum þeim jörðum sem fjallað var um hér að framan vegna heimilda í fjárlögum ársins 1999, voru alls 34. Þar af voru 19 seldar ábúendum á grundvelli 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og því ekki auglýstar. Aðrar 6 voru seldar á grundvelli sérstakra lagaheimilda og voru þær af þeim sökum ekki auglýstar. Níu jarðir voru hins vegar seldar á grundvelli heimilda í fjárlögum. Af þeim var ein seld fyrir milligöngu Ríkiskaupa og var hún auglýst. Í einu tilviki var um að ræða sölu til sveitarfélags. Heimildin í fjárlögum var í einu tilviki bundinn við tiltekinn kaupanda vegna makaskipta en í öðrum tilvikum var um að ræða sölu til einstaklinga og lögaðila sem höfðu haft viðkomandi eignir á leigu um tíma og í sumum tilvikum gert umbætur á þeim. Afsöl vegna sölu þessara eigna voru gefin út á árunum 1997 og 1998 nema í einu tilviki þegar afsal var gefið út í maí 1999.

Eins og fram kemur í bréfi mínu, dags. 27. janúar 2000, óskaði ég sérstaklega eftir afritum af beiðnum og gögnum um hvernig aflað var heimildar í fjárlögum vegna sölu á fjórum tilteknum eignum auk sérstakra skýringa vegna ráðstöfunar á jörðinni R. Sem svar við þessari beiðni minni barst mér í einu tilviki afrit af beiðni um kaup á viðkomandi jörð, M, og skýringar ráðuneytisins á því hvers vegna ráðherra undirritaði 11. maí 1999 afsal vegna sölu á jörðinni R þrátt fyrir fyrri svör ráðuneytisins um jörðina í bréfi 17. maí 1999 að jörðin hefði ekki verið seld. Engin gögn voru afhent um beiðnir frá landbúnaðarráðuneytinu um að heimildir til sölu á umræddum eignum yrðu teknar inn á fjárlög. Um jörðina M skal þess getið að landbúnaðarráðherra undirritaði hinn 6. nóvember 1998 samning um sölu jarðarinnar og var þar tekið fram að samningurinn væri af hálfu seljanda gerður með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þessi sala fór fram án undangenginnar auglýsingar.

Athugun mín hefur leitt í ljós að tillögur um heimildir til sölu á tveimur af þessum fjórum eignum voru ekki í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1999 þegar það var lagt fram á Alþingi 1. október 1998. Voru þær teknar inn í frumvarpið að tillögu meirihluta fjárlaganefndar í desember 1998 ásamt heimild til sölu á jörðinni C. Snerust þær um heimild til sölu á annars vegar húsinu P, og hins vegar um jörðina O. Í gögnum kemur ekki annað fram en að kaupendur P hafi verið leigutakar hússins frá árinu 1990 og gert miklar endurbætur á því en afi þeirra byggði það á sínum tíma. Segir í svari ráðuneytisins að „sanngirnissjónarmið“ hafi mælt með sölu fasteignarinnar án auglýsingar en afsal vegna kaupanna var gefið út 3. maí 1999. Um jörðina O, sem er í sömu sveit og jörðin C, kemur það eitt fram í þeim gögnum sem ráðuneytið hefur afhent mér að mál vegna sölunnar hafi verið skráð 28. desember 1998 og síðan kaupsamningur sem gerður er 11. og 12. mars 1999. Í skýringum ráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 28. júlí 1999, segir að jörðin hafi ekki verið auglýst „en kaupendur höfðu verið leigjendur á jörðinni frá árinu 1991“.

Samkvæmt gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð er ljóst að landbúnaðarráðuneytið seldi ríkisjarðir á fyrri hluta árs 1999 og eftir 1. maí 1999 samkvæmt heimildum í fjárlögum ársins 1999 án þess að viðkomandi eignir hefðu verið auglýstar. Ég fæ því ekki séð að þær reglur sem landbúnaðarráðuneytið kveðst hafa miðað framkvæmd sína við frá því í lok október 1998 eða janúar 1999 hafi verið látnar gilda um öll slík mál sem komu til afgreiðslu á sama tíma og landbúnaðarráðuneytið svaraði erindi A 8. apríl 1999.

7.

Ég tel að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið fyllilega heimilt að setja sér vinnureglur þar sem kveðið var á um breytta framkvæmd þess við undirbúning að sölu ríkisjarða enda var efni þeirra að því er laut að skyldu til auglýsingar í samræmi við það viðhorf sem fram hafði komið í áliti umboðsmanns Alþingis og síðar hefur verið staðfest af hálfu dómstóla. Þó verður að hafa í huga að hér var um að ræða breytingu á framkvæmd sem hafði sérstaka þýðingu gagnvart þeim sem fengið höfðu umræddar eignir á leigu og t.d. gert réttmætar og heimilar endurbætur og viðbætur við þær eignir. Drógu hinar nýju reglur almennt úr möguleikum leigutaka til þess að fá viðkomandi fasteign keypta miðað við eldri framkvæmd. Auk þess hafði framkvæmdin að þessu leyti þýðingu fyrir almenning með tilliti til möguleika borgaranna til kaupa á þessum eignum ríkisins. Mikilvægt var að ótvírætt væri hvenær hinar nýju reglur ættu að taka gildi og um hvaða tilvik þær ættu að gilda gagnvart þeim sem þegar höfðu óskað eftir að fá slíkar eignir keyptar, einkum ef afgreiðsla á máli þeirra var þegar hafin. Sú óvissa sem fram kemur í skýringum ráðuneytisins til mín um formlega gildistöku reglnanna bendir til þess að ekki hafi verið hugað nægjanlega að þessu atriði. Vísa ég þar meðal annars til þess sem segir í skýringum ráðuneytisins að erindi A hafi lent í „millibilsástandi“ milli eldri og nýrri framkvæmdar. Þá legg ég í þessu sambandi áherslu á að stjórnvöldum ber í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti að taka mið af málefnalegum og eðlilegum væntingum hlutaðeigandi við ákvörðun um það til hvaða mála breytt framkvæmd skuli taka.

Þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt verður almennt á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta að kynna breytinguna fyrirfram þannig að þeir aðilar sem málið snertir geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. mars 1993 í máli nr. 652/1992. Ég skil skýringar landbúnaðarráðuneytisins svo að það hafi ekki talið nauðsynlegt að kynna hina breyttu framkvæmd þar sem fyrri framkvæmd hafi farið í bága við lög og breytingin hafi þannig lotið að því að færa framkvæmdina í lögmætt horf. Vegna þessarar afstöðu ráðuneytisins tek ég fram að umboðsmaður Alþingis og Hæstiréttur hafa talið að af gildandi lögum leiði að ráðstöfun ríkisjarðar verði ekki ógilt þótt hún hafi ekki verið auglýst enda hafi ákvörðunin byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Ráðuneytið kaus hins vegar að setja almenna reglu sem mælti fyrir um að ríkisjarðir sem selja ætti samkvæmt heimildum í fjárlögum skyldu undantekningarlaust auglýstar án þess að bein fyrirmæli væru þar um í lögum. Samkvæmt reglunum virðist hafa verið gengið út frá því að enda þótt einstök tilvik hefðu áður getað leitt til ráðstöfunar á eign ríkisins til tiltekins einstaklings á grundvelli sérstakra málefnalegra ástæðna, t.d. vegna fyrri leigu, framkvæmda leigutaka eða aðstæðna á aðliggjandi jörð, yrði nú ekki um slíka ráðstöfun að ræða án fyrirfarandi auglýsingar á eigninni. Reglur ráðuneytisins standa því ekki í vegi að Alþingi ákveði beinlínis í söluheimild sinni, t.d. í tilvikum sem þessum, að binda hana við sölu til ákveðins aðila.

Ég tel með hliðsjón af framangreindu að þrátt fyrir þá afstöðu ráðuneytisins að við setningu reglnanna hafi verið leitast við að koma framkvæmdinni í lögmætt horf hafi á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta verið rétt að kynna hlutaðeigandi fyrirhugaða breytingu. Þá tel ég að þar sem reglurnar snertu almennt hagsmuni borgarans af því að fá að kaupa fasteignir í eigu ríkisins þá hafi verið rétt að kynna almenningi hinar nýju reglur og hvenær þær tækju gildi.

8.

Í kvörtun A til mín er meðal annars byggt á því að afgreiðsla landbúnaðarráðuneytisins á erindi hans hafi hugsanlega falið í sér mismunum gagnvart honum miðað við þá aðila sem á undanförnum árum höfðu óskað eftir kaupum á ríkisjörðum og fengið þær keyptar án auglýsingar. Í kafla 6 hér að framan var þeirri niðurstöðu athugunar minnar lýst að breyting á stjórnsýsluframkvæmd í þá veru að auglýsa bæri ríkisjarðir, sem Alþingi hafði heimilað að selja með fjárlögum, hafi ekki verið látin gilda um öll mál sem komu til afgreiðslu á sama tíma og ráðuneytið hafnaði því að selja A C án auglýsingar. Þá hef í kafla 7 hér að framan lýst afstöðu minni til þeirrar óvissu sem virðist hafa verið á því hvenær hin nýja framkvæmd átti að taka gildi.

Með tilliti til þess hversu þau gögn og upplýsingar sem landbúnaðarráðuneytið hefur látið mér í té um framkvæmd á öðrum sölum eigna á forræði þess eru í ýmsum tilvikum óljós og að þar kemur t.d. ekki fram hvenær beiðni um kaup á eigninni kom fyrst fram, á hvaða grundvelli heimildar í fjárlögum var aflað og þar með að hvaða marki um gat verið að ræða sömu aðstöðu í lagalegu tilliti og í máli A tel ég ekki unnt að fullyrða að landbúnaðarráðuneytið hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við synjun þess á beiðni A 8. apríl 1999.

Ég ítreka hins vegar að athugun mín á þeim gögnum sem ég hef aflað vegna þessa máls bendir til þess að framkvæmd landbúnaðarráðuneytisins við sölu ríkisjarða og annarra fasteigna á forræði þess hafi ekki verið nægjanlega samræmd og þá er einnig óvissa um hvenær hinar nýju reglur um auglýsingu sem undanfara sölu voru látnar koma til framkvæmda og um hvaða tilvik þeim var beitt.

9.

Í tilviki A hafði hann borið fram beiðni sína um kaup á jörðinni C með þeim hætti sem tíðkast hafði um árabil. Viðbrögð ráðuneytisins eins og þau birtust honum voru að óska eftir lagaheimild til sölunnar þar sem um röksemdir var sérstaklega vísað til beiðni hans og aðstæðna. Enn fremur verður að ganga út frá því, eins og fyrr greinir, að með því að óska eftir slíkri lagaheimild hafi legið fyrir það mat landbúnaðarráðuneytisins að ekki væru fyrir hendi þeir hagsmunir sem leiða ættu til þess að rétt væri að jörðin yrði áfram eign ríkisins.

Ég legg á það áherslu að ekki verður annað séð en að aðstæður A vegna tímabundinnar leigu á jörðinni frá 1993 og framkvæmda þar hafi verið með áþekkum hætti og í tilvikum sem allt frá árinu 1997 og fram á árið 1999 voru taldar slíkar að ekki var talin ástæða til að auglýsa viðkomandi jarðir eða eignir áður en þær voru seldar og þá einnig í ýmsum tilvikum eftir að ný stjórnsýsluframkvæmd um auglýsingu ríkisjarða er sögð hafa verið komin til framkvæmda. Ég tek fram að ekki verður séð af gögnum málsins að gerður hafi verið reki að því af hálfu ráðuneytisins að kynna það A, þegar hann óskaði eftir kaupum á jörðinni C, að framkvæmd við sölu ríkisjarða væri að taka breytingum og reglur um auglýsingaskyldu, sem gætu tekið til erindis hans, væru í mótun.

Ég minni hér á að í leigusamningi A um jörðina C heimilaði landbúnaðarráðuneytið honum að endurbyggja „á sinn kostnað“ íbúðarhúsið á jörðinni og jafnframt að rífa útihús jarðarinnar samkvæmt nánara samráði við ráðuneytið. Ekki voru í leigusamningnum sérstök ákvæði um hvernig fara skyldi um þær endurbætur sem A kynni að gera samkvæmt þessu á íbúðarhúsinu eða um aðrar framkvæmdir hans á jörðinni við lok leigutíma. Hefur A lýst því að óvissa um endurgjald fyrir þessar endurbætur hans þegar kæmi að lokum leigutímans hafi meðal annars ráðið því að hann leitaði eftir kaupum á jörðinni.

Með tilliti til þess sem ég hef rakið hér að framan í áliti þessu verður að mínu áliti ekki dregin önnur ályktun en að þegar A sendi landbúnaðarráðuneytinu erindi sitt 12. febrúar 1999 hafi undanfari málsins af hálfu ráðuneytisins og fyrri stjórnsýsluframkvæmd verið með þeim hætti að hann hefði haft málefnalega og eðlilega ástæðu til þess að ætla að hann fengi jörðina C keypta á grundvelli fyrirliggjandi lagaheimildar í fjárlögum enda næðist samkomulag um kaupverðið. Samkvæmt þessu tel ég að það hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, með tilliti til þeirrar stöðu sem málið var komið í, að byggja á því tímamarki synjun á erindi A um kaupin á þeim atriðum sem tilgreind voru í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. apríl 1999.

Ef ráðuneytið taldi að hin nýja stjórnsýsluframkvæmd stæði því í vegi að hægt væri að halda áfram afgreiðslu á beiðni A í þeim farvegi sem markaður hafði verið með ósk ráðuneytisins um heimild í fjárlögum til sölunnar, og samþykkt hennar, bar ráðuneytinu að fella mál A í þann farveg sem samrýmanlegur væri þessari breyttu framkvæmd. Var unnt að gera það annað hvort með því að auglýsa jörðina til sölu og þá með þeirri kvöð sem leiddi af leigusamningi A eða óska eftir nýrri lagaheimild sem miðaðist þá beinlínis við sölu á jörðinni til A.

Ég ítreka það sem áður hefur komið fram að þótt ég geti ekki vegna skorts á gögnum og upplýsingum tekið afstöðu til þess hvort landbúnaðarráðuneytið hafi við framkvæmd þessara mála gætt samræmis og jafnræðis þannig að skilyrða 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gætt í tilviki A bendi ég á að aðstæður hans, t.d. um leigutíma og framkvæmdir, voru að því er best verður séð um margt áþekkar aðstæðum í öðrum tilvikum þar sem ráðuneytið hafði tekið ákvörðun um að semja um sölu á ríkisjörðum og öðrum fasteignum á forræði þess á svipuðum tíma án þess að viðkomandi eign hefði verið auglýst. Þá er einnig til þess að líta að af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð verður ráðið að ekki hafi við framkvæmd þessara mála af hálfu landbúnaðaráðuneytisins, að minnsta kosti fram á sumar árið 1999, gætt þeirrar festu og þess samræmis að sú stjórnsýsla hafi samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum.

V.

Niðurstaða

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan hefur athugun mín í þessu máli leitt í ljós að ekki hafi af hálfu landbúnaðarráðuneytisins verið gætt vandaðra stjórnsýsluhátta við framkvæmd þeirrar ákvörðunar að breyta almennri stjórnsýsluframkvæmd um sölu ríkisjarða. Ekki verði þannig af gögnum málsins ráðið með nægilegri vissu hvenær umrædd breyting átti að taka gildi og til hvaða tilvika hún átti að ná. Þá verður ekki séð að umræddar reglur hafi verið kynntar þeim aðilum sem hagsmuna höfðu að gæta á umræddu tímabili né að þær hafi verið kynntar almenningi með almennum hætti. Sökum þessa tek ég fram að hafi þær reglur sem undirritaðar voru af landbúnaðarráðherra 1. maí 1999 um sölu ríkisjarða á forræði ráðuneytisins ekki verið birtar enn opinberlega eru það tilmæli mín til landbúnaðaráðuneytisins að það verði gert og þá með þeim hætti sem lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, gera ráð fyrir.

Þá er það niðurstaða mín að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki gætt vandaðra stjórnsýsluhátta við afgreiðslu á beiðni A um kaup á leigujörð hans C. Eru það því að auki tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins að það taki umrædda beiðni A til afgreiðslu að nýju, komi fram ósk um slíkt frá honum, og hagi afgreiðslu málsins þá í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í áliti þessu og leiti þá leiða til að rétta hlut hans.

VI.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort reglur þær, sem undirritaðar voru af landbúnaðarráðherra 1. maí 1999 um sölu ríkisjarða á forræði ráðuneytins, hefðu verið birtar opinberlega og þá með þeim hætti sem lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, gerðu ráð fyrir. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2002, segir meðal annars svo:

„Sem svar við bréfi yðar skal upplýst að þær reglur um sölu á ríkisjörðum sem undirritaðar voru af landbúnaðarráðherra 1. maí 1999 voru settar vegna athugasemda sem fram komu í skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýsluendurskoðun á jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins dags. í október 1998. Í skýrslunni m.a. á bls. 73 gerði Ríkisendurskoðun athugasemdir við að ekki voru til verklagsreglur fyrir starfsemi jarðadeildar landbúnaðarráðuneytisins og beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að hlutast til um að slíkar reglur yrðu settar. Ráðuneytið varð við þeim tilmælum með því að setja þær reglur sem undirritaðar voru af þáverandi ráðherra og ráðuneytisstjóra 1. maí 1999. Reglurnar hafa verið birtar á heimasíðu ráðuneytisins sem er með veffang: landbunadarraduneyti.is. Einnig eru reglurnar kynntar þeim aðilum sem leita til ráðuneytisins um kaup á ríkisjörðum. Hér er um að ræða verklagsreglur fyrir starfsemi jarðadeildar landbúnaðarráðuneytisins við sölu ríkisjarða. Það er mat ráðuneytisins að þessar reglur falli ekki undir gildissvið laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda og hafa þær því ekki verið birtar opinberlega með þeim hætti sem lögin gera ráð fyrir.

[A] leitaði til ráðuneytisins á ný í tilefni af […] áliti yðar með bréfum dags. 6. júlí og 8. ágúst 2001 og óskaði eftir að ráðuneytið seldi honum jörðina [C]. Ráðuneytið hafnaði erindi hans með bréfum dags. 31. ágúst og 3. október 2001.“

Vegna framangreindrar afstöðu landbúnaðarráðuneytisins leitaði A á ný til mín með bréfi sem barst mér 26. febrúar 2002. Átti ég af því tilefni fund með fulltrúum ráðuneytisins á skrifstofu minni 2. apríl 2002. Var efni málsins rætt og kom þar fram sá vilji ráðuneytisins að taka málið að nýju til úrlausnar. Er það nú til athugunar hjá landbúnaðarráðuneytinu.

VII.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við landbúnaðarráðuneytið barst mér bréf ráðuneytisins, dags. 9. apríl 2003, þar sem segir m.a.:

„Meðfylgjandi sendir ráðuneytið yður ljósrit af svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 8. apríl 2003, við beiðni landbúnaðarráðuneytisins um heimild til að selja [A] jörðina [C] á grundvelli undanþáguákvæðis 9. gr. reglugerðar nr. 206/2003 um ráðstöfun eigna ríkisins. Ráðuneytið mun á næstu dögum óska eftir að Ríkiskaup meti söluverð jarðarinnar í þeim tilgangi að selja [A] jörðina að því tilskildu að samkomulag náist um söluverð, greiðsluskilmála og aðra skilmála sölunnar.“