Álit

I.

Hinn 4. ágúst 2000 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín fyrir hönd A, sem þá afplánaði refsidóm í fangelsinu Litla-Hrauni. Beindist kvörtun hans að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2000, þar sem staðfest var ákvörðun deildarstjóra á Litla-Hrauni frá 1. ágúst s.á. um að A skyldi sæta agaviðurlögum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. júní 2001.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að A var með bréfum fangelsismálastofnunar, dags. 19. apríl og 24. maí 2000, heimilað að ljúka afplánun sinni á áfangaheimili félagasamtakanna Verndar ... Samkvæmt reglum Verndar var honum meðal annars gert skylt að dvelja á áfangaheimilinu á milli kl. 23.00 og 07.00 virka daga og milli kl. 18.00 og 07.00 um helgar. A var stöðvaður af lögreglu kl. 06.54 að morgni laugardagsins 29. júlí 2000 grunaður um ölvun við akstur en tilkynning hafði borist lögreglu um ferðir hans kl. 6.45 þann morgun. Samkvæmt bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 29. júlí 2000, var A talinn hafa rofið framangreind skilyrði fyrir áframhaldandi dvöl á áfangaheimilinu og ákvað stofnunin að hann skyldi vistaður á ný í fangelsi frá þeim degi að telja. Í bréfinu sagði jafnframt að forstöðumaður fangelsis tæki ákvörðun varðandi agaviðurlög. Ákvörðun um agaviðurlög var tekin af deildarstjóra í fangelsinu Litla-Hrauni 1. ágúst 2000. Í forsendum þeirrar ákvörðunar segir:

„Í bréfi sem fanginn undirritar þegar honum er heimilað að afplána á áfangaheimili Verndar er sérstaklega tilgreint að föngum beri að vera til staðar á heimilinu milli kl. 23.00 og 07.00, og ef ekki sé farið eftir þeirri reglu geti verið litið á það sem strok og ástæða til agaviðurlaga. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum braut fanginn þessa reglu og var því vistaður í fangelsi á ný.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist, er heimilt að beita fanga agaviðurlögum. Ákveðið er að beita viðurlögum samkvæmt 2. og 3. tölulið þeirrar greinar.“

Var A gert að sæta sviptingu vinnulauna og símabanni í 14 daga og skyldu heimsóknir til hans vera með sérstökum hætti í einn mánuð. Þessa niðurstöðu kærði hann til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi lögmanns síns, dags. 2. ágúst 2000. Í kærubréfinu sagði meðal annars svo:

„[A] var að ljúka afplánun utan fangelsis. Sú sérregla, sem Fangelsismálastofnun setti í bréfi sínu, dags. 30. maí 2000, varðandi það atriði, að stofnunin liti svo á, að strok úr refsivist væri að ræða, ef fangi gerðist brotlegur um viðveru hjá Vernd, skortir lagastoð. Það eina sem Fangelsismálastofnun getur gert í slíku tilviki, er að svipta fangann þeirri heimild að mega ljúka afplánun utan fangelsis. Þetta hefur Fangelsismálastofnun gert, því að [A] hefur á ný verið vistaður í Fangelsið á Litla-Hrauni.

Fangelsið á Litla-Hrauni getur ekki ákveðið [A] agaviðurlög, þar sem hann var þar ekki í afplánun og hafði ekki gerst brotlegur við reglur fangelsis með einum eða öðrum hætti. Tilvísun í 31. gr. l. nr. 48/1988, sbr. 4. gr. l. nr. 123/1997, í hinni kærðu ákvörðun á því ekki rétt á sér.“

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2000, sagði meðal annars svo:

„Þegar fangelsismálastofnun ríkisins veitti kæranda heimild til þess að afplána fangavist á áfangaheimili Verndar [...], gekkst hann undir sérstök skilyrði sem tíunduð eru í bréfi dags. 24. maí 2000, sem kærandi undirritaði 30. maí s.á. Í niðurlagi bréfsins kemur fram, að Vernd muni tilkynna fangelsismálastofnun um brot á settum skilyrðum og það geti auk fyrirvaralausrar vistunar í fangelsi á ný, leitt til agaviðurlaga samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988.

Það er óumdeilt að kærandi braut framangreind skilyrði fyrir vist sinni á áfangaheimili Verndar, því samkvæmt samkomulagi sem kærandi undirritaði bar honum að lifa reglusömu lífi og dvelja þar virka daga frá kl. 23:00 – 07:00 og um helgar frá 18:00–07:00. Kærandi var eins og að framan er rakið stöðvaður af lögreglunni í Reykjavík grunaður um ölvun við akstur kl. 06:54, en lögreglunni hafði þá borist tilkynning frá lögreglunni í Keflavík um ferðir kæranda kl. 06:45. Það er því ljóst að kærandi var fjarri þeim stað sem honum var ætlað að dvelja á þeim tíma og ástand hans var ekki í samræmi við þau skilyrði sem hann hafði undirgengist með undirritun sinni frá 30. maí sl.

[...]

Kærandi er refsifangi sem hefur þann 28. september n.k. lokið 2/3 hluta afplánunar, en fyrirhuguð lok hennar verða þann 7. september 2004. Á meðan kærandi hefur ekki lokið afplánun refsidóms ná ákvæði laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist til hans, þar með talið ákvæði 31. gr. með síðari breytingum og gilda þau lagaákvæði óháð því hvar kærandi afplánar refsingu sína. Kærandi samþykkti skilyrði fangelsismálayfirvalda um vistun á áfangaheimili Verndar eins og hér að framan hefur verið rakið þann 30. maí 2000, en þar kom skýrt fram að brot á settum skilyrðum þýddi auk vistunar í fangelsi á ný hugsanleg beiting agaviðurlaga samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988.

Afplánun á áfangaheimili Verndar er ólík afplánun í fangelsi og mjög ívilnandi fyrir þá fanga sem þar dvelja þegar litið er til afplánunar í fangelsi. Það er því eðlilegt að fangelsismálayfirvöld setji þeim sem heimild fá til afplánunar þar sérstök og afdráttarlaus skilyrði. Það er mat ráðuneytisins að kæranda hafi verið fullljóst hverju það varðaði að brjóta skilyrði fangelsismálastofnunar um afplánun á áfangaheimilinu og að hann hafi með broti á þeim reglum sem um þá afplánun gilda unnið til þess að vera beittur agaviðurlögum á grundvelli 31. gr. laga um fangelsi og fangavist. Viðurlögin þykja í fullu samræmi við brot kæranda og þykir því rétt með vísan til þess sem hér að framan er rakið að staðfesta ákvörðun um agaviðurlög kæranda.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 12. september 2000 þar sem þess var óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir lagagrundvelli þess að fangelsismálastofnun setti almennar reglur um afplánun fanga á áfangaheimili Verndar. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvort þær reglur hefðu verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Hafi svo ekki verið var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi að 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, leiddi til þess að birta hefði átt reglurnar með þeim hætti sem ákvæðið byði.

Þá óskaði ég þess að ráðuneytið gerði grein fyrir hvort það teldi að 31. gr. laga nr. 48/1988 heimilaði að teknar væru ákvarðanir um agaviðurlög vegna brota á umræddum reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar. Einnig óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort skýra bæri ákvæði 31. gr. laga nr. 48/1988 með þeim hætti að það heimilaði að ákvörðun væri tekin um agaviðurlög af forstöðumanni annarrar stofnunar en þeirrar þar sem hlutaðeigandi fangi væri talinn hafa brotið viðeigandi reglur í merkingu ákvæðisins.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. september 2000, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, svo sem því ákvæði var breytt með lögum nr. 22/1999, getur fangelsismálastofnun leyft fanga að ljúka afplánun utan fangelsis enda stundi hann vinnu eða nám sem stofnunin hefur samþykkt, búi á sérstakri stofnun eða heimili þar sem hann er undir eftirliti og vinnan eða námið er liður í aðlögun hans að samfélaginu á ný. Í athugasemdum við þetta ákvæði í greinargerð með frumvarpi, sem varð að lögum nr. 22/1999, segir að þetta fyrirkomulag afplánunar hafi gefið góða raun og því sé lagt til að í lögunum verði beinlínis gert ráð fyrir vistun af þessu tagi svo hún eigi sér ótvíræða lagastoð. Þessi lagaheimild tekur meðal annars mið af því að afplánun sé hagað í samræmi við tilmæli þau sem er að finna í Evrópskum fangelsisreglum, sbr. greinar 87-89 um undirbúning fanga fyrir lausn úr fangelsi. Þótt fanga sé á grundvelli þessarar lagaheimildar veitt leyfi til að dvelja utan fangelsis er eftir sem áður um afplánun fangelsisrefsingar að ræða á þeirri stofnun eða heimili sem fangi dvelur. Í ýmsu tilliti hljóta því sambærilegar reglur að gilda um slíka afplánun og eiga við um afplánun innan fangelsa þótt fyrirkomulag refsifullnustunnar sé mjög frábrugðið.

Í 31. gr. laga um fangelsi og fangavist er beinlínis gert ráð fyrir „reglum fangelsis“ og að brot á slíkum reglum geti verið grundvöllur agaviðurlaga. Reglur af þessu tagi hafa þann tilgang að tryggja sanngirni og jafnræði með föngum í afplánun, auk þess sem þær eru nauðsynlegar til að viðhalda góðri reglu í fangelsum og stuðla að vandaðri stjórnsýslu. Einnig hafa reglur fangelsis þann augljósa tilgang að gera föngum ljóst hvaða hegðun þeim ber að sýna og hvaða háttsemi sé bönnuð. Þessar reglur verða vitanlega að vera reistar á málefnalegum sjónarmiðum og mega ekki ganga gegn lögum. Rétt eins og lögin um fangelsi og fangavist gera ráð fyrir „reglum fangelsis“ hljóta þau einnig að gera ráð fyrir heimild til að setja reglur í sama tilgangi um afplánun refsingar á heimilum utan fangelsa, enda hljóta slíkar reglur að vera jafn nauðsynlegar og reglur fangelsis. Þessar reglur hvíla því á sama lagagrundvelli og reglur fangelsis, sem beinlínis eru tilgreindar í lögunum.

Þegar fangi afplánar refsingu á áfangaheimili Verndar hefur hann sjálfur gengist undir að hlíta þeim reglum sem gilda um slíka afplánun. Þetta er frábrugðið afplánun í fangelsi en þar er fanga gert að sæta þeim reglum sem gilda um afplánunina. Ákvörðun um afplánun utan fangelsis er verulega ívilnandi fyrir fanga og er vafalaust að heimilt er að binda slíka ákvörðun nauðsynlegum skilyrðum. Án skilyrða er ekki unnt að beita þessari ívilnandi heimild en skilyrðum fyrir fullnustu utan fangelsis er meðal annars ætlað að ná þeim tilgangi að undirbúa fangann fyrir að snúa aftur út í samfélagið að afplánun lokinni. Þær reglur sem gilda um afplánun á áfangaheimili Verndar fela í raun í sér þau skilyrði sem fanginn gengst sjálfviljugur undir og verður að halda til að fá að dveljast utan fangelsis. Þessar röksemdir um eðli reglnanna eru þeim til frekari stuðnings og því verður lagagrundvöllur þeirra einnig reistur á 2. mgr. 11. gr. laganna um fangelsi og fangavist.

Reglur fangelsis og reglur um afplánun á áfangaheimili Verndar fela í sér vinnu- og starfsreglur stjórnvalds en eru ekki almennar stjórnvaldsreglur sem birtar eru samkvæmt 2. gr. laga um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, nr. 64/1943. Þessar reglur hafa því aldrei verið birtar en þess í stað hafa þær verið kynntar föngum. Í máli þess fanga sem hér á í hlut voru honum rækilega kynntar reglur um afplánun á áfangaheimili Verndar með bréfum, dags. 19. apríl og 24. maí 2000. Þar eru einnig tilgreind í fimm liðum meginefni reglnanna sem fela í sér þau skilyrði sem fanginn þurfti að halda. Þessi skilyrði samþykkti fanginn með undirritun sinni, en áður hafði hann einnig staðfest skriflega 22. febrúar 2000 að sér hefðu verið kynntar heimilisreglur áfangaheimilisins og að hann samþykkti þær í öllum atriðum. Þá skal það tekið fram að umboðsmaður Alþingis hefur ítrekað fjallað um agaviðurlög á hendur föngum sem ákveðin eru á grundvelli brota á reglum fangelsis, sbr. 31. gr. laga um fangelsi og fangavist. Í þeim álitum hefur umboðsmaður hvorki vefengt lagagrundvöll slíkra reglna né gert athugasemdir við birtingu þeirra með kynningu innan fangelsa. Ekki verður séð að önnur sjónarmið eigi við um hliðstæðar reglur sem gilda um afplánun utan fangelsa.

Í fyrirspurn yðar, herra umboðsmaður, óskið þér sérstaklega eftir því að ráðuneytið geri grein fyrir hvort það telji að 31. gr. laga um fangelsi og fangavist heimili að teknar séu ákvarðanir um agaviðurlög vegna brota á reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar. Með hliðsjón af því að þessar reglur eru í öllum atriðum hliðstæðar við reglur fangelsis telur ráðuneytið rétt að skýra 31. gr. laganna þannig að ákvæðið taki einnig til þeirra þannig að agaviðurlögunum verði beitt ef reglurnar eru brotnar. Að öðrum kosti ríkir ekki jafnræði með föngum ef þeir sem afplána utan fangelsis eru undanþegnir agaviðurlögum. Þetta helgast einnig af samanburðarskýringu þannig að 31. gr. laganna sé skýrð í ljósi 11. gr. eins og því ákvæði hefur síðar verið breytt. Þá telur ráðuneytið vafalaust ef á annað borð er heimilt að ákveða agaviðurlög vegna brota á reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar að slík ákvörðun komi í hlut þess forstöðumanns þar sem agaviðurlögin koma til framkvæmda. Í öllu falli er ljóst að starfsmönnum frjálsra félagasamtaka eins og Verndar er óheimilt að taka slíkar ákvarðanir.“

IV.

1.

Kvörtun A til mín beinist að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2000, þar sem staðfest er ákvörðun deildarstjóra á Litla-Hrauni, dags. 1. ágúst s.á, fyrir hönd forstöðumanns, um að A sæti agaviðurlögum vegna brota á reglum fangelsismálastofnunar um „afplánun á áfangaheimili Verndar [...]“ frá 13. október 1999.

Þess skal getið að með bréfi fangelsismálastofnunar til A, dags. 29. júlí 2000, var honum tilkynnt sú ákvörðun stofnunarinnar að vegna „brots“ hans á reglum um vistun á áfangaheimili Verndar hefði verið tekin sú ákvörðun að vista hann „á ný í fangelsi til áframhaldandi afplánunar frá og með [þeim degi að telja]“. Í bréfinu var vakin athygli A á því að honum væri heimilt að skjóta þessari ákvörðun til úrlausnar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af gögnum málsins fæ ég ekki séð að A hafi leitað til ráðuneytisins vegna framangreindrar ákvörðunar fangelsismálastofnunar. Með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, mun ég því ekki fjalla frekar um þennan þátt málsins. Athugun mín í þessu máli hefur þannig einvörðungu beinst að lögmæti framangreinds úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 3. ágúst 2000.

2.

Fangelsismálastofnun annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa og sér um fullnustu refsidóma, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Samkvæmt 8. gr. laganna ákveður fangelsismálastofnun í hvaða fangelsi afplánun fer fram. Í 2. mgr. 11. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 22/1999, er mælt fyrir um heimild fangelsismálastofnunar til þess að leyfa fanga að ljúka afplánun utan fangelsis enda stundi hann vinnu eða nám sem fangelsismálastofnun hefur samþykkt, búi á sérstakri stofnun eða heimili þar sem hann er undir eftirliti og vinnan eða námið er liður í aðlögun hans að samfélaginu á ný.

Áður en framangreind heimild 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 var bætt inn í lögin hafði fangelsismálastofnun veitt föngum leyfi til að ljúka afplánun með dvöl á áfangaheimili á grundvelli 1. mgr. 11. gr. laganna og gert samkomulag við félagasamtökin Vernd um vistun fanga á áfangaheimili þeirra ... Samkvæmt samkomulagi fyrrgreindra aðila, dags. 7. júlí 1998, skyldu gilda reglur um þessa vistun settar af fangelsismálastofnun að höfðu samráði við Vernd.

Samkvæmt reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar ..., dags. 13. október 1999, getur fangi sem afplánar refsivist sótt um að afplána síðasta hluta hennar á áfangaheimili Verndar að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í lokamálsgrein 3. gr. reglnanna segir að það sé forsenda fyrir því að fangi fái að afplána á áfangaheimili Verndar að hann samþykki skilyrði vistunar og undirriti samning þar um. Skilyrði afplánunar hjá Vernd koma fram í 4. gr. reglnanna en í 5. gr. er fjallað um reglur sem fangi skal fylgja meðan á vistun hjá Vernd stendur. Skal hann fylgja öllum almennum húsreglum og þeim reglum sem eru sérstaklega tilgreindar í stafliðum a – f. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 5. gr. reglnanna er fanga óheimil útivist virka daga frá kl. 23.00 að kvöldi til 07.00 að morgni en eftir kl. 18.00 laugardaga og sunnudaga.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglnanna gilda almenn ákvæði laga um fangelsi og fangavist um afplánun á áfangaheimili Verndar. Brot á reglunum og húsreglum Verndar geta samkvæmt 3. mgr. sömu greinar leitt til þess að fangelsismálastofnun ákveði að flytja fanga til áframhaldandi afplánunar í fangelsi og ennfremur að hann sæti agaviðurlögum samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist.

3.

Samkvæmt því sem að framan hefur verið rakið hefur fangelsismálastofnun gert samning við félagasamtökin Vernd um vistun fanga sem afplána síðasta hluta refsivistar. Fangi þarf að uppfylla tiltekin skilyrði til þess að fá slíkt leyfi og fylgja ákveðnum reglum sem um vistina gilda. Samkvæmt reglunum getur brot á þeim leitt til þess að fangelsismálastofnun ákveði að flytja fanga til áframhaldandi afplánunar í fangelsi og ennfremur að hann sæti agaviðurlögum samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 26. september 2000, gerði ráðuneytið grein fyrir lagagrundvelli heimildar fangelsismálastofnunar til þess að setja almennar reglur um afplánun fanga á áfangaheimili Verndar og um það hvernig háttað væri reglum um valdbærni við ákvarðanatöku um agaviðurlög vegna brota á þeim. Í tilefni af þeirri almennu fyrirspurn minni um hvort ráðuneytið teldi að 31. gr. laga nr. 48/1988 heimilaði að fangar, sem fengið hefðu tækifæri til að ljúka afplánun á áfangaheimili Verndar, yrðu látnir sæta agaviðurlögum vegna framkomu þeirra á heimilinu, sagði meðal annars svo í bréfi ráðuneytisins:

„Í fyrirspurn yðar, herra umboðsmaður, óskið þér sérstaklega eftir því að ráðuneytið geri grein fyrir hvort það telji að 31. gr. laga um fangelsi og fangavist heimili að teknar séu ákvarðanir um agaviðurlög vegna brota á reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar. Með hliðsjón af því að þessar reglur eru í öllum atriðum hliðstæðar við reglur fangelsis telur ráðuneytið rétt að skýra 31. gr. laganna þannig að ákvæðið taki einnig til þeirra þannig að agaviðurlögunum verði beitt ef reglurnar eru brotnar. Að öðrum kosti ríkir ekki jafnræði með föngum ef þeir sem afplána utan fangelsis eru undanþegnir agaviðurlögum. Þetta helgast einnig af samanburðarskýringu þannig að 31. gr. laganna sé skýrð í ljósi 11. gr. eins og því ákvæði hefur síðar verið breytt. Þá telur ráðuneytið vafalaust ef á annað borð er heimilt að ákveða agaviðurlög vegna brota á reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar að slík ákvörðun komi í hlut þess forstöðumanns þar sem agaviðurlögin koma til framkvæmda. Í öllu falli er ljóst að starfsmönnum frjálsra félagasamtaka eins og Verndar er óheimilt að taka slíkar ákvarðanir.“

Þá sagði í bréfi ráðuneytisins að reglur fangelsis og reglur um afplánun á áfangaheimili Verndar fælu í sér „vinnu- og starfsreglur stjórnvalds“ en væru ekki almennar stjórnvaldsreglur sem birtar væru samkvæmt 2. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Þær hefðu verið sérstaklega kynntar föngum en aldrei verið birtar samkvæmt lögum nr. 64/1943.

Í tilefni af því sem rakið hefur verið hér að framan tek ég fram að reglur fangelsismálastofnunar um afplánun á áfangaheimili Verndar hafa að geyma almenn fyrirmæli um vistun á heimilinu, skilyrði vistunar og reglur sem föngum ber að hlíta á meðan á vist stendur. Gert er ráð fyrir því að fangi sem afplánar refsivist á áfangaheimilinu fylgi öllum almennum húsreglum sem þar gilda auk eftirfarandi reglna:

„a. Fanga er óheimil útivist virka daga frá kl. 23:00 að kvöldi til kl. 07:00 að morgni. Laugardaga og sunnudaga er fanga óheimil útivist eftir kl. 18:00.

b. Fangi skal mæta í hús á kvöldverðartíma alla daga fyrir kl. 18:00 og dvelja þar til kl. 19:00.

c. Ef fangi sækir ekki vinnu eða nám á virkum degi vegna veikinda eða af öðrum ástæðum er honum óheimilt að yfirgefa áfangaheimilið nema í skamman tíma í samráði við húsvörð.

d. Fanga er óheimilt að neyta áfengis- eða vímuefna á meðan á dvöl á áfangaheimilinu varir.

e. Fanga er skylt að hlíta fyrirmælum húsvarðar, framkvæmdastjóra Verndar og/eða Fangelsismálastofnunar.

f. Fanga er skylt að láta í té öndunar- og/eða þvagsýni vegna áfengis- eða vímuefnaeftirlits þegar þess er óskað.“

Samkvæmt skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín 26. september 2000 er vist á áfangaheimili Verndar í verulegum atriðum frábrugðin hefðbundinni fangelsisvist og reglur heimilisins miðast við að mæta þeim þörfum sem hún skapar. Þá hafa reglurnar til að mynda þá sérstöðu að þær eru settar af fangelsismálastofnun en ekki forstöðumanni fangelsis eins og jafnan er um „reglur fangelsa“ í merkingu 31. gr. laga nr. 48/1988. Þá er gerður sérstakur reki að því að fangi samþykki að hlíta þeim og að honum sé gerð grein fyrir því að brot á þeim geti varðað brottvísun og/eða agaviðurlögum.

Með 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 2. gr. laga nr. 22/1999, er sérstaklega gert ráð fyrir því að fangelsismálastofnun geti leyft fanga að ljúka afplánun utan fangelsis að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Eitt af þeim skilyrðum er að hann búi á sérstakri stofnun eða heimili þar sem hann er „undir eftirliti“. Með tilliti til forsögu og orðalags þessa lagaákvæðis, og þá einkum ofangreinds hlutverks og stöðu fangelsismálastofnunar samkvæmt lögum nr. 48/1988, geri ég í sjálfu sér ekki athugasemdir við það að stofnunin setji almennar og hlutlægar reglur um vistun fanga á „sérstakri stofnun eða heimili“ í merkingu ákvæðisins. Raunar tel ég að með tilliti til réttaröryggis fanga, sem tækifæri fá til að ljúka afplánun sinni við slíkar aðstæður, og vandaðra stjórnsýsluhátta sé rétt og eðlilegt að stofnunin setji skýrar og glöggar reglur sem við eiga í slíkum tilvikum.

Með tilliti til kvörtunar málsins og efnis úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 3. ágúst 2000 reynir hér hins vegar einkum á það hvort að lögum hafi verið heimilt að láta A sæta sérstökum agaviðurlögum í merkingu 31. gr. laga nr. 48/1988 vegna brots hans á reglunum um vistun á áfangaheimili Verndar. Úrlausn þessa álitaefnis tengist því einnig hvort fangelsismálastofnun hafi að lögum verið heimilt að mæla svo fyrir í umræddum reglum að við broti á reglunum væri heimilt að láta fanga sæta agaviðurlögum í skilningi umrædds ákvæðis laga nr. 48/1988.

Samkvæmt orðalagi 31. gr. laga nr. 48/1988 er heimild sú til beitingar agaviðurlaga sem ákvæðið mælir fyrir um einskorðuð við brot á reglum „fangelsis“. Ég minni á að tilgangur agaviðurlaga er fyrst og fremst sá að viðhalda öryggi og friði í fangelsum þar sem menn eru alfarið skertir frelsi sínu um lengri eða skemmri tíma. Eru þannig meðal annars viðurlagategundir þær sem taldar eru upp í 1. mgr. 31. gr. sérstaklega sniðnar að því að mæta þeim tilvikum þar sem fangi, sem afplánar refsidóm í fangelsi, brýtur gegn þeim reglum sem um fangelsisvistina gilda. Er þannig meðal annars gert ráð fyrir því að mögulegt sé að svipta fanga þeim réttindum sem hann hefur samkvæmt lögum og reglum, s.s. rétti til að fá heimsóknir. Þá er í 4. tl. 1. mgr. 31. gr. beinlínis mælt fyrir um að ein tegund agaviðurlaga sé einangrun fanga frá öðrum föngum í allt að 30 daga.

Lagagrundvöllur vistunar fanga á áfangaheimilinu Vernd er hins vegar, eins og áður er rakið, byggður á sérstakri heimild í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988. Þar er beinlínis mælt svo fyrir að fangelsismálastofnun geti leyft fanga að ljúka afplánun „utan fangelsis“. Er þetta áréttað í lögskýringargögnum. Ég fæ því ekki annað séð en að skýra verði ákvæði 2. mgr. 11. gr. með þeim hætti að þær „sérstöku stofnanir eða heimili“ á borð við áfangaheimilið Vernd, sem ákvæðið fjallar um, teljast ekki „fangelsi“ í merkingu 31. gr. laga nr. 48/1988.

Ég legg á það áherslu að ákvörðun um að fangi sæti agaviðurlögum er íþyngjandi og getur jafnvel í þeim tilvikum þar sem beitt er einangrun falið í sér frekari skerðingu á frelsi fangans en leiðir beinlínis af fangelsisvistinni einni og sér. Þá fela agaviðurlög jafnan í sér afnám eða takmörkun tiltekinna réttinda sem honum eru fengin með lögum og reglum. Samkvæmt þessu leiðir það að mínu áliti af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og sjónarmiðum um réttaröryggi fanga að lagaheimild til beitingar agaviðurlaga í einstökum tilvikum þurfi að vera skýr og glögg.

Ég minni á að 31. gr. laga nr. 48/1988, sem heimilar þá verulega íþyngjandi ráðstöfun að láta afplánunarfanga sæta agaviðurlögum vegna framkomu sinnar, er samkvæmt orðalagi sínu takmörkuð efnislega við vistun í „fangelsi“. Ég hef hins vegar áður rakið að skýra verði 2. mgr. 11. gr. laganna með þeim hætti að sú tegund afplánunar sem þar er heimiluð eigi sér stað „utan fangelsis“. Samkvæmt þessu er að mínu áliti ekki sjálfgefið að réttarstaða fanga sem afplána óskilorðsbundna refsidóma í fangelsi samkvæmt almennum ákvæðum laga nr. 48/1988 sé sú sama og þeirra fanga sem tækifæri fá til að ljúka afplánun sinni „utan fangelsis“ á grundvelli sérstakrar heimildar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988. Minni ég í þessu sambandi sérstaklega á það að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur lagt á það áherslu í skýringum sínum til mín að vistun fanga á áfangaheimilinu Vernd sé „mjög frábrugðin“ afplánun í fangelsi.

Ástæðan fyrir því að ég tek þetta fram er sú að af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og sjónarmiðum um réttaröryggi fanga leiðir að mínu áliti að ef játa á stjórnvöldum þá heimild að láta fanga sem ljúka afplánun utan fangelsis sæta þeim sérstöku og íþyngjandi ráðstöfunum, s.s. agaviðurlögum, sem að lögum er aðeins heimilt að framkvæma í fangelsum, verður slík niðurstaða að vera reist á skýrri lagaheimild. Að þessu virtu legg ég á það áherslu að ekki verður dregin sú ályktun af orðalagi 2. mgr. 11. gr. og lögskýringargögnum að beinlínis hafi verið gert ráð fyrir því að réttarstaða fanga við lok afplánunar „utan fangelsis“ samkvæmt heimild í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 væri að öllu leyti sú sama og afplánun þeirra „í fangelsi“. Bendi ég á að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 22/1999, sem bætti áðurnefndri 2. mgr. 11. gr. inn í lög nr. 48/1988, er ekki að neinu leyti vikið að því að íþyngjandi heimildir 31. gr. laga nr. 48/1988 um beitingu agaviðurlaga skyldu einnig eiga við í þeim tilvikum þegar fangi lýkur afplánun sinni „utan fangelsis“, þ.e. á sérstökum stofnunum eða heimilum í merkingu lagaákvæðisins. Samkvæmt þessu og öðru því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að af samanburðarskýringu ákvæða 2. mgr. 11. gr. og 31. gr. laga nr. 48/1988, að teknu tilliti til annarra ákvæða laganna og framangreindra sjónarmiða, verði ekki önnur ályktun dregin en að ákvörðun um að láta A sæta agaviðurlögum, eftir að hann hafði verið fluttur í fangelsi að nýju, vegna brots á reglum um vistun á áfangaheimilinu Vernd hafi ekki verið reist á fullnægjandi heimild í lögum. Er það því niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 3. ágúst 2000 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tel rétt að taka fram að í þessu máli hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið lagt á það áherslu, bæði í úrskurði sínum 3. ágúst 2000 og í bréfi sínu til mín 26. september 2000, að afplánun á áfangaheimili Verndar sé „ólík afplánun í fangelsi og mjög ívilnandi fyrir þá fanga sem þar dvelja þegar litið er til afplánunar í fangelsi“, eins og segir í nefndum úrskurði. Það sé því „eðlilegt að fangelsismálayfirvöld setji þeim sem heimild fá til afplánunar þar sérstök og afdráttarlaus skilyrði“. Ég skil þessar athugasemdir ráðuneytisins svo, og aðrar af svipuðum toga sem fram koma í ofangreindum gögnum, að það telji að hvað sem líði að öðru leyti lagagrundvelli þeirrar ákvörðunar að láta A sæta agaviðurlögum verði að líta til þess að hann gekk sjálfviljugur að tilteknum skilyrðum fyrir vistun sinni á áfangaheimilinu Vernd. Er þá meðal annars byggt á því að hann hafi ritað samþykki sitt undir bréf, dags. 24. maí 2000, þar sem talin voru upp „skilyrði fyrir vistun á áfangaheimilinu“. Í lok þess bréfs hafi komið fram að ef hann bryti gegn nefndum skilyrðum yrði fangelsismálastofnun tilkynnt um það og gæti það leitt til þess að hann yrði vistaður á ný í fangelsi. Þá kynni slíkt brot að leiða til agaviðurlaga samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988.

Í tilefni af framangreindu tek ég fram að ég geri í sjálfu sér ekki athugasemdir við það að fanga sé heimilað að ljúka afplánun sinni utan fangelsis samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sem hann verður að samþykkja fyrirfram. Slík skilyrði verða hins vegar að vera í málefnalegu og eðlilegu samræmi við tilgang og efni umræddrar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 og eiga sér fullnægjandi stoð í því ákvæði eða öðrum ákvæðum laganna. Að mínu áliti verður fanga hins vegar ekki gert að sæta íþyngjandi ráðstöfun á borð við agaviðurlög á þeim grundvelli einum að honum hafi verið kunnugt um það fyrirfram og að hann hafi samþykkt skilyrði fyrir vistun sinni utan fangelsis. Að mínu áliti verður, eins og fyrr greinir, beiting íþyngjandi ráðstafana á borð við agaviðurlög þvert á móti að styðjast við skýra lagaheimild.

4.

Ég tel rétt að taka hér fram að athugun mín á efni reglna fangelsismálastofnunar frá 13. október 1999 um vistun á áfangaheimili Verndar hefur hér að framan takmarkast við það álitaefni hvort sú ákvörðun að láta A sæta agaviðurlögum vegna brots á umræddum reglum hafi átt sér stoð í lögum og þá hvort fangelsismálastofnun hafi almennt verið heimilt að mæla fyrir um það í reglunum að brot á þeim kynni að varða agaviðurlögum í merkingu 31. gr. laga nr. 48/1988. Ég hef því hér að framan ekki tekið neina afstöðu til þess hvort önnur ákvæði reglnanna eigi sér stoð í lögum.

5.

Í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 12. september 2000, óskaði ég þess meðal annars, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti hvort reglur um vistun á áfangaheimilinu Vernd frá 13. október 1999 hefðu verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Hefði svo ekki verið var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi að 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, leiddi til þess að birta hefði átt reglurnar með þeim hætti sem ákvæðið byði.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín 26. september 2000, sagði meðal annars svo um þetta atriði:

„Reglur fangelsis og reglur um afplánun á áfangaheimili Verndar fela í sér vinnu- og starfsreglur stjórnvalds en eru ekki almennar stjórnvaldsreglur sem birtar eru samkvæmt 2. gr. laga um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, nr. 64/1943. Þessar reglur hafa því aldrei verið birtar en þess í stað hafa þær verið kynntar föngum. [...] Þá skal það tekið fram að umboðsmaður Alþingis hefur ítrekað fjallað um agaviðurlög á hendur föngum, sem ákveðin eru á grundvelli brota á reglum fangelsis, sbr. 31. gr. laga um fangelsi og fangavist. Í þeim álitum hefur umboðsmaður hvorki vefengt lagagrundvöll slíkra reglna né gert athugasemdir við birtingu þeirra með kynningu innan fangelsa. Ekki verður séð að önnur sjónarmið eigi við um hliðstæðar reglur sem gilda um afplánun utan fangelsa.“

Í tilefni af framangreindu tel ég rétt að vekja athygli á því að vegna kvartana og ábendinga afplánunarfanga ákvað ég 3. ágúst 1999, með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka til skoðunar að eigin frumkvæði atriði er lúta að reglum um agaviðurlög og framkvæmd þeirra, upplýsingagjöf til fanga við móttöku þeirra í afplánun og tilhögun við tilfærslu fanga á milli húsa og deilda í fangelsinu að Litla-Hrauni. Ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf af því tilefni þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið upplýsti og veitti skýringar á ákveðnum afmörkuðum þáttum tengdum athugun minni. Eitt af þeim atriðum laut að hinum formlega grundvelli reglna um agaviðurlög og þá meðal annars einnig birtingarmáta þeirra. Í ljósi þessa og að því virtu að umfjöllun um hvaða kröfur verði leiddar af lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum til birtingar á umræddum reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar er almenns eðlis og í nánum tengslum við þau atriði sem ofangreind frumkvæðisathugun mín snýr að hef ég ákveðið, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, að fjalla einnig um það atriði á þeim vettvangi. Tel ég það í réttu og eðlilegu samræmi við tilgang athugunar minnar og efni hennar að öðru leyti.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2000, í máli A um að gera honum agaviðurlög hafi ekki verið í samræmi við lög. Það leiðir einnig af þeirri niðurstöðu minni að það ákvæði reglna fangelsismálastofnunar frá 13. október 1999 um afplánun á áfangaheimili Verndar ... að brot á reglunum varði agaviðurlögum samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988 eigi sér ekki stoð í lögum. Samkvæmt þessu beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðherra að mál A verði endurskoðað, komi fram ósk þess efnis frá honum, og að ráðuneytið taki við þá endurskoðun mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti og leiti þá leiða til að rétta hlut hans.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 30. nóvember 2001, kemur fram að A hafi ekki leitað til ráðuneytisins. Þá segir meðal annars svo í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín:

„[Rétt þykir] að skýra yður frá því að eftir að álit yðar barst ráðuneytinu ritaði það fangelsismálastofnun ríkisins bréf hinn 20. júní sl. þar sem tilkynnt var að ekki þætti fært að fangar sem fengið hafa heimild til að afplána hjá Vernd, verði látnir sæta agaviðurlögum vegna brota á reglum um afplánun hjá Vernd. Því skyldi, meðan ekki væri búið að gera nauðsynlegar breytingar á löggjöf, ekki ákveða agaviðurlög vegna brota á reglum um afplánun hjá Vernd, heldur láta við það sitja að flytja viðkomandi aftur í fangelsi.“