Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 9. júní 2020 leituðu A og B til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna úrskurðar úrskurðarnefndar vel­ferðarmála frá 19. mars 2020 í máli nr. 368/2019. Þar staðfesti nefndin ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 12. júlí 2019 um að úthluta þeim félagslegu leiguhúsnæði sem svokölluðu áfangahúsnæði. Með áfanga­húsnæði er, samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhús­næði, átt við húsnæði sem er úthlutað tímabundið og með því skilyrði að gerður sé samningur um eftirfylgd við leigutaka. Var niðurstaða nefndarinnar einkum studd þeim rökum að húsnæðisþarfir þeirra hefðu verið metnar með einstaklingsbundnum og heildstæðum hætti af hálfu Reykjavíkur­borgar.

Kvörtun þeirra A og B byggist m.a. á því að Reykjavíkurborg hafi ekki verið heimilt að gera að skilyrði úthlutunar hús­næðis til þeirra að þeir undirrituðu samning um eftirfylgd en í honum fólst m.a. að þeir skyldu taka á móti starfsmanni þjónustu­miðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði. Í samræmi við það hefur athugun mín einkum beinst að þeirri afstöðu úrskurðar­nefndarinnar að umrætt skilyrði eigi sér stoð í lögum.

  

II Málavextir

1

A og B sóttu um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykja­víkurborg í lok árs 2016. Umsókn þeirra var samþykkt í velferðarráði Reykjavíkurborgar 1. mars 2017. Hinn 3. júní 2019 var þeim tilkynnt um að umsókn þeirra hefði verið endurmetin samkvæmt nýjum reglum Reykja­víkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sem tóku gildi 1. júní þess árs. Með bréfi frá 12. júlí 2019 var þeim því næst tilkynnt um að þeim hefði verið úthlutað almennu félagslegu leiguhúsnæði. Í bréfinu komu fram upplýsingar um húsnæðið, fjárhæð húsaleigu o.fl. Auk þess sagði í bréfinu: 

„[...] Félagsbústaðir annast útleigu húsnæðisins og er leigusali. Fyrsti leigusamningur við leigutaka skal vera tímabundinn til þriggja ára. Í framhaldi af fyrsta samningi við leigutaka skal að jafnaði gerður ótímabundinn leigusamningur nema fyrir því séu málefnalegar ástæður að áfram skuli gera tímabundinn leigusamning.

[...]

Ákvörðun um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis er stjórn­valds­ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um er að ræða skilyrta stjórnvaldsákvörðun þar sem gert er að skilyrði að umsækjandi uppfylli reglur Reykjavíkur­borgar um félagslegt leiguhúsnæði, fari að þeim ákvæðum sem gilda samkvæmt húsaleigulögum nr. 36/1994 og ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði.“

Undir bréfið ritaði félagsráðgjafi á þjónustumiðstöð Reykjavíkur­borgar. Í tölvubréfi sem félagsráðgjafinn sendi A sama dag kom hins vegar eftirfarandi fram:

„Eins og ég greindi þér frá [A] í morgun er þetta áfangahúsnæði og því verður að gera sérstakan samning vegna þess hjá þjónustumiðstöðinni áður en gengið verður frá húsaleigu­samningi hjá Félagsbústöðum.“

Dagana 16. og 17. júlí 2019 skrifuðu A og B undir húsa­leigusamning vegna íbúðarinnar og samning um eftirfylgd í áfanga­húsnæði.

Samkvæmt 3. gr. húsaleigusamningsins var hann tímabundinn til sex mánaða. Þá sagði einnig: 

„Samhliða leigusamningi þessum hefur leigjandi gert sérstakan samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði við velferðarsvið Reykja­víkurborgar. Búseta í leiguhúsnæðinu er því liður í annarri félagslegri úrlausn fyrir leigutaka. Brjóti leigutaki alvarlega gegn ákvæðum samnings um eftirfylgd í áfangahúsnæði og fyrirgeri rétti sínum til aðstoðarinnar, fellur húsaleigusamningur þessi sjálfkrafa úr gildi. Húsaleigusamningur þessi er gerður með heimild í 3. mgr. 2. gr. og [3. gr. a. húsaleigulaga nr. 36/1994], og getur hann fallið tafarlaust úr gildi án undanfarandi upp­sagnar eða riftunar ef leigjandi brýtur ákvæði samnings um eftirfylgd í áfangahúsnæði. Leigutaki nýtur eftir atvikum áfram þjónustu velferðarsviðs þó hann hafi fyrirgert rétti sínum til hins leigða. Leigusali getur í alvarlegri tilvikum leitað að­stoðar lögreglu til þess að fjarlægja leigutaka og það sem honum tilheyrir ef hann hlítir ekki ákvæðum samnings um eftirfylgd í áfangahúsnæði, hefur aftur áfengis- eða vímuefnaneyslu eða ærist og veldur eignaspjöllum eða ótta og ónæði hjá nágrönnum. Samningur um eftirfylgd í áfangahúsnæði telst hluti af samningi þessum og ganga ákvæði hans framar leigusamningnum sem málefnaleg skilyrði með heimild í 3. mgr. 2. gr. og 3. gr. a. [húsaleigulaga nr. 36/1994].“

Þá kom fram að heimilt væri að endurnýja leigusamning vegna áfanga­húsnæðis allt að fimm sinnum. Fullnægði leigutaki þeim kröfum sem gerðar væru í samningnum um eftirfylgd og ekki væri lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa væri heimilt að gera leigusamning til þriggja ára á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leigu­húsnæði.

Samningur um eftirfylgd var gerður á milli A og B og þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar, sbr. 1. gr. hans. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. samningsins var grundvöllur hans ákvæði laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og reglur Reykjavíkur­borgar um félagslegt leiguhúsnæði. Þá sagði að um samninginn giltu einnig ákvæði húsaleigulaga „með frávikum“, sbr. 3. mgr. 2. gr. og 3. gr. a. þeirra. Í 2. mgr. 2. gr. var áréttað að samningurinn væri hluti af húsaleigusamningi.

Í 4. gr. samningsins sagði að markmið þjónustu og eftirfylgdar sam­kvæmt honum væri að veita einstaklingsbundna, heildstæða og sveigjan­lega þjónustu og að eftirfylgd væri veitt í þeim tilgangi að leigutaki gæti haldið heimili. Þá hljóðaði 5. gr. samningsins svo:

„Samkvæmt 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leigu­húsnæði skal leigutaki sem fær úthlutað félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði einnig gera sérstakan samning um eftirfylgd sem kveður á um þjónustu og þann stuðning sem veittur er í hverju tilfelli. Auk þess skal koma fram hvaða skyldur hvíla á leigu­taka. 

Þjónusta og eftirfylgd við leigutaka felst í eftirfarandi þáttum:

Leigutaki skal taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði.

Leigutaki skal virða almennar húsreglur í fjölbýli.

Leigutaki skal hafa leigugreiðslu í beingreiðslu í banka.

Leigutaki skal gæta þess að áfengis- og vímuefnaneysla hamli ekki búsetu hans í almennu félagslegu leiguhúsnæði.

Þjónustumiðstöð skal veita leigutaka framangreinda þjónustu og eftirfylgd. Leigutaki skuldbindur sig til að þiggja framan­greinda þjónustu og eftirfylgd.“ 

Þá sagði m.a. í 7. gr. samningsins að færi leigutaki ekki að þeim skil­yrðum sem fram kæmu í samningnum gæti samningurinn og húsaleigu­samningurinn fallið tafarlaust úr gildi án undanfarandi uppsagnar eða riftunar, sbr. 3. mgr. 2. gr. og 3. gr. a. húsaleigulaga, sbr. einnig ákvæði húsaleigusamningsins.

  

2

Með erindi 24. júlí 2019 óskuðu A og B eftir rök­stuðningi Reykjavíkurborgar fyrir því að þeim væri gert að gangast undir ofangreint samkomulag um eftirfylgd. Þeirri beiðni var synjað með vísan til þess að umsókn þeirra um félagslegt leiguhúsnæði hefði verið tekin til greina að öllu leyti, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

A og B kærðu ákvörðun Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndar velferðarmála, þ.e. þá ákvörðun að úthluta þeim félags­legu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði og synjun Reykjavíkurborgar á beiðni þeirra um rökstuðning. Með fyrrgreindum úrskurði 19. mars 2020 staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun Reykjavíkurborgar.

Í úrskurðinum kom fram að samkvæmt gögnum málsins hefði úthlutunarteymi Reykjavíkurborgar metið það svo að A og B þyrftu á áfangahúsnæði að halda, þ.e. að þeir þyrftu stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur væri í gildi. Þá var vísað til þess að í tilnefningu þjónustumiðstöðvar kæmi fram að gerð væri krafa um eftir­fylgd í áfangahúsnæði á grundvelli veikinda, fjárhags- og félagslegra erfiðleika til margra ára. Í rökstuðningi fyrir því mati hefði m.a. komið fram að þeir hefðu átt í erfiðleikum fjárhagslega og félagslega og fyrirhugaður stuðningur Reykjavíkurborgar að öðru leyti rakinn. Þá væru þeir húsnæðislausir og þyrftu á læknisþjónustu að halda. Miklir flutningar hefðu einkennt líf þeirra og þeir ættu ekki fjölskyldur hér á landi sem þeir gætu leitað til. Annar ætti að baki meðferðir en báðir hefðu upplýst að neysla væri ekki vandamál hjá þeim. Á grundvelli framangreindra upplýsinga hefði það verið niður­staða úthlutunarfundar að aðstæður þeirra væru með þeim hætti að gera yrði kröfu um að almennu félagslegu leiguhúsnæði yrði úthlutað sem áfanga­húsnæði. Í niðurstöðu úrskurðarins sagði síðan:

„Samkvæmt gögnum málsins fór fram einstaklingsbundið og heild­stætt mat á húsnæðisþörfum kærenda. Að mati úrskurðar­nefndar­innar verður ekki annað séð en að kærendum hafi verið úthlutað húsnæði í samræmi við aðstæður þeirra og þarfir. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“

Úrskurðarnefndin taldi hins vegar að Reykjavíkurborg hefði borið að rökstyðja ákvörðun sína þar sem vafi hefði leikið á því hvort ákvörðun sveitarfélagsins um úthlutun húsnæðisins hefði verið að öllu leyti í samræmi við umsókn.

  

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Úrskurðarnefnd velferðarmála var ritað bréf 16. desember 2020. Þar var þess óskað að nefndin upplýsti m.a. um hvort í niðurstöðu hennar fælist að hún teldi skilyrði í eftirfylgdarsamningi um eftirlit inni á heimili A og B eiga sér fullnægjandi stoð í lögum. Ef svo væri, var þess óskað að nefndin gerði nánari grein fyrir þeim laga­grundvelli og sjónarmiðum sínum þar að lútandi, þ.m.t. með hliðsjón af þeim kröfum sem leiða af 71. gr. stjórnarskrár og með tilliti til þess hvort skilyrðið rúmist innan 3. gr. a. húsaleigulaga nr. 36/1994 eða, eftir atvikum, hvernig 3. mgr. 2. gr. sömu laga ætti við um leigutaka Félagsbústaða.

Í svari úrskurðarnefndarinnar frá 19. febrúar 2021 kom fram að nefndin hefði staðfest þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að úthluta A og B félagslegu húsnæði sem áfangahúsnæði. Í því fælist það mat nefndarinnar að ákvörðunin hefði verið í samræmi við lög og reglur sveitarfélagsins. Þá sagði:

„Úrskurðarnefndin mat það svo að skilyrði það sem fram kemur í 5. gr. samnings um eftirfylgd í áfangahúsnæði um að kærendur skyldu taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði væri málefnalegt, enda um að ræða aðstoð til kærenda en ekki íþyngjandi eftirlit. Við það mat leit úrskurðarnefndin einnig til þess að gildistími samningsins var stuttur, eða frá 29. júlí 2019 til 31. janúar 2020, og í 6. gr. samningsins var að finna heimild til að óska eftir breytingum hvenær sem væri á samningstímabilinu ef aðstæður myndu breytast. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að í innliti starfsmanns þjónustu­miðstöðvar felist eftirlit inni á heimili kærenda eins og vísað er til í bréfi umboðsmanns. Um var að ræða þjónustu og eftirfylgd í þeim tilgangi að veita kærendum stuðning til þess að halda sitt eigið heimili. Að mati nefndarinnar felur slík þjónusta ekki í sér að friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, sé virt að vettugi. Þá telur úrskurðar­nefndin að um sé að ræða lögmætt og málefnalegt skilyrði í skilningi 3. gr. a. húsaleigulaga nr. 36/1994, sbr. það sem að framan greinir um aðstoð við kærendur en ekki íþyngjandi eftir­lit. Úrskurðarnefndin bendir á að ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1994 á við um áfangaheimili en húsnæði það sem mál þetta snýst um er áfangahúsnæði svo sem skilgreint er í reglum Reykja­víkur­borgar um félagslegt leiguhúsnæði.“

Í bréfi umboðsmanns var jafnframt óskað eftir að upplýst yrði hvaða af­leiðingar það hefði haft fyrir A og B ef þeir hefðu neitað að skrifa undir eftirfylgdarsamninginn, s.s. með tilliti til stöðu þeirra á biðlista eftir húsnæði.

Í svari úrskurðarnefndarinnar var vísað til 2. mgr. 21. gr. reglna Reykjavíkurborgar og bent á að þar kæmi fram að hefði viðkomandi tvívegis hafnað úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis án þess að mál­efnalegar ástæður lægju að baki væri heimilt að senda viðkomandi bréf þess efnis að litið væri svo á að hann hefði dregið umsókn sína til baka og því væri hún fallin úr gildi. Talið væri að lagalegri skyldu til að útvega húsnæði væri fullnægt samkvæmt XII. kafla laga um félags­þjónustu sveitarfélaga og þar sem húsnæði hefði ítrekað verið hafnað yrði að álykta að viðkomandi gæti sjálfur ráðið úr húsnæðisvanda sínum og drægi umsókn sína til baka. Þar sem A og B hefðu samþykkt úthlutun húsnæðisins með tilheyrandi skilyrðum hefði þetta ekki komið til sérstakrar skoðunar hjá nefndinni, enda hefðu atvik málsins ekki verið með þeim hætti.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga

Í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, er mælt fyrir um úrræði fyrir þá sem eiga við húsnæðisvanda að etja. Markmið þeirra er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grund­velli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal gæta þess við framkvæmd félags­þjónustu að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfs­ákvörðunar­rétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Um leið skulu við framkvæmd þjónustunnar sköpuð skilyrði til að ein­staklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum enda skuli félagsleg þjónusta í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Samkvæmt 8. tölulið 2. gr. laganna felur félagsþjónusta m.a. í sér þjónustu, aðstoð og ráð­gjöf í tengslum við húsnæðismál.

Nánar er fjallað um húsnæðismál í XII. kafla laganna. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. skulu sveitarstjórnir, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af m.a. leiguhúsnæði handa þeim fjölskyldum og ein­staklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félags­­legra aðstæðna. Samkvæmt 1. mgr. 47. gr. skal sveitarstjórn setja sér reglur á grundvelli leiðbeininga ráðherra til sveitarstjórna þar um, sbr. 4. mgr. 45. gr., um úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis á vegum sveitarfélaga samkvæmt lögunum.

  

1.2 Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði

Reykjavíkurborg hefur sett sér reglur um félagslegt leiguhúsnæði. Núgildandi reglur tóku gildi 1. júní 2019 og var A og B úthlutað húsnæði á grundvelli þeirra.

Með félagslegu leiguhúsnæði í skilningi reglnanna er átt við almennt félagslegt leiguhúsnæði, húsnæði fyrir fatlað fólk, húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og þjónustu­íbúðir aldraðra, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er almennt félagslegt leiguhúsnæði ætlað þeim fjölskyldum og ein­staklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá fyrir sér húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Jafnframt segir í ákvæðinu:

„Til almenns félagslegs leiguhúsnæðis telst einnig áfangahús­næði. Áfangahúsnæði er almennt félagslegt leiguhúsnæði sem út­hlutað er tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði er úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka eru með þeim hætti að gera verður kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi og er úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess.“

Í VI. kafla reglnanna er mælt fyrir um úthlutun húsnæðis. Þar segir í 7. mgr. 19. gr.:

„Úthlutunarteymi er heimilt að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði [...] tímabundið sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verður kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi, s.s. að umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geta valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli.“

Í 8. mgr. 19. gr. er áréttað að ákvörðun um úthlutun feli í sér töku stjórn­valdsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða skilyrta stjórnvaldsákvörðun sem bundin sé þeim skilyrðum að umsækjandi uppfylli reglurnar, fari að þeim ákvæðum sem gilda samkvæmt húsaleigulögum nr. 36/1994 og ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði. Samkvæmt 9. mgr. sama ákvæðis er heimilt að afturkalla ákvörðun um úthlutun sé skilyrðum reglnanna ekki lengur fullnægt. Sama gildi ef eigi er farið að ákvæðum húsaleigulaga eða ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði.

Í 22. gr. reglnanna er m.a. fjallað um leigusamninga þar sem fram kemur að Félagsbústaðir hf. eða Reykjavíkurborg annist frágang leigu­samninga og um þá gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994. Um réttar­samband leigutaka og Félagsbústaða hf., eða eftir atvikum Reykja­víkur­borgar, gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994 og ákvæði stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993. Fyrsti leigusamningur við leigutaka skuli vera tíma­bundinn til þriggja ára, sbr. 1. málslið 2. mgr. 22. gr. reglnanna. Samkvæmt 3. mgr. sama ákvæðis skulu leigusamningar vegna áfanga­hús­næðis aftur á móti vera tímabundnir til sex mánaða. Heimilt sé að endur­nýja leigusamninga vegna áfangahúsnæðis allt að fimm sinnum en fullnægi leigutaki þeim kröfum sem gerðar eru í samningi um eftirfylgd að mati úthlutunarfundar og ekki sé lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa sé heimilt að gera leigusamning við leigutaka samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins.

Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. reglnanna er réttur Félagsbústaða hf. og Reykjavíkurborgar, í þeim tilvikum þegar Reykjavíkurborg er leigu­sali, til afturköllunar ákvörðunar um úthlutun félagslegs leiguhús­næðis bundinn við þau tilvik þegar leigutaki uppfyllir ekki skilyrði reglnanna eða brýtur gegn ákvæðum leigusamnings, þjónustu/dvalar­samnings eða ákvæðum húsaleigulaga nr. 36/1994. Samkvæmt 2. mgr. greinar­­innar er ákvörðun um afturköllun úthlutunar stjórnvaldsákvörðun og framselur Reykjavíkurborg Félagsbústöðum hf. stjórnsýsluvald að því leyti.

     

1.3 Húsaleigulög

Húsaleigulög gilda um leigusamninga um afnot af húsnæði eða hluta af húsnæði gegn endurgjaldi, með ákveðnum undantekningum, sbr. 1. mgr. 1. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæli fyrir um nema ákvæði laganna hafi að geyma sérstök frávik þess efnis. Í 3. mgr. 2. gr. laganna segir síðan:

„Þegar um leigu íbúðarhúsnæðis á áfangaheimili eða leigu íbúðar­hús­næðis til námsmanna á vegum lögaðila sem ekki er rekinn í hagnaðarskyni og hefur þjónustu við námsmenn að meginmarkmiði er að ræða er þrátt fyrir 1. mgr. heimilt, vegna sérstaks eðlis og tilgangs starfseminnar, að víkja frá einstökum ákvæðum laga þessara með samningi. Í samningi ber að geta þeirra frávika sem um ræðir. Með áfangaheimili er átt við dvalarheimili sem starf­rækt er með það að markmiði að stuðla að endurhæfingu ein­staklinga sem í flestum tilfellum hafa verið á meðferðar- eða endurhæfingarstofnun eða í fangelsi.“

Þá hljóðar 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga svo:

„Leigusala, sem er lögaðili sem ekki er rekinn í hagnaðarskyni, er heimilt að setja lögmæt og málefnaleg skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis.“

Bæði þessi ákvæði komu, í núverandi mynd, inn í lögin með lögum nr. 63/2016, um breytingu á húsaleigulögum. Í athugasemdum í greinargerð þess frumvarps sem varð að lögum nr. 63/2016 segir m.a. að meginmarkmið frumvarpsins sé að auka réttaröryggi leigjenda og koma á meiri festu í samskiptum leigjenda og leigusala svo að komast megi hjá ágreiningi síðar. Áhersla sé lögð á að um frjálsa samninga sé að ræða milli leigu­sala og leigjenda en jafnframt á nauðsyn þess að ákveðinn laga­rammi gildi um þá samningagerð. Þá segir í athugasemdunum:

„Fyrst ber að nefna að lagt er til að almenn undanþága frá ákvæðum húsaleigulaga sem kemur fram í 3. mgr. 2. gr. laganna verði þrengd verulega. Undanþágan hefur m.a. verið talin eiga við um leigufélög sem starfa í þágu velferðar hér að landi og eru ekki rekin í hagnaðarskyni. [...] Þá verður ekki fram hjá því litið að stærstu leigusalarnir sem starfa á Íslandi falla undir undan­þáguna en þá er átt við sveitarfélög og leigufélög sem eru félagsleg í eðli sínu. [...] Eigi að veita umræddum leigufélögum svo víðtæka heimild til að víkja frá húsaleigulögum þar sem í raun er sett í hendur einstakra leigusala að kveða einhliða á um undanþágur frá lögunum og jafnvel svo að lögin gildi í raun ekki nema að litlu leyti verður að skoða almenna nauðsyn húsa­leigu­laga. Verður að ætla að eitt af mikilvægustu markmiðum húsaleigulaga sé að tryggja rétt leigjenda gagnvart leigusölum og þá ekki síst gagnvart lögaðilum sem leigja út íbúðarhúsnæði sem hluta atvinnurekstrar enda þótt þeir séu ekki reknir í hagnaðarskyni.“

Í þessu sambandi er lögð áhersla á að um sé að ræða neytendavernd og verði að telja mikilvægt að sú vernd nái einnig til þeirra hópa sem kunni að standa höllum fæti við samningagerð af því tagi sem lögin fjalli um. Síðan segir m.a.:

„Er því lagt til að hin almenna undanþáguheimild verði þrengd þannig að hún nái einungis til áfangaheimila vegna mjög sérstaks eðlis starfsemi þeirra. Að því er varðar leigufélög sem starfa í þágu velferðar, en þá er átt við leigufélög sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni, er lagt til að tilgreint verði sérstaklega í hvaða tilvikum þeim sem og sveitarfélögum verði heimilt að semja um aðra tilhögun en leiðir af ákvæðum laganna þannig að þau geti starfað í samræmi við tilgang starfsemi sinnar.“

Um b-lið 2. gr. frumvarpsins, sem varð að því ákvæði sem nú er 3. mgr. 2. gr. húsaleigulaga, segir jafnframt að lagt sé til að ákvæðið yrði þrengt þar sem ekki þætti eðlilegt að ákvæði um heimild til að víkja frá annars ófrávíkjanlegum ákvæðum húsaleigulaga væri jafnopið og raunin væri. Þá segir:

„Í ákvæðinu kemur fram að heimilt sé að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með samningi vegna sérstaks eðlis eða tilgangs starfseminnar þegar um er að ræða ákveðna hópa fólks og nefnd dæmi um slíka hópa, þ.e. námsmenn, aldraða og öryrkja, án þess að um tæmandi talningu sé að ræða. Þykir ljóst af bæði ákvæðinu og athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að gildandi húsa­leigulögum að ákvæðinu er ætlað að ná til aðila sem leigja ákveðnum hópum leigjenda að tilteknum skilyrðum uppfylltum sem lúta að félagslegum aðstæðum viðkomandi leigjenda. Þannig hefur undanþágan verið talin eiga við um leigusala sem eru lögaðilar sem ekki eru reknir í hagnaðarskyni og starfa í þágu velferðar.“

Í kjölfarið er áréttað að um mikilvæga neytendavernd sé að ræða og að víðtæk undanþága gæti komið í veg fyrir að lögin næðu markmiði sínu um að vernda rétt leigjenda og þá einkum þeirra hópa sem stæðu höllum fæti við samningagerð af því tagi sem lögin fjalla um. Í því samhengi segir:

„Er því lagt til að hin almenna undanþáguheimild verði þrengd þannig að hún nái einungis til áfangaheimila. Með áfangaheimili er átt við dvalarheimili sem starfrækt er með það að markmiði að stuðla að endurhæfingu einstaklinga sem hafa að jafnaði dvalið á meðferðar- eða endurhæfingarstofnun eða í fangelsi. Sem dæmi um áfangaheimili má nefna dvalarheimili fyrir einstaklinga með geðfötlun og dvalarheimili fyrir einstaklinga sem lokið hafa áfengis- og/eða vímuefnameðferð eða vistun í fangelsi. Getur reynst nauðsynlegt að binda dvöl einstaklinga á slíkum dvalar­heimilum tilteknum skilyrðum, svo sem um að þeir neyti ekki áfengis eða annarra vímuefna meðan á dvölinni stendur. Uppfylli einstaklingur ekki skilyrðin getur verið óhjákvæmilegt að vísa honum burt af áfangaheimilinu með mjög stuttum fyrirvara. Helgast það m.a. af hagsmunum annarra sem þar dvelja. Hinn sérstaki til­­gangur og starfsemi áfangaheimila þykir því réttlæta að heimilt sé að víkja frá ákvæðum húsaleigulaga með samningi eftir því sem nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með starfseminni.“

Þá var áréttað að lagt væri til að tilgreint yrði sérstaklega í hvaða tilvikum öðrum lögaðilum en áfangaheimilum, sem ekki væru reknir í hagnaðarskyni, yrði heimilt að semja um aðra tilhögun en leiddi af ákvæðum laganna um viðkomandi tilvik. Engu að síður væri mikilvægt að gætt væri ákveðins meðalhófs í sambandi við slíkar heimildir til að semja um frávik frá lögunum þar sem litið væri til hagsmuna allra sem hlut ættu að máli.

Nánar er fjallað um 3. gr. a. í athugasemdum við 3. gr. frum­varpsins, þar sem bent er á að húsaleigulög séu ekki talin takmarka frelsi aðila til að velja sér samningsaðila. Í kjölfarið segir:

„Hins vegar liggur fyrir að leigufélög sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og leigja ákveðnum hópum leigjenda hafa sett tiltekin skilyrði fyrir leigu á íbúðarhúsnæði í þeirra eigu en þessi skilyrði lúta að félagslegum aðstæðum viðkomandi leigjenda, svo sem skilyrði um að leigjendur séu undir ákveðnum tekju- og eignamörkum, séu námsmenn o.s.frv. Markmið slíkra skil­yrða er að afmarka þann hóp sem hefur rétt á að leigja íbúðar­hús­næði hjá slíkum félögum en þau eru að öllu jöfnu rekin í þeim tilgangi að veita tilteknum hópum fólks húsnæði á viðráðanlegum kjörum og þar með tryggja því ákveðið húsnæðisöryggi. Er því lagt til að kveðið verði skýrt á um það í húsaleigulögum að umræddum leigusölum verði heimilt að setja slík skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis enda séu þau bæði lögmæt og málefnaleg. Er þannig átt við skilyrði sem teljast nauðsynleg til að viðkomandi leigusali geti unnið að meginmarkmiðum starfsemi sinnar sem geta t.d. falist í því að leigja húsnæði til námsmanna, einstaklinga og fjölskyldna í tilteknum tekjuhópum eða sem búa við erfiðar félagslegar aðstæður. Getur verið um að ræða skilyrði tengd námsframvindu, tekju- og eignamörkum, félagslegum aðstæðum o.s.frv.“

Í þessu sambandi kemur fram að lagt sé til að hafi lögaðili sem ekki sé rekinn í hagnaðarskyni sett lögmæt og málefnaleg skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis verði honum jafnframt heimilt að gera að skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis að leigjandi veiti þær upplýsingar sem nauð­synlegar eru til að meta hvort hann uppfylli umrædd skilyrði leigusala.

     

2 Eiga skilyrði samningsins um eftirfylgd stoð í ákvæðum húsaleigulaga?

Í samræmi við lögmætisreglu íslensks réttar verða ráðstafanir stjórn­valda sem eru íþyngjandi fyrir borgarana að eiga sér stoð í lögum. Eru meiri kröfur gerðar að þessu leyti eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarana, ekki síst ef hún felur í sér inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi. Í því sambandi ber að hafa í huga að þegar maður býr í félagslegu leiguhúsnæði kann það að teljast „heimili“ hans og fjölskyldu í skilningi 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvörðun sveitarfélags, í skjóli opinbers valds, um tiltekin skilyrði fyrir búsetu í húsnæði á vegum sveitarfélagsins kann þar af leiðandi að hafa þýðingu um stjórnar­skrárvarinn rétt manna til að stofna og halda heimili, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2016 í máli nr. 5544/2008 og 31. maí 2021 í máli nr. 10899/2021.

Afskipti opinberra aðila af heimilum fólks teljast almennt inngrip í réttinn til heimilis og einkalífs í framangreindum skilningi. Á það m.a. við um skoðun á högum manns og persónulegum munum, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 12. janúar 2010 í máli Gillian og Quinton gegn Stóra-Bretlandi. Þá þarf að hafa í huga að friðhelgi einkalífs felur í sér sjálfsákvörðunarrétt manns um persónulega hagi sína, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 29. apríl 2002 í máli Pretty gegn Stóra-Bretlandi. Að vissu marki er manni því í sjálfsvald sett hvort hann þiggur eða hafnar aðstoð eða þjónustu án tillits til þess hvort slík ákvörðun geti valdið honum líkamlegum eða andlegum skaða.

Jafnvel þótt í heimsókn starfsmanna stjórnvalda inn á heimili kunni að felast þjónusta, t.d. ráðgjöf og stuðningur, er þannig hafið yfir vafa að um er að ræða íþyngjandi ráðstöfun fyrir borgarann og inngrip í rétt hans til einkalífs og heimilis ef slík heimsókn fer fram án tillits til vilja hans eða misbrestur á því að taka á móti starfs­manni getur haft í för með sér neikvæðar afleiðingar, svo sem húsnæðismissi. Verður því að leggja til grundvallar að téð skilyrði um eftirfylgd, sem fram kom í 5. gr. samnings Reykjavíkurborgar við A og B og var í reynd einnig hluti af húsaleigusamningi þeirra við Félagsbústaði hf., hafi verið íþyngjandi.

Af stöðu Reykjavíkurborgar sem sveitarfélags, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir að hún hefur svigrúm við útfærslu og fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem henni er skylt að veita samkvæmt landslögum, þ.m.t. félagsþjónustu á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þegar húsaleigusamningur er gerður sem liður í veitingu slíkrar þjónustu sætir þetta svigrúm sveitarfélagsins þó þeim takmörkunum sem leiðir af þeim lögum sem gilda um slíka samningsgerð. Er og ekki um það deilt að um húsaleigusamning Félags­bústaða hf. við A og B giltu ákvæði húsa­leigu­laga.

Svo sem áður greinir er leigusala, sem er lögaðili og ekki rekinn í hagnaðarskyni, heimilt að setja lögmæt og málefnaleg skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis, sbr. 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga. Af þeim athugasemdum við frumvarp til laga nr. 63/2016 sem áður eru raktar verður ráðið að með þeim breytingum sem urðu á 3. mgr. 2. gr. laganna og tilkomu 1. mgr. 3. gr. a. hafi verið að því stefnt að afmarka skýrar heimildir leigusala til að semja um frávik frá ákvæðum laganna í leigu­samningi, m.a. með því að þrengja þá heimild sem áður var mælt fyrir um í 3. mgr. 2. gr. þeirra. Var í því sambandi lögð sérstök áhersla á að vernda rétt leigjenda og þá einkum þeirra hópa sem stæðu höllum fæti við samningsgerð. Á þetta jafnt við um sveitarfélög sem og einkaréttarlega aðila sem þau hafa sett á stofn til að sinna útleigu félagslegs leiguhúsnæðis, svo sem hér á við.

Fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 3. gr. a. laganna hefur að geyma undantekningu frá þeirri meginreglu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 2. gr. þeirra á þá leið að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæla fyrir um. Þegar einnig er litið til orðalags ákvæðisins og áðurgreindra lögskýringargagna verður að leggja til grundvallar að ákvæðið heimili sveitarfélagi að setja skilyrði sem lúta að aðstæðum leigutaka, s.s. tekju- og eignastöðu hans eða félagslegum aðstæðum að öðru leyti, þannig að tryggt sé að hann sé á meðal þeirra sem við­komandi húsnæði er í reynd ætlað. Í samræmi við þetta er í áðurlýstum athugasemdum við samsvarandi ákvæði frumvarpsins tekið fram að um sé að ræða „skilyrði sem teljast nauðsynleg til að viðkomandi leigusali geti unnið að meginmarkmiðum starfsemi sinnar sem geta t.d. falist í því að leigja húsnæði til námsmanna, einstaklinga og fjölskyldna í tilteknum tekjuhópum eða sem búa við erfiðar félagslegar aðstæður.“

Enginn vafi er um að þeir sem leigja „áfangahúsnæði“ samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar þurfa að fara eftir almennum reglum laga um leiguhúsnæði, svo og húsreglum sem taka til allra íbúa viðkomandi húsnæðis, að viðlögðum vanefndaúrræðum leigusala. Hér er hins vegar um það að ræða að leigutökum félagslegs húsnæðis sé til viðbótar sett sér­stakt skilyrði, og þá með vísan til sérstakrar heimildar húsa­leigulaga, um að þiggja „eftirfylgd“ að því viðlögðu að samningur falli ella tafarlaust úr gildi án undanfarandi uppsagnar eða riftunar. Ekki hafa verið færð fyrir því rök að slíkt skilyrði standi í nánum efnislegum tengslum við þá stöðu eða aðstæður leigutakans sem úthlutun félagslegs húsnæðis af hálfu sveitarfélags grundvallast á. Jafnvel þótt bent væri á slík tengsl yrði eftir sem áður jafnframt að sýna fram á að því markmiði sem „eftirfylgd“ á heimili leigjanda væri ætlað að ná yrði ekki náð með öðrum og viðurhlutaminni hætti, og þá m.t.t. frið­helgi einkalífs og heimilis hans.

Samkvæmt öllu framangreindu er ekki á það fallist að umrætt skilyrði um eftirfylgd í leigusamningi Félagsbústaða hf. við A og B hafi talist lögmætt og málefnalegt í skilningi 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga, eins og ákvæðið verður skýrt í samræmi við tiltæk lögskýringargögn og grunnreglur um friðhelgi einkalífs og heimilis. Þar sem viðhlítandi lagaheimild skorti til þess að setja téð skilyrði í leigusamninginn var samningurinn að þessu leyti ólögmætur. Er það þar af leiðandi álit mitt að áðurnefndur úrskurður úr­skurðarnefndar velferðarmála frá 19. mars 2020 hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég tek þó fram að með þeirri niðurstöðu er engin afstaða tekin til þess hvort sveitarfélagi kunni á öðrum grundvelli að vera heimilt að gera þá kröfu til notenda félagsþjónustu, þ.á m. leigjenda félagslegs húsnæðis, að þeir þiggi með einhverjum hætti heimsóknir starfsmanna þess.

  

3 Áfangaheimili í skilningi húsaleigulaga

Í 2. gr. samningsins um eftirfylgd sem þeir A og B undirrituðu var um lagagrundvöll vísað m.a. til 3. mgr. 2. gr. húsa­leigulaga. Þar segir að þegar um leigu íbúðarhúsnæðis á áfanga­heimili eða leigu íbúðarhúsnæðis til námsmanna á vegum lögaðila sem ekki er rekinn í hagnaðarskyni sé heimilt, vegna sérstaks eðlis og tilgangs starfseminnar, að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með samningi. Í lokamálslið ákvæðisins er hugtakið „áfangaheimili“ skýrt nánar en með því er átt við dvalarheimili sem starfrækt er með það að markmiði að stuðla að endurhæfingu einstaklinga sem í flestum tilfellum hafa verið á meðferðar- eða endurhæfingarstofnun eða í fangelsi.

Í skýringum úrskurðarnefndar velferðarmála til umboðsmanns benti hún á að ákvæði 3. mgr. 2. gr. húsaleigulaga ætti „við um áfangaheimili en húsnæði sem mál þetta [snúist um sé] áfangahúsnæði svo sem skilgreint [sé] í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhús­næði.“ Hvorki í úrskurði nefndarinnar né skýringum til umboðsmanns hefur aftur á móti komið fram afstaða hennar til þess hvort heimild Reykjavíkurborgar til þess að úthluta húsnæði með þeim skilyrðum sem hér hefur verið fjallað um verði reist á 3. mgr. 2. gr. húsaleigulaga, eins og vísað er til í samningi við A og B.

Af þessu tilefni bendi ég á að þótt Reykjavíkurborg telji um­sækjendur um félagslegt leigu­húsnæði þurfa tiltekinn stuðning eða aðstoð í formi eftirfylgdar í samræmi við reglur borgarinnar leiðir af fyrrgreindum fyrirmælum laga og markmiði þeirra að ekki verður séð að félagslegt leiguhúsnæði falli þar almennt undir. Er þannig ljóst að framangreind lagaheimild um „áfangaheimili“ felur í sér þrönga undan­þágu til að koma til móts við starfsemi dvalarheimila af sérstökum toga. Af orðalagi ákvæðisins, og þeim lögskýringargögnum sem áður hafa verið rakin, verður ráðið að þarna undir falli t.d. dvalarheimili fyrir einstaklinga með geðfötlun og dvalarheimili fyrir einstaklinga sem lokið hafi áfengis- og/eða vímuefnameðferð eða vistun í fangelsi. Tekið er fram að á slíkum dvalarheimilum geti verið nauðsynlegt að binda dvöl einstaklinga tilteknum skilyrðum, svo sem að neyta ekki áfengis eða vímuefna á meðan á dvöl stendur. Hinn sérstaki tilgangur og starfsemi áfangaheimila þyki réttlæta að heimilt sé að víkja frá ákvæðum húsaleigulaga með samningi eftir því sem nauðsynlegt þyki til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt með starfseminni.

Ég læt við það sitja að sinni að benda úrskurðarnefnd velferðar­mála á framangreind sjónarmið og beini því til nefndarinnar að hafa þau framvegis í huga, m.a. að því marki sem kann að reyna á þetta atriði í máli A og B, komi mál þeirra aftur til meðferðar hjá nefndinni. 

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála frá 19. mars 2020 í máli nr. 368/2019 hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niður­staða byggist á því að ekki verður fallist á þá afstöðu úr­skurðarnefndarinnar að heimilt sé að gera það að skilyrði úthlutunar félagslegs húsnæðis að leigjandi taki á móti starfsmanni sveitar­félagsins á heimili sínu á grundvelli 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga nr. 36/1994. Sá samningur sem gerður var við A og B um eftirfylgd á heimili þeirra sem úthlutað var sem áfangahúsnæði í skilningi reglna Reykjavíkurborgar fól þar af leiðandi ekki í sér lögmætt og málefnalegt skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis í skilningi lagaákvæðisins.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndar velferðarmála að hún taki mál A og B til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin.

Þá tel ég tilefni til að senda Reykjavíkurborg afrit af áliti þessu til upplýsingar með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að taka reglur þess um úthlutun almenns félagslegs leiguhúsnæðis sem áfangahúsnæði til skoðunar. Ég tek þó fram að með fyrrgreindri niðurstöðu er engin afstaða tekin til þess hvort sveitarfélagi kunni á öðrum grundvelli en 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigu­laga að vera heimilt að gera þá kröfu til notenda félagsþjónustu, þ.á m. leigjenda félagslegs húsnæðis, að þeir þiggi með einhverjum hætti heimsóknir starfsmanna þess.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.