A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir áliti kærunefndar húsamála vegna ágreinings sem laut að viðhaldi á fjöleignarhúsi sem A var meðal eigenda að. Var það álit nefndarinnar að álitsbeiðanda, sem var jafnframt einn eiganda hússins, hefði verið heimilt að ráðast í viðgerðir á húsinu á kostnað húsfélags. Jafnframt taldi nefndin að álitsbeiðanda hefði verið heimilt að ráðist í viðgerðir á séreignarhluta íbúðar A, allt á grundvelli tilgreindrar fjárhagsáætlunar. Athugun umboðsmanns laut einkum að því hvort kærunefnd húsamála hafi gætt að rétti A til að tjá sig og koma sjónarmiðum sínum og kröfum á framfæri og þá með tilliti til þess að íslenska er ekki móðurmál A.
Þar sem fyrir lá í málinu að A hefði gefist færi á að kynna sér beiðni álitsbeiðanda og kröfur hans og koma athugasemdum sínum á framfæri við nefndina, í upphafi að sjálfsdáðum en síðar með aðstoð lögmanns, og að teknu tilliti til hlutverks kærunefndar húsamála samkvæmt lögum um fjöleignarhús, taldi umboðsmaður ekki nægar forsendur til að líta svo á að meðferð málsins hefði ekki verið í samræmi við rétt A til að tjá sig um það.
Umboðsmaður tók þó fram að sú afstaða kærunefndarinnar að eiga aðeins í samskiptum við þá sem reka mál sín fyrir henni á íslensku væri ekki í samræmi við ákvæði reglugerðar þar sem mælt er fyrir um málsmeðferð hennar. Þvert á móti væri þar mælt fyrir um að nefndin skuli birta upplýsingar á skýran og auðskiljanlegan hátt á vefsetri sínu um á hvaða tungumálum sé hægt að leggja kvartanir fyrir nefndina og hvaða tungumál sé hægt að nota í málsmeðferðinni. Þær upplýsingar væri hvorki að finna á vefsíðu nefndarinnar né úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem nefndin er hýst. Þá benti umboðsmaður á að þrátt fyrir að íslenska væri mál stjórnvalda, í samræmi við lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, skuli stjórnvöld tryggja að sá sem skilur ekki íslensku geti fengið úrlausn erinda sinna og tileinkað sér efni skjala og skilríkja sem skipta hann máli eins og mælt væri fyrir um í lögunum. Óhjákvæmilegt væri að víkja frá framangreindri meginreglu við sérstakar aðstæður. Væri það einnig í betra samræmi við þá almennu leiðbeiningarskyldu sem hvílir á opinberum starfsmönnum og kröfuna um vandaða stjórnsýsluhætti. Erindi borgaranna til stjórnvalda væru almennt ekki háð formskilyrðum en af lögmætisreglunni leiddi að almennt yrðu ekki gerðar íþyngjandi kröfur til borgaranna um framsetningu erinda nema slíkt kæmi beinlínis fram í lögum.
Umboðsmaður lauk málinu með áliti án tilmæla 21. desember 2021.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 17. desember 2020 yfir áliti kærunefndar húsamála frá 3. desember 2020 í máli nr. 89/2020. Sá ágreiningur sem málið laut að snertir viðhald á fjöleignarhúsi sem þér eruð meðal eiganda að. Var það álit nefndarinnar að álitsbeiðanda, sem mun vera eigandi eignarhluta í húsinu, væri heimilt að ráðast í viðgerðir á gluggum íbúðar yðar, þaki og ytra byrði hússins á kostnað húsfélags. Jafnframt taldi nefndin að honum væri heimilt að ráðast í viðgerðir á séreignarhluta yðar í gluggum íbúðar yðar, allt á grundvelli tilgreindrar fjárhagsáætlunar.
Með bréfum til kærunefndarinnar 15. janúar, 12. mars og 15. júní sl. var óskað eftir öllum gögnum málsins ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Umbeðin gögn og svör nefndarinnar bárust 26. janúar, 16. apríl og 13. júlí sl. Þá hafið þér gert athugasemdir við svör hennar.
Athugun umboðsmanns í tilefni af kvörtun yðar hefur einkum beinst að meðferð málsins. Í því efni hefur m.a. verið til athugunar hvort kærunefnd húsamála hafi gætt að rétti yðar til að tjá yður og koma sjónarmiðum yðar og kröfum á framfæri og þá með tilliti til þess að íslenska er ekki móðurmál yðar.
II
1
Kærunefnd húsamála, sem er hluti af stjórnsýslu ríkisins, hefur verið falið það hlutverk að láta í té rökstudd álit um ágreining eigenda fjöleignarhúsa um réttindi sín og skyldur samkvæmt lögum nr. 26/1994, um fjöleignarhús, leiti þeir til hennar, sbr. 80. gr. laganna. Þar sem kærunefndin er hluti af stjórnsýslukerfinu fellur hún undir það eftirlit sem umboðsmanni er falið að hafa, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hvað sem þessu líður var sá ágreiningur sem var til meðferðar hjá nefndinni einkaréttarlegur og fellur hann sem slíkur þar af leiðandi utan starfssviðs umboðsmanns eins og það er afmarkað í 3. gr. laga nr. 85/1997. Í málinu hefur skoðun umboðsmanns því fyrst og fremst beinst að því hvort nefndin hafi við úrlausn sína gætt almennra stjórnsýslureglna sem kunna að eiga við, sérstakra reglna sem settar hafa verið um störf nefndarinnar og að öðru leyti hagað störfum sínum í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í þessu ljósi og að teknu tilliti til atvika málsins að öðru leyti eru ekki efni til að fjalla sérstaklega um afstöðu nefndarinnar til þess efnislega ágreinings sem leyst var úr í umrædd máli.
2
Um samskipti yðar við kærunefnd húsamála vegna framangreinds máls liggur fyrir að í framhaldi af beiðni álitsbeiðanda 9. ágúst 2020 voruð þér 13. sama mánaðar upplýst um hana og veittur kostur á að koma á framfæri við nefndina sjónarmiðum yðar, kröfum og rökstuðningi. Hinn 3. september 2020 senduð þér nefndinni tölvubréf með athugasemdum yðar á ensku. Þær voru settar fram í fjórum töluliðum og voru um það bil fjórðungur af blaðsíðu að lengd.
Í gögnum málsins liggur fyrir dagáll starfsmanns nefndarinnar, sem er hýst í húsakynnum úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem sama dag er skráð að yður hafi verið sent upplýsingablað um Mannréttindaskrifstofu Íslands. Þá sendi ritari nefndarinnar yður tölvubréf 10. sama mánaðar á ensku og óskaði eftir að athugasemdum yðar yrði skilað á íslensku þar sem ekki væri tekið við álitsbeiðnum eða athugasemdum á ensku. Bárust athugasemdir yðar á íslensku með tölvupósti samdægurs. Þá liggur fyrir að í tilefni af frekari athugasemdum álitsbeiðanda bárust nefndinni athugasemdir frá yður á íslensku 28. september 2020. Auk þess verður ráðið að í kjölfarið hafið þér leitað lögmannsaðstoðar og átti lögmaðurinn í tölvupóstssamskiptum við ritara nefndarinnar vegna málsins í október- og nóvembermánuði þess árs.
Í skýringum kærunefndar húsamála til umboðsmanns hefur framangreind krafa um að álitsbeiðnir og athugasemdir málsaðila berist á íslensku verið studd við ákvæði 2. mgr. 80. gr. laga nr. 26/1994. Um þetta sagði í skýringunum nefndarinnar að í ákvæðinu kæmi fram að erindi til kærunefndar skyldi vera skriflegt og í því skyldi skilmerkilega greina hvert væri ágreiningsefnið, hver væri krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni. Því næst sagði m.a.:
„Kærunefndin telur að þótt ekki sé tekið fram í lögunum að álitsbeiðni, greinargerðir og athugasemdir skuli vera á íslensku þá sé það óhjákvæmilegt, með hliðsjón af hagsmunum málsaðila, að túlka ákvæðið með þeim hætti enda er ákvörðun um að heimila álitsbeiðnir á öðrum tungumálum fordæmisgefandi.
Til nánari skýringa telur kærunefnd að hafa beri hliðsjón af því að á sama tíma og ekki er til lagaákvæði sem segir berum orðum að erindi aðila, þ.e. kærur, greinargerðir og athugasemdir, skuli vera á íslensku þá er ekki til lagaákvæði sem segir berum orðum að kærunefndinni beri að taka við erindum á öðrum tungumálum. Í ljósi þess ber að líta til þess að tæki kærunefndin ákvörðun um að taka við erindum aðila á ensku til að mynda yrði ekki annað séð en að það yrði fordæmisgefandi fyrir önnur tungumál. Þá telur nefndin að ekki sé hægt að ganga út frá því sem vísu að hinn aðili málsins sé mæltur á öðrum tungumálum.“
3
Samkvæmt 3. mgr. 80. gr. laga nr. 26/1994 skal kærunefndin, í tilefni af beiðni um álitsgerð um ágreining eigenda fjöleignarhúss um réttindi sín og skyldur samkvæmt lögunum, gefa gagnaðila kost á að tjá sig og koma sjónarmiðum sínum og kröfum á framfæri. Skal gefa honum stuttan frest í því skyni. Um málsmeðferð nefndarinnar eru nánari ákvæði í reglugerð nr. 1355/2019, um kærunefnd húsamála.
Hvorki í lögunum né reglugerðinni eru ákvæði um að málsaðilar verði að nota íslensku eða önnur tilgreind tungumál í samskiptum við nefndina. Þvert á móti er mælt fyrir um það í g-lið 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar að nefndin skuli birta upplýsingar á skýran og auðskiljanlegan hátt á vefsetri sínu um á hvaða tungumálum sé hægt að leggja kvartanir fyrir nefndina og hvaða tungumál sé hægt að nota í málsmeðferðinni. Þótt þessi fyrirmæli séu í reglugerð um nefndina verður ekki séð að þeim hafi verið fylgt af hennar hálfu, enda eru hvorki á vefsetri kærunefndar húsamála né úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem nefndin er hýst upplýsingar í þessa veru.
Það er ótvírætt meginregla að íslenska sé mál stjórnvalda, sbr. 8. gr. laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu laga skulu stjórnvöld þó leitast við að tryggja að sá sem skilur ekki íslensku geti fengið úrlausn erinda sinna og tileinkað sér efni skjala og skilríkja sem skipta hann máli. Í athugasemdum við þessi ákvæði frumvarps er varð að lögum nr. 61/2011 segir m.a. að óhjákvæmilegt sé að víkja frá framangreindri meginreglu við sérstakar aðstæður. Einnig kemur fram að engin ákvæði séu um íslenska tungu í stjórnsýslulögum en þó megi ætla að í opinberri sýslu hljóti að reyna á notkun hennar vegna samskipta við fjölda manna sem búsettir séu á Íslandi og kunni ekki íslensku. Þá sé rétt og eðlilegt að stjórnvald meti það hverju sinni hvernig skuli staðið að gagnvart þeim sem skilji ekki íslensku, svo sem hvort starfsmenn geti leyst úr eða kalla þurfi til túlka (sjá þskj. 870 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 8-9).
Í samræmi við þá stefnumörkun sem býr að baki lögum nr. 61/2011 sem og fyrrnefnt ákvæði g-liðar 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1355/2019 getur kærunefnd húsamála staðið frammi fyrir því að málsaðilar hafi annað móðurmál en íslensku og þurfi því að nota annað tungumál til að tjá sig. Það kann því að vera eðlilegt og nauðsynlegt að starfsmenn stjórnsýslunnar styðjist að einhverju leyti við önnur tungumál en íslensku, t.d. Norðurlandamál eða ensku, til að koma til móts við þá sem stjórnvöld eiga í samskiptum við, sbr. m.a. þá almennu leiðbeiningarskyldu sem hvílir á opinberum starfsmönnum og kröfuna um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 24. apríl 2018 í máli nr. 9510/2017 og 13. júlí 2020 í máli nr. 9938/2018.
Líkt og rakið var í síðastnefndu áliti umboðsmanns eru erindi borgaranna til stjórnvalda, að öðru óbreyttu, ekki háð formskilyrðum og gildir því hér sú almenna regla að þau séu þannig fram sett að stjórnvöld geti áttað sig á inntaki og efni þeirra. Þá leiðir af lögmætisreglunni að almennt verða ekki gerðar íþyngjandi kröfur til borgaranna um framsetningu erinda nema slíkt megi beinlínis leiða af lögum. Að jafnaði geta stjórnvöld því ekki neitað því að svara erindum eða taka þau til meðferðar af þeirri ástæðu einni að þau séu ekki á íslensku, nema slíkt styðjist við fullnægjandi lagaheimild eða teljist málefnalegt með hliðsjón af eðli máls og atvikum hverju sinni.
4
Sem áður greinir gafst yður færi á að kynna yður álitsbeiðnina og önnur gögn málsins og þér komuð sjónarmiðum yðar á framfæri við nefndina á íslensku, fyrst að sjálfsdáðum en síðar með aðstoð lögmanns. Af þeim sökum og að teknu tilliti til þess að hlutverk kærunefndar húsamála samkvæmt lögum nr. 26/1994 er að láta í té óbindandi álit á einkaréttarlegum ágreiningi tel ég ekki nægar forsendur til að líta svo á að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við rétt yðar til að tjá yður um það, sbr. 3. mgr. 80. gr. sömu laga.
Hvað sem þeirri niðurstöðu líður hefur sú afstaða kærunefndarinnar, að álitsbeiðnir og athugasemdir málsaðila verði að vera á íslensku, vakið athygli mína. Sama á við um það sjónarmið nefndarinnar að ákvörðun um að leyfa samskipti við nefndina á öðru tungumáli en íslensku yrði fordæmisgefandi fyrir önnur tungumál. Af þessu tilefni árétta ég þau sjónarmið sem hafa verið rakin að framan og hafa m.a. komið fram í fyrri álitum umboðsmanns um að það kunni að vera óhjákvæmilegt að samskipti milli stjórnvalda og borgara fari að hluta fram á öðrum tungumálum en íslensku. Þótt ég telji ekki ástæðu að sinni til að fjalla frekar um fyrrgreinda afstöðu kærunefndarinnar bendi ég á mikilvægi þess að starfshættir hennar að þessu leyti samræmist almennum reglum sem gilda um störf stjórnvalda.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.
Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl sl. og hefur farið með mál þetta frá 1. maí þess árs.