Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. apríl 1990 leitaði A til mín út af þeirri ákvörðun samgönguráðuneytisins 15. mars 1990, að afturkalla frá og með 13. mars 1990 skipun hans í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði bifreiðastjórafélagsins X.

Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 27. júlí 1989, tilkynnti ráðuneytið A, að hann hefði, eftir tilnefningu frá bifreiðastjórafélaginu X, verið skipaður einn af þremur nefndarmönnum í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði bifreiðastjórafélagsins X. Skipunartími A var ákveðinn fjögur ár eða frá 1. ágúst 1989 að telja til og með 31. júlí 1993. Á fundi í umsjónarnefndinni 7. febrúar 1990 ákvað meirihluti nefndarinnar, þ. á m. A, að úthluta tilteknum manni leyfi til að reka bifreið með búnaði fyrir hreyfihamlað fólk. Ágreiningur varð um úthlutun þessa og var henni skotið til samgönguráðuneytisins. Með bréfi, dags. 6. mars 1990, tilkynnti ráðuneytið, að það hefði ógilt umrædda úthlutun og að leyfinu skyldi úthlutað á ný. Niðurstöðu sína byggði ráðuneytið á því, að ekki hefði verið gætt ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar og 12. gr. reglugerðar nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra, um forgang launþega í leigubifreiðastjórastétt við veitingu atvinnuleyfa.Hinn 13. mars 1990 ritaði bifreiðastjórafélagið X samgönguráðuneytinu svohljóðandi bréf:

"Á stjórnarfundi Bifreiðastjórafélagsins [X] sem haldinn var 13. mars 1990, var eftirfarandi samþykkt:

"Þar sem stjórn Bifreiðastjórafélagsins [X] telur að fulltrúi félagsins í umsjónarnefnd fólksbifreiða í [...], [A] hafi ekki fylgt þeim starfsreglum sem stjórn félagsins ætlaðist til og brotið gegn ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar, samanber bréf ráðuneytisins til umsjónarnefndar dagsett 6. mars 1990, þá afturkallast hér með umboð hans til setu í umsjónarnefnd af hálfu Bifreiðastjórafélagsins [X], frá og með 13. mars 1990."

Jafnframt óskar félagið að varaformaður [X], [B], taki sæti sem aðalmaður í nefndinni fyrir hönd [A].

Þetta tilkynnist yður hér með."

Með bréfi, dags. 15. mars 1990, leysti samgönguráðuneytið A frá störfum í umsjónarnefndinni. Bréf ráðuneytisins er svohljóðandi:

"Ráðuneytinu hefur borist bréf frá Bifreiðastjórafélaginu [X], dags. 13. mars 1990, þar sem afturkallað er umboð yðar til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða á [...] frá og með 13. mars 1990.

Umsjónarnefnd fólksbifreiða er skipuð samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga um leigubifreiðar nr. 77/1989. Með bréfum dags. 27. júlí 1989 skipaði samgönguráðherra í fyrsta sinn umsjónarnefnd á [...] á grundvelli laga um leigubifreiðar nr. 77/1989 og var skipunartíminn frá og með 1. ágúst 1989 að telja til og með 31. júlí 1993. Engin ákvæði eru um skipunartíma umsjónarnefnda í lögum um leigubifreiðar eða í reglugerð nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra. Það var ákvörðun ráðuneytisins á sínum tíma að skipa nefndina til fjögurra ára.

Með hliðsjón af því að þér hafið ekki lengur umboð þess aðila, sem tilnefndi yður í umsjónarnefnd fólksbifreiða á [...] leysir ráðuneytið yður hér með frá störfum í nefndinni frá og með 13. mars 1990."

Samgönguráðuneytið tilkynnti einnig bifreiðastjórafélaginu X í bréfi, dags. 15. mars 1990, að vegna þess að A hefði ekki lengur umboð þess aðila, sem tilnefndi hann í nefndina, hefði ráðuneytið leyst hann frá störfum frá og með 13. mars 1990 og skipað B í hans stað frá og með sama tíma.

Í bréfi A, dags. 9. apríl 1990, er fylgdi kvörtun hans, lýsti hann sjónarmiðum sínum og kom m.a. fram, að hann taldi, að tilefni þess að samgönguráðuneytið leysti hann frá störfum í úthlutunarnefndinni, hefði verið sú leyfisveiting, er getið er hér að framan. A vísaði til skipunar sinnar og skipunartíma og hélt því fram, að ráðuneytinu hefði verið óheimilt að leysa hann frá starfi. Þá bar A sig upp undan því, að ráðuneytið hefði hvorki gefið honum kost á að tala máli sínu né koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en það tók hina umdeildu ákvörðun.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 25. apríl 1990 óskaði ég eftir því við samgönguráðuneytið, að það skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Í skýringum ráðuneytisins frá 8. maí 1990 sagði:

"Í framhaldi af setningu laga um leigubifreiðar nr. 77/1989 og reglugerðar um fólksbifreiðar sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra nr. 308/1989 skipaði samgönguráðherra umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins [X]. Með bréfi dags. 27. júlí 1989 var [A] skipaður til að taka sæti í umsjónarnefnd fólksbifreiða samkvæmt tilnefningu Bifreiðastjórafélagsins [X] og var skipunartíminn ákveðinn frá og með 1. ágúst 1989 til og með 31. júlí 1993.

Ráðuneytinu barst bréf frá Bifreiðastjórafélaginu [X] dags. 13. mars 1990 þar sem afturkallað er umboð [A] til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða af hálfu Bifreiðastjórafélagsins [X] þar sem hann "hafi ekki fylgt þeim starfsreglum sem stjórn félagsins ætlaðist til og brotið gegn ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar". Þá var þess jafnframt óskað að [B] yrði skipaður í hans stað.

Í ljósi þess að það var ákvörðun ráðuneytisins á sínum tíma að skipa umsjónarnefnd fólksbifreiða til fjögurra ára, enda engin ákvæði í lögum eða reglugerð um skipunartíma hennar og að [A] hafði ekki lengur umboð þess aðila sem tilnefndi hann til starfa í nefndinni taldi ráðuneytið sér bæði rétt og skylt að afturkalla umboð [A] og skipa [B] í hans stað.

Í bréfi [A] til yðar dags. 9. apríl 1990 eru tvær fullyrðingar sem ekki er fótur fyrir. Annars vegar er fullyrt að ástæður ógildingar samgönguráðuneytisins á úthlutun atvinnuleyfis hafi verið annarlegar. Hið rétta er að úthlutunin fór gegn ákvæðum laga nr. 77/1989 og reglugerðar nr. 308/1989, sbr. hjálagt bréf ráðuneytisins dags. 6. mars 1990. Hins vegar er fullyrt að [X] hafi ekki tilnefnt [B]. Hið rétta er að [B] var tilnefndur af [X] í bréfi dags. 13. mars 1990."

Með bréfi, dags. 21. maí 1990, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af skýringum samgönguráðuneytisins og bárust mér þær 31. júlí s.á.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 8. ágúst 1991, fjallaði ég fyrst stuttlega um skipan og starfssvið umsjónarnefnda fólksbifreiða samkvæmt lögum. Sagði svo um þetta:

"Í 10. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar er tekið fram, að á öllum félagssvæðum, þar sem takmörkun fólksbifreiða til leiguaksturs hefur verið ákveðin, skuli starfa umsjónarnefnd fólksbifreiða, sem samgönguráðherra skipar. Í nefndinni eiga sæti þrír menn. Hlutaðeigandi stéttarfélag fólksbifreiðastjóra tilnefnir einn nefndarmann, annan tilnefnir sveitarfélag eða sveitarfélög sameiginlega á félagssvæði og hinn þriðja skipar ráðherra án tilnefningar og er hann formaður nefndarinnar. Sömu aðilar velja hver um sig einn varamann. Um starfssvið nefndarinnar segir, að hún hafi með höndum umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða um leigubifreiðar á félagssvæðinu, úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra, svo og eftirlit með þjónustu fólksbifreiðastöðva, en að öðru leyti verði starfssvið nefndanna ákveðið í reglugerð."

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 8. ágúst 1991, var svohljóðandi:

"Eins og fram hefur komið, var A skipaður til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði bifreiðastjórafélagsins X samkvæmt tilnefningu þess félags með bréfi samgönguráðherra, dags. 27. júlí 1989, sbr. 10. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar. Hvorki lög þessi né reglugerð nr. 308/1989 hafa að geyma ákvæði um lengd skipunartíma, en í skipunarbréfinu ákvað ráðherra skipunartímann 4 ár eða frá og með 1. ágúst 1989 til og með 31. júlí 1993. Með bréfi, dags. 15. mars 1990, tilkynnti samgönguráðherra A, að hann væri leystur frá störfum í umsjónarnefnd þessari frá og með 13. mars 1990 með hliðsjón af því, að hann hefði ekki lengur "umboð" nefnds stéttarfélags fólksbifreiðastjóra, er hefði tilnefnt hann til setu í nefndinni. Skírskotaði ráðherra til bréfs bifreiðastjórafélagsins, dags. 13. mars 1990, til sín, sbr. hér að framan. Kemur þar fram, að ástæður félagsins fyrir afturköllun "umboðs" A eru þær, að félagið telur, að hann "hafi ekki fylgt þeim starfsreglum sem stjórn félagsins ætlaðist til og brotið gegn ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar". Vísaði félagið í bréfi þessu til ógildingar samgönguráðuneytisins, dags. 6. mars 1990, á tiltekinni leyfisúthlutun umsjónarnefndarinnar. Sama dag og samgönguráðherra leysti A frá störfum í nefndinni skipaði hann B í nefndina í stað hans samkvæmt tilnefningu bifreiðastjórafélagsins X og var skipunartíminn ákveðinn frá og með 13. mars 1990 til og með 31. júlí 1993 eða sá tími, er eftir lifði af þeim 4 ára skipunartíma nefndarmanna í umsjónarnefndinni, sem samgönguráðherra hafði upphaflega ákveðið.

Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 15. mars 1990, er lausn A frá nefndarstarfinu byggð á því, að hann hafi ekki lengur umboð þess aðila, sem tilnefndi hann í umsjónarnefndina, eða eins og það er orðað í bréfinu: "Með hliðsjón af því að þér hafið ekki lengur umboð þess aðila, sem tilnefndi yður í umsjónarnefnd fólksbifreiða á [...] leysir ráðuneytið yður hér með frá störfum í nefndinni frá og með 13. mars 1990." Í bréfi samgönguráðuneytisins til Bifreiðastjórafélagsins X, dags. 15. mars 1990, varðandi ráðstafanir þessar er sama ástæða greind fyrir lausn A.

Tildrögin að afturköllun stéttarfélagsins á tilnefningu A og lausn samgönguráðherra þegar í framhaldi af henni hafa bersýnilega einkum verið ágreiningur um úthlutun tiltekins atvinnuleyfis, sem A stóð að, er stéttarfélagið og ráðherra töldu fara í bága við lög og reglugerð um leigubifreiðar og stéttarfélagið bar m.a. fram sem ástæðu fyrir afturköllun tilnefningarinnar. Þrátt fyrir það verður ekki dregin sú ályktun, að ákvörðun ráðherra um lausn A frá nefndarstarfinu hafi byggst á því, að hann hafi brotið starfsskyldur sínar í nefndarstarfinu eða sérstökum ávirðingum öðrum. Engin önnur ástæða er gefin fyrir lausninni en að tilnefning stéttarfélagsins hafi verið afturkölluð. Ég tel, að ekki verði miðað við aðrar forsendur en þær, sem beint koma fram í lausnarbréfinu sjálfu. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 8. maí 1990, kemur ekki annað fram en að afturköllun stéttarfélagsins ein sér hafi verið eina ástæðan fyrir tafarlausri lausn A. Rétt er og að fram komi, að í bréfi þessu virðist látin uppi ráðagerð um það, að ráðuneytið hafi frjálsari hendur að fara að vilja félagsins með því að skipunartími sé hvorki ákveðinn í lögum né reglugerð heldur hafi verið ákveðinn af ráðuneytinu sjálfu.

Í III. kafla hér að framan er gerð grein fyrir skipan og hlutverki umsjónarnefnda fólksbifreiða, svo sem það er markað í lögum nr. 77/1989 og reglugerð nr. 308/1989. Er þarna um að ræða sérstakt stjórnvald, sem er sett á stofn með lögum til að fara með ákvörðunarvald á tilteknu sviði utan hins almenna stjórnsýslukerfis. Ljóst er, að umsjónarnefndir fólksbifreiða eru að meginstefnu til sjálfstæðar í störfum sínum, þótt skjóta megi ákvörðunum þeirra til samgönguráðuneytisins. Þegar stöðu nefndar er þannig háttað að lögum, sætir heimild þess stjórnvalds, sem í nefndina skipar, til að leysa nefndarmann frá starfi gegn vilja hans, áður en skipunartími hans er liðinn, verulegum takmörkunum. Þannig er tvímælalaust óheimilt að leysa nefndarmann frá störfum að tilmælum tilnefningaraðila vegna þess að nefndarmaðurinn hefur fylgt annarri stefnu eða tekið aðra afstöðu í einstökum málum en tilnefningaraðilanum er þóknanlegt. Þessi grundvallarsjónarmið eiga ótvírætt við, þegar skipunartími nefndarmanns hefur verið markaður fyrirfram, og skiptir þar ekki máli, þótt skipunartími hafi verið ákveðinn af viðkomandi stjórnvaldi en ekki í lögum eða reglugerð.

Samkvæmt framansögðu tel ég, að sú ákvörðun samgönguráðuneytisins 15. mars 1990 að leysa A frá störfum í umsjónarnefnd fólksbifreiða hafi verið ólögmæt. Eins og áður segir, verður sú ráðstöfun ekki réttlætt með því, að honum hafi orðið á mistök í starfi. Þær ávirðingar, sem haldið er fram, að hann hafi orðið ber að, gátu heldur ekki heimilað fyrirvaralausa frávikningu, án þess að honum gæfist kostur á að tala máli sínu.

Niðurstaða mín er að framangreindum ástæðum sú, að umrædd ákvörðun samgönguráðuneytisins um frávikningu A hafi verið ólögmæt. Eru það tilmæli mín, að samgönguráðuneytið komi skipan nefndarinnar í lögmætt horf og þá með því að láta A taka sæti sitt í nefndinni á ný, nema þá að hann óski ekki eftir því að hefja aftur störf í henni."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af framangreindu áliti mínu barst mér bréf frá samgönguráðuneytinu, dags. 2. september 1991. Þar segir:

"Ráðuneytið hefur móttekið álit yðar, hr. umboðsmaður Alþingis, dags. 8. ágúst sl., varðandi afturköllun á skipun [A] í umsjónarnefnd fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu.

Af því tilefni skal upplýst að ráðuneytið hefur ákveðið að gefa [A] kost á að taka sæti í nefndinni að nýju.

Hjálagt fylgir, í myndriti, bréf ráðuneytisins dags. í dag til [A], þar sem fram kemur ofangreind ákvörðun ráðuneytisins."