Bréf

  

I

Ég vísa til kvörtunar yðar 25. janúar sl. yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október sl. í máli nr. [...]. Í málinu synjaði nefndin kröfu yðar fyrir hönd A ehf. um að fella úr gildi þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 15. júní 2020 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsnæði við [...] í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

Samkvæmt kvörtun yðar lýtur hún að starfsháttum, starfsaðferðum og niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málinu. Gerið þér m.a. athugasemdir við rannsókn nefndarinnar, rökstuðning hennar fyrir niðurstöðu málsins og að niðurstaðan fari í bága við lög og reglur á sviði skipulags- og byggingarmála. Af kvörtuninni sem og gögnum málsins verður ráðið að athugasemdir yðar beinist jafnframt að atriðum sem varða skráningu hússins að [...], notkun stiga á milli hússins og hússins að [...], þeirri starfsemi sem fer fram í fyrrnefnda húsinu og ónæði sem af henni hlýst. Enn fremur gerið þér athugasemdir við að nefndin hafi aðeins fjallað um málið út frá því sjónarhorni að hið kærða byggingarleyfi varði framkvæmdir innan hússins þegar breytingar hafi verið gerðar á ytra byrði þess.

Að minni beiðni bárust mér gögn málsins frá úrskurðarnefndinni 17. febrúar sl.

  

II

Í tilefni af þeim röksemdum sem kvörtun yðar byggist á tel ég ástæðu til árétta að kæra yðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála laut að þeirri stjórnvaldsákvörðun byggingarfulltrúa Borgarbyggðar að samþykkja umsókn um byggingarleyfi. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, er „byggingarleyfi“ skriflegt leyfi byggingarfulltrúa eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til að byggja hús eða önnur mannvirki, breyta þeim eða rífa, eða breyta notkun þeirra, útliti eða formi, sbr. einnig 6. tölul. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá segir að leyfið feli í sér samþykkt aðaluppdrátta og framkvæmdaáforma, og heimild til að hefja framkvæmdir að uppfylltum skilyrðum, sbr. 13. gr. laganna.

Samkvæmt því byggingarleyfi sem þér kærðuð var fallist á umsókn um leyfi til að breyta íbúðarhúsi og geymslu á lóð nr. [...] við [...] í þrjár stúdíóíbúðir á 1. hæð og eina íbúð á 2. hæð. Um byggingaráformin var annars vísað til teikninga og annarra gagna sem fylgdu umsókninni. Í þessu máli var hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála því afmarkað við að fjalla um hvort framangreind ákvörðun og málsmeðferð í aðdraganda hennar hefði verið í samræmi við lög og reglur sem um hana giltu, sbr. 59. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Að sama skapi lýtur eftirlit umboðsmanns Alþingis samkvæmt samnefndum lögum nr. 85/1997 að því hvort úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög og reglur sem giltu um framangreinda ákvörðun sem og hvort málsmeðferð nefndarinnar hafi samrýmst þeim kröfum sem hvíla á henni samkvæmt lögum um starfsemi hennar.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið fellur því utan athugunar minnar á úrskurði nefndarinnar í máli nr. [...] að fjalla sjálfstætt um athugasemdir yðar sem varða skráningu hússins að [...], þá starfsemi sem þar fer fram og ónæði sem þér teljið að stafi af henni, að gerðar hafi verið aðrar breytingar á húsinu en hafi verið leyfðar og notkun á stiga milli hússins og hússins að [...].

Ég bendi á að yður kunna að vera aðrar leiðir færar til að leiða til lykta ágreining um þessi atriði, bæði allsherjarréttarleg og einkaréttarleg úrræði, ef þér teljið að hagsmunir yðar hafi verið skertir vegna þeirra. Þar sem ágreiningur um framangreind atriði fellur hins vegar ekki undir athugun mína á kvörtun yðar í þessu máli hefur athugun mín ekki lotið að þeim að öðru leyti en gat komið til skoðunar við mat úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á því hvort hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa hefði verið í samræmi við lög og reglur á sviði skipulags- og byggingarmála.

  

III

1

Af kvörtun yðar til umboðsmanns Alþingis, kærunni til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem og öðrum gögnum málsins verður ráðið að þér teljið að ákvörðun sveitarfélagsins um að fallast á byggingarleyfisumsóknina hafi í ýmsu verið áfátt með tilliti til laga og reglna á sviði skipulags- og byggingarmála. Fyrir það fyrsta beinast athugasemdir yðar að þeirri grenndarkynningu sem fór fram. Teljið þér að efni hennar hafi verið ófullnægjandi, að gögn sem hafi átt að fylgja hafi vantað og að gögn sem hafi fylgt hafi verið ófullnægjandi.

Samkvæmt 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem hér átti við, er heimilt að uppfylltum ákveðnum skilyrðum að veita byggingarleyfi án þess að deiliskipulag liggi fyrir. Í ákvæðinu segir að þá skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Í 2. mgr. 44. gr. laganna er kveðið á um að grenndarkynning felist í því að skipulagsnefnd kynni fyrir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skuli vera að minnsta kosti fjórar vikur. Um grenndarkynningu er svo nánar fjallað í gr. 5.9. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Að baki ákvæðum skipulagslaga um grenndarkynningu býr einkum sú ráðagerð að þeir sem eigi hagsmuna að gæta séu upplýstir um fyrirhugaðar breytingar og að tryggt sé að þeir geti komið að athugasemdum áður en ákvörðun í málinu er tekin. Til grundvallar úrræðinu búa því sjónarmið um réttaröryggi aðila. Jafnframt byggist úrræðið á hagkvæmnisrökum sem helgast m.a. af vöntun á deiliskipulagsáætlunum. (Sjá Aðalheiður Jóhannesdóttir: Inngangur að skipulagsrétti – lagarammi og réttarframkvæmd. Reykjavík 2017, bls. 188.)

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála var tekin rökstudd afstaða til þeirra athugasemda sem þér gerðuð við framkvæmd grenndarkynningarinnar. Eftir að hafa kynnt mér þá umfjöllun, þau sjónarmið sem þér hafið teflt fram og þau ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar sem reyndi á í málinu tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við úrskurð nefndarinnar að þessu leyti.

  

2

Í málinu gerið þér einnig athugasemdir við að byggingaráformin samkvæmt byggingarleyfisumsókn og þeim gögnum sem fylgdu henni hafi verið í andstöðu við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um algilda hönnun og að ýmsu öðru leyti ekki í samræmi við kröfur til mannvirkja.

Um algilda hönnun er fjallað í kafla 6.1. í reglugerðinni. Í 2. mgr. gr. 6.1.5., eins og ákvæðið hljóðaði þegar atvik þessa máls áttu sér stað, sagði að við breytingu á mannvirki sem væri byggt í gildistíð eldri byggingarreglugerðar skyldi eftir því sem unnt væri byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Í 3. mgr. ákvæðisins, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 1173/2012, sagði að ef sérstökum erfiðleikum væri bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðavirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, gæti leyfisbeiðandi heimilað að vikið væri frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Þá sagði að í slíkum tilvikum skyldi hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað væri eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki væri unnt að uppfylla þau og hvort unnt væri með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar væru uppfyllt.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar var talið að skilyrði þessa ákvæðis hefðu verið uppfyllt sem og að hin samþykktu byggingaráform samrýmdust að öðru leyti ákvæðum byggingarreglugerðarinnar þannig að ekki hefði áhrif á lögmæti byggingarleyfisins. Það var því mat bæði byggingarfulltrúa sveitarfélagsins sem og nefndarinnar að umræddar breytingar á húsinu uppfylltu kröfur sem eru gerðar til mannvirkja.

Af þessu tilefni bendi ég á að úrskurðarnefndin er sérhæft stjórnvald sem Alþingi hefur með lögum falið að úrskurða um ágreiningsmál, m.a. á sviði skipulags- og byggingarmála. Eftirlit umboðsmanns Alþingis með starfi sérhæfðrar nefndar eins og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála beinist fyrst og fremst að því hvort nefndin hafi starfað í samræmi við þær reglur sem gilda um störf hennar og að niðurstaða hennar byggist á lögum. Að því er varðar sérfræðilegt mat á því hvort t.d. byggingaráform samræmist kröfum sem eru gerðar til mannvirkja þannig að fullnægjandi sé hefur nefndin hins vegar ákveðið svigrúm innan marka laga og reglna. Í þessu samhengi bendi ég jafnframt á að í máli yðar var nefndin skipuð byggingarverkfræðingi.

Í ljósi þess sem kemur fram í úrskurði nefndarinnar og að teknu tilliti til þeirra röksemda sem þér hafið byggt á bæði í gögnum málsins og í kvörtun yðar til umboðsmanns fæ ég ekki annað ráðið en að mat nefndarinnar á lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að öðru leyti verið innan þess svigrúms sem nefndin hefur samkvæmt lögum um mannvirki og byggingarreglugerð. Af þeim sökum tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við úrskurð nefndarinnar að þessu leyti.

  

3

Í málinu vísuðuð þér jafnframt til fyrri ákvarðana skipulagsyfirvalda sveitarfélagsins um bílastæði og byggðuð á því að brotið væri í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar með því að sömu kröfur hafi ekki verið gerðar í þessu máli. Í kvörtun yðar til umboðsmanns hafið þér enn fremur byggt á að úrskurðarnefndin hafi ekki upplýst málið nægjanlega að þessu leyti áður en úrskurður var kveðinn upp, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 30. gr. sömu laga, og 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í þessari reglu felst m.a. að þegar stjórnsýslumál eru sambærileg að því marki sem hefur þýðingu að lögum skal leysa úr þeim með sambærilegum hætti.

Samkvæmt úrskurði nefndarinnar féllst hún á röksemdir sveitarfélagsins um að þau tilvik sem þér hefðuð vísað til hefðu ekki verið sambærileg máli yðar. Sú niðurstaða byggðist annars vegar á að hluti málanna hefði verið afgreiddur í gildistíð eldri reglna sem hefðu verið annars efnis að því marki sem hér skipti máli. Hins vegar byggðist niðurstaða nefndarinnar á að í öðru tilviki sem þér vísuðuð til hefði lóðin ekki verið sambærileg lóðinni að [...].

Ég fæ ekki séð af gögnum málsins að ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við þessa afstöðu eða að þörf hafi verið á að rannsaka málið nánar en raun ber vitni í ljósi þess að það var afstaða nefndarinnar að tilvikin teldust ekki sambærileg í lagalegu tilliti. Í því sambandi árétta ég að þegar leyst hefur verið úr málum í gildistíð eldri reglna eru þau að jafnaði ekki sambærileg yngri málum í lagalegu tilliti ef gildandi reglur hafa breyst efnislega frá því sem áður var. Jafnframt er ljóst að oft getur verið vandkvæðum bundið að slá því föstu að mál á þessu sviði séu sambærileg þannig að áhrif eigi að hafa að lögum þar sem aðstæður á hverri lóð fyrir sig geta verið mismunandi sem og umhverfi þeirra. Verður því að játa sveitarfélögum nokkurt svigrúm til að meta aðstæður hverju sinni, enda eru sveitarfélög staðbundin, sjálfstæð stjórnvöld og starfsmenn þeirra kunnugir staðháttum, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 13. febrúar 2003 í máli nr. 70/2002.

  

IV

Með vísan til alls þess sem er rakið að framan lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðs­maður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. sömu laga.