I
Ég vísa til kvörtunar yðar til mín, dags. 31. janúar sl., sem varðar ákvörðun ríkislögreglustjóra um ráðningu yfirverkefnastjóra í almannavarnadeild embættisins, en þér voruð meðal umsækjenda um starfið. Yður var tilkynnt með tölvupósti um ráðningu í starfið 29. janúar sl.
Af kvörtun yðar verður ráðið að hún lúti í fyrsta lagi að því að ríkislögreglustjóri hafi verið vanhæfur til meðferðar ráðningarmálsins í skilningi 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þér byggið í öðru lagi á því að auglýsingin um umrætt starf yfirverkefnastjóra hafi verið sérsniðin að umsækjandanum sem hlaut starfið. Þér eruð í þriðja lagi ósáttir við viðbrögð starfsmanna embættisins við fyrirspurnum yðar tengdum málinu sem hafi ýmist ekki verið svarað eða svörin verið ófullnægjandi.
II
1
Af þeim gögnum sem fylgja kvörtun yðar verður ráðið að í umsókn yðar um starfið, dags. 1. ágúst 2020, hafi komið fram krafa af yðar hálfu um að ríkislögreglustjóri lýsti sig vanhæfan í ráðningarmálinu á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svari starfsmanns ríkislögreglustjóra til yðar frá 27. ágúst 2020 kemur fram að eftir skoðun á erindi yðar og að mati embættisins sé ekkert það komið fram í málinu sem talið sé geta valdið vanhæfi ríkislögreglustjóra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og því fari málið í hefðbundinn farveg innan embættisins. Af þeim gögnum sem fylgja kvörtun yðar er jafnframt ljóst að ríkislögreglustjóri taldi ekki tilefni til að víkja sæti við meðferð málsins.
Um ástæður þess að þér teljið ríkislögreglustjóra hafa skort hæfi til meðferðar ráðningarmálsins vísið þér til þess að umsækjandinn sem síðar var ráðinn í starfið hafi áður verið ráðinn í starf hjá embættinu, að yðar mati í andstöðu við lög.
Af þessu tilefni tek ég fram að í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga felst matskennd regla þar sem segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en mælt er fyrir um í töluliðum 1-5 eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Við mat á því hvort starfsmaður teljist vanhæfur eða ekki er meðal annars litið til þess hvort almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls. Í athugasemdum að baki ákvæðinu við 3. gr. frumvarps er varð að stjórnsýslulögum segir svo:
„Svo starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Hér koma einnig til skoðunar hagsmunir venslamanna og annarra þeirra sem eru í svo nánum tengslum við starfsmanninn að almennt verður að telja hættu á að þau geti haft áhrif á hann. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Af framansögðu má því ljóst vera að meðal þess sem meta verður hverju sinni, miðað við allar aðstæður, er hvort hagsmunirnir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins.“ (Alþt. A-deild, 1992-1993, bls. 3288.)
Mat utanaðkomandi aðila eins og umboðsmanns Alþingis á því hvort fyrir hendi séu aðstæður sem geta valdið vanhæfi á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga verður almennt að byggjast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum í hverju máli samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða. Þannig verða að vera fyrir hendi sannanlegar hlutlægar ástæður sem almennt verða taldar til þess fallnar að draga megi í efa óhlutdrægni þess sem fer með ráðningarvaldið.
Eins og hefur komið fram í fyrri bréfaskiptum við yður hefur verið lagt til grundvallar að starfstengsl valdi almennt ekki vanhæfi í stjórnsýslunni. Ég tel því ekki forsendur til að gera athugasemdir við hæfi ríkislögreglustjóra til meðferðar ráðningarmálsins af þeirri ástæðu einni að meðal umsækjenda um starfið hafi verið einstaklingur sem þegar starfaði hjá embættinu. Þá er ekki ljóst hvernig þér teljið að ætlað ólögmæti fyrri ráðningar viðkomandi einstaklings í starf hjá embætti ríkislögreglustjóra leiði til vanhæfis ríkislögreglustjóra til meðferðar þessa máls í skilningi 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi tek ég fram að ákvarðanir í fyrri ráðningarmálum viðkomandi einstaklings hjá embætti ríkislögreglustjóra verða ekki teknar til athugunar á grundvelli kvörtunar yðar nú. Um það vísa ég nánar til umfjöllunar umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun yðar til hans sem lauk með bréfi, dags. 21. september 2020, í máli nr. 10705/2020.
Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki tilefni til að taka ákvörðun ríkislögreglustjóra um að víkja ekki sæti við meðferð á málinu til nánari athugunar enda veita þær athugasemdir sem þér hafið komið á framfæri að mínu mati ekki nægar vísbendingar um að fyrir hendi hafi verið aðstæður sem geta leitt til vanhæfis ríkislögreglustjóra.
Þess skal getið að niðurstaða mín um framangreint atriði er hin sama hvort sem hér á við 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 5. mgr. 5. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, en hér er ekki tekin afstaða til þess hvort síðarnefnt ákvæði gildi þegar ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun í starfsmannamáli.
2
Að því leyti sem kvörtun yðar lýtur að því að auglýsing á starfi yfirverkefnastjóra í almannavarnadeild ríkislögreglustjóra hafi verið sérsniðin að þeim umsækjanda sem hlaut starfið byggið þér einkum á því að gerðar hafi verið vægari kröfur um íslenskukunnáttu en í öðrum starfsauglýsingum embættis ríkislögreglustjóra.
Af þessu tilefni tek ég fram að það er veitingarvaldshafa að ákveða hvaða kröfur er rétt að gera til umsækjenda með hliðsjón af því starfi sem um ræðir að því leyti sem ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þær kröfur að vera málefnalegar, s.s. um tiltekna menntun, starfsreynslu, hæfni eða eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur hafa þýðingu vegna þeirra verkefna sem starfsmaðurinn á að hafa með höndum samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða fyrirmælum og starfslýsingu forstöðumanns stofnunar og koma fram í auglýsingu um starfið.
Í auglýsingu um umrætt starf yfirverkefnastjóra í almannavarnadeild embættisins er að finna lýsingu á helstu verkefnum sem felast í starfinu, sem eru umsjón með gerð verkáætlana á vegum almannavarna, umsjón og eftirfylgni með sérstökum verkefnum á sviði almannavarna, stjórn stærri verkefna á sviði almannavarna, samskipti og ráðgjöf vegna almannavarna, þátttaka í rannsóknarverkefnum, vinna í Samhæfingar- og stjórnstöð ríkislögreglustjóra og önnur verkefni samkvæmt nánari ákvörðun næsta yfirmanns. Á meðal tilgreindra hæfniskrafna er að umsækjandi hafi „gott vald á íslensku eða ensku í ræðu og riti“.
Fyrir liggur tölvupóstur embættis ríkislögreglustjóra til yðar frá 14. janúar sl. þar sem fram kemur að ákvörðun á þessum hæfnisþætti byggist á því að um sé að ræða nýtt starf hjá embættinu þar sem verkefnin séu þess eðlis að samskipti geti farið fram bæði á íslensku og ensku.
Í þessu sambandi tek ég fram að krafa um gott vald á íslensku er ekki meðal almennra lögbundinna skilyrða fyrir því að fá skipun eða ráðningu í starf í þjónustu ríkisins, þar með talið hjá lögreglu eða almannavarnadeild ríkislögreglustjóra, sbr. lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögreglulög nr. 90/1996 og lög nr. 82/2008, um almannavarnir.
Í lögum nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, kemur fram að íslenska sé opinbert mál stjórnvalda. Þannig er gert ráð fyrir í 8. gr. laganna að íslenska sé mál stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga, og stofnana sem hafa með höndum almannaþjónustu. Í athugasemdum að baki ákvæðinu í frumvarpi til laga nr. 61/2011 er vísað til þess að ákvæðið feli í sér að íslenska skuli notuð hvarvetna í opinberri sýslu, jafnt í skriflegum sem munnlegum samskiptum. Þar segir að þetta sé meginregla sem kunni þó að vera óhjákvæmilegt að víkja frá við sérstakar aðstæður. Þar segir einnig að á mörgum sviðum, einkum í stjórnsýslunni, hljóti samskipti að fara fram á öðrum málum og eru í því sambandi nefnd samskipti íslenskra yfirvalda og yfirvalda einstakra erlendra ríkja og samskipti við alþjóðastofnanir og samtök, munnleg samskipti milli stjórnvalda og borgaranna, t.d. á sviðum sem snúa að erlendum mönnum búsettum hér. (Sjá þskj. 870 á 139. löggj.þ., 2010-2011, bls. 7-8.)
Þegar litið er til þess svigrúms sem veitingarvaldshafi hefur til að móta inntak þeirra starfa sem hann ræður í og þar með ákveða hvaða sjónarmið verða til grundvallar ákvörðun um ráðningu í starf tel ég hins vegar ekki unnt að leggja til grundvallar að af lögunum leiði að almennt beri að gera fortaklausa kröfu um að umsækjandi um starf í þjónustu ríkis eða sveitarfélags hafi gott vald á íslensku.
Með hliðsjón af framangreindu og að virtum verkefnum yfirverkefnastjóra eins og þeim er lýst í auglýsingu um starfið og skýringa embættis ríkislögreglustjóra til yðar á því hvers vegna umrædd hæfniskrafa var afmörkuð með þeim hætti sem gert var tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugsemdir við umrædda hæfniskröfu enda tel ég að hún verði almennt að teljast málefnaleg. Auk þess er hún nokkuð almenn og ekki er fyrirséð að sú breyting sem þér teljið að hún feli í sér frá öðrum starfsauglýsingum embættisins leiði til þess að eingöngu einn eða fáir umsækjendur um starfið geti komið til greina í það. Ég tel því ekki tilefni til að aðhafast frekar vegna þessa atriðis í kvörtun yðar.
3
Í kvörtun yðar kemur ekki fram með skýrum hætti að hvaða leyti þér teljið starfsfólk ríkislögreglustjóra ýmist ekki hafa svarað fyrirspurnum yðar eða að svör þeirra hafi verið ófullnægjandi. Hins vegar fylgdu kvörtun yðar tölvupóstsamskipti yðar við embættið frá 10.-27. ágúst 2020, um beiðni yðar um afhendingu lista yfir umsækjendur um starf yfirverkefnastjóra og kröfu yðar um að ríkislögreglustjóri víki sæti í málinu, sem og frá 16. september 2020 og 4.-28. janúar sl., um atriði sem varða hæfniskröfu í auglýsingu um gott vald á íslensku eða ensku, tafir á ráðningarferlinu og um grundvöll ráðningarsamnings þess starfsmanns sem síðar hlaut starf yfirverkefnastjóra.
Af þessu tilefni tek ég fram að í hinni óskráðu reglu íslensks stjórnsýsluréttar sem nefnd hefur verið svarreglan felst að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald á rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Í því felst nánar tiltekið að stjórnvaldinu er skylt að bregðast við erindinu þannig að borgarinn búi ekki í óvissu um hvort það hafi verið móttekið, sé til meðferðar eða að niðurstaða hafi fengist í því.
Í reglunni felst á hinn bóginn ekki að stjórnvöldum sé skylt að svara efnislega öllum erindum sem þeim berast heldur ræðst réttur aðila að þessu leyti af öðrum réttarreglum, svo sem leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttar, vönduðum stjórnsýsluháttum sem og af eðli erindisins. Staða einstaklings sem er aðili að stjórnsýslumáli er til dæmis almennt önnur í þessu tilliti en þess einstaklings sem sendir stjórnvaldi almenna fyrirspurn eða annars konar almennt erindi. Í þessu sambandi bendi ég á að borgarar geta almennt ekki gert þá kröfu til stjórnvalda að þau fjalli almennt um einstök álitaefni sem standa ekki í tengslum við tiltekið stjórnsýslumál sem þeir eiga aðild að.
Yður var afhentur listi yfir umsækjendur um starf yfirverkefnastjóra með tölvupósti 27. ágúst 2020 auk þess sem kröfu yðar um að ríkislögreglustjóri viki sæti við meðferð málsins var hafnað. Af svörum embættis ríkislögreglustjóra frá 26. janúar sl. til yðar verður jafnframt ráðið að embættið hafi talið fyrirspurn yðar um lagagrundvöll ráðningar viðkomandi umsækjanda fullsvarað í tölvupósti starfsmanns þess til yðar, dags. 24. júlí 2020. Ég fæ ekki annað ráðið en að þar sé staðfest við yður að embættið hafi byggt heimild sína í fyrri málum er lutu að ráðningu viðkomandi starfsmanns til starfa á 20. gr. laga nr. 82/2008, um almannavarnir. Þá voruð þér, samkvæmt beiðni, upplýstir með tölvupósti 14. janúar sl. um að viðkomandi starfsmaður væri enn starfandi hjá embættinu og að ráðningarsamningur við hann hafi verið framlengdur í ljósi þess að hann sinnti verkefnum vegna heimsfaraldurs kórónuveiru. Í sama tölvupósti voru veittar skýringar á töfum ráðningarferlis vegna starfs yfirverkefnastjóra.
Eftir að hafa kynnt mér athugasemdir í kvörtun yðar og þau gögn sem henni fylgja tel ég ekki tilefni til að aðhafast vegna svara embættis ríkislögreglustjóra til yðar í tengslum við ráðningarmál yðar og þann umsækjanda sem síðar hlaut starfið. Þar hef ég einkum í huga að brugðist hefur verið erindum yðar í samræmi við svarregluna og yður veittar tilteknar upplýsingar. Í því sambandi árétta ég að ákvarðanir í fyrri ráðningarmálum viðkomandi umsækjanda hjá embætti ríkislögreglustjóra verða ekki teknar til athugunar á grundvelli kvörtunar yðar nú. Í samræmi við það mun ég ekki fjalla um inntak þeirra svara sem yður voru veitt um lagagrundvöll fyrri ráðningar umsækjandans.
Helst virðist standa eftir að af þeim tölvupóstsamskiptum sem fylgdu kvörtun yðar verður ekki ráðið að fyrirspurn yðar um hvaða starfsmaður ríkislögreglustjóra setti inn orðið „eða“ í lýsingu á hæfniskröfu um gott vald á íslensku eða ensku hafi verið svarað heldur voru yður veittar skýringar á ástæðum þess að krafan var afmörkuð með þessum hætti í auglýsingunni. Í ljósi þeirrar niðurstöðu minnar að ekki sé tilefni til að aðhafast frekar vegna afmörkun á þessari hæfniskröfu í auglýsingu starfsins tel þó ég ekki tilefni til að taka þetta atriði í kvörtun yðar sérstaklega til athugunar. Ég lít þá jafnframt til þess að veitingarvaldshafi ber ábyrgð á efni starfsauglýsingar en ekki einstakir starfsmenn hans.
III
Með hliðsjón af framangreindu lýk ég meðferð minni á máli yðar með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson