Bréf

  

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, sem er dagsett 21. janúar en var móttekin á skrifstofu umboðsmanns Alþingis 9. febrúar sl., fyrir hönd húsfélagsins A, húsfélaganna B og C, yfir breytingum Reykjavíkurborgar á aðalskipulagi sveitarfélagsins og deiliskipulagi Sjómannaskólareits.

Samkvæmt kvörtuninni eru gerðar margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð borgarinnar sem umbjóðendur yðar telja að eigi að hafa áhrif á gildi skipulagsbreytinganna. Jafnframt er fundið að úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 14. ágúst sl. í máli nr. 21/2020. Með úrskurðinum synjaði nefndin kröfu umbjóðenda yðar um að ógilda ákvörðun borgarráðs frá 13. febrúar 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits.

  

II

Samkvæmt kvörtun yðar er meðal annars byggt á því að Reykjavíkurborg hafi brotið í bága við ýmis ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í aðdraganda þess að framangreindar skipulagsbreytingar voru samþykktar.

Af því tilefni bendi ég á að skipulagsáætlanir eru almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að lögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, en þau gildi þó ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Af þessum sökum gilda stjórnsýslulög almennt ekki um málsmeðferð sveitarfélaga þegar til stendur að gera breytingar á skipulagi, þar á meðal deiliskipulagi. Af þessum sökum fór um málsmeðferð og ákvarðanir Reykjavíkurborgar um að breyta skipulagi eftir þeim reglum sem koma fram í skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem og almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

Ég vek athygli á að ekki hefur áhrif á framangreinda niðurstöðu um gildissvið stjórnsýslulaga þótt kæruheimild 52. gr. skipulagslaga sé samkvæmt orðanna hljóðan afmörkuð við „stjórnvaldsákvarðanir“ og að gerð deiliskipulags og breytingar á því séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, enda byggist það á langvarandi framkvæmd nefndarinnar og fyrirrennara hennar. (Sjá til hliðsjónar Aðalheiður Jóhannsdóttir: Inngangur að skipulagsrétti – lagarammi og réttarframkvæmd, bls. 255-256.)

  

III

Meðal þess sem kvörtunin lýtur að er að Reykjavíkurborg hafi ekki sinnt beiðni umbjóðenda yðar frá 4. nóvember sl. um aðgang að gögnum þrátt fyrir ítrekanir. Um lagastoð beiðninnar er „meðal annars“ vísað til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í ljósi þess sem að framan segir um gildissvið stjórnsýslulaga gagnvart skipulagsáætlunum fór um beiðnina eftir upplýsingalögum að því marki sem hún varðaði málsmeðferð og ákvarðanir um að breyta aðalskipulagi borgarinnar og deiliskipulagi Sjómannaskólareits. Í beiðninni er að auki óskað eftir gögnum um málsmeðferð vegna úthlutunar tiltekinna lóða, en ákvörðun sveitarfélags um úthlutun lóðar er stjórnvaldsákvörðun og fellur því undir gildissvið stjórnsýslulaga. Á hinn bóginn liggur ekki fyrir að umbjóðendur yðar hafi verið aðilar þeirra stjórnsýslumála í skilningi stjórnsýslulaga. Af þeim sökum giltu upplýsingalög nr. 140/2012 einnig um beiðni þeirra um aðgang að þessum gögnum.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Í ákvæðinu segir einnig að hið sama gildi um synjun á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Þá kemur fram í 3. mgr. 17. gr. sömu laga að hafi beiðni um aðgang að gögnum ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar sé beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurði um rétt hans til aðgangs.

Ástæða þess að ég nefni framangreint er að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er meðal skilyrða þess að umboðsmaður taki kvörtun til meðferðar að æðra stjórnvald hafi fellt úrskurð sinn í máli ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Af kvörtun yðar og gögnum sem fylgdu henni verður ekki ráðið að umbjóðendur yðar hafi leitað til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þar af leiðandi eru ekki uppfyllt skilyrði til að ég geti tekið kvörtun yðar til meðferðar að svo stöddu að því marki sem hún lýtur að ætluðu sinnuleysi Reykjavíkurborgar gagnvart beiðni umbjóðenda yðar um aðgang að gögnum.

  

IV

1

Sem fyrr greinir eru gerðar margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð og ákvarðanir Reykjavíkurborgar um að breyta aðalskipulagi borgarinnar og deiliskipulagi Sjómannaskólareits.

Með auglýsingu nr. 347/2020, um breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur vegna Sjómannaskólareits og Veðurstofuhæðar, sem var gefin út 20. apríl sl. í B-deild Stjórnartíðinda, tók umrædd breyting á aðalskipulagi borgarinnar gildi. Í auglýsingunni kemur fram að á Sjómannaskólareit sé landnotkun breytt að hluta úr samfélagsþjónustu í opin svæði og íbúðarbyggð fyrir allt að 121 íbúð. Að öðru leyti er fjallað ítarlega um breytinguna í tillögu sem var staðfest 13. febrúar 2020.

Umrædd breyting á deiliskipulagi var birt í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl sl. með auglýsingu nr. 388/2020, um breytingar á deiliskipulagi í Reykjavíkurborg. Þar segir að borgarráð hafi 13. febrúar 2020 samþykkt breytingu á deiliskipulagi fyrir Sjómannaskólareit 1.254.2. Þá segir að í tillögunni felist uppbygging á lóð Sjómannaskólans fyrir allt að 150 nýjar íbúðir á svæðinu fyrir eldri borgara, námsmenn, félagsbústaði og hagkvæmt húsnæði (almennar íbúðir). Auk þess verði bætt við byggingarheimildum fyrir biskupsstofu á lóð Háteigskirkju. Reiturinn afmarkist af Háteigsvegi til suðurs, Vatnsholti til austurs, Skipholti til norðurs, Nóatúni og lóð Háteigskirkju til suðurs og vesturs. Um breytinguna er fjallað nánar í öðrum gögnum.

  

2

Samkvæmt kvörtuninni gera umbjóðendur yðar sérstaklega þær athugasemdir við breytingu Reykjavíkurborgar á aðalskipulagi að skilyrði hafi ekki verið uppfyllt til að breyta því þar sem aðalskipulag skuli gilda til að minnsta kosti tólf ára. Sá tími hafi ekki verið liðinn þegar skipulaginu var breytt umrætt sinn. Með þessu hafi jafnframt verið brotið í bága við réttmætar væntingar umbjóðenda yðar.

Um aðalskipulag er fjallað í VII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laganna er í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun, takmarkanir á landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi og byggðamynstur, þar með talið þéttleika byggðar. Þá segir að í aðalskipulagi eða breytingu á því sé heimilt að setja fram nánari stefnu, svo sem um nýbyggingarsvæði eða endurbyggingarsvæði í eldri byggð eða um einstök viðfangsefni. Í 4. mgr. 28. gr. kemur fram að í aðalskipulagi skuli marka stefnu til að minnsta kosti tólf ára. Um breytingar á aðalskipulagi er svo fjallað í 36. gr. laganna, en um málsmeðferð vegna þeirrar breytingar sem mál þetta er að rekja til fór eftir 1. mgr. þess ákvæðis. Þar segir að nú telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingu á gildandi aðalskipulagi og fari þá um málsmeðferð eins og um gerð aðalskipulags sé að ræða.

Í framangreindum lagaákvæðum er ljóslega gert ráð fyrir að heimilt sé að breyta aðalskipulagi eftir gerð þess, sbr. meðal annars 2. mgr. 28. gr. og 36. gr. skipulagslaga. Ekki verður séð að ákvæði 4. mgr. 28. gr. laganna girði fyrir að slíkar breytingar séu gerðar innan tólf ára frá gildistöku þess, enda er orðalag ákvæðisins aðeins á þá leið að í aðalskipulagi skuli „marka stefnu“ til þess tíma. Í ljósi framangreindra heimilda Reykjavíkurborgar til að breyta aðalskipulagi og þess svigrúms sem sveitarfélög hafa að öðru leyti við framkvæmd skipulagslaga tel ég ekki forsendur til að líta svo á að umbjóðendur yðar hafi mátt hafa réttmætar væntingar um að aðalskipulagi Reykjavíkurborgar yrði ekki breytt fyrr en fyrst að liðnum tólf árum frá gildistöku þess.

Í kvörtuninni er jafnframt fundið að því að breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi hafi verið til meðferðar samtímis. Af því tilefni bendi ég á að samkvæmt 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að sé tillaga að deiliskipulagi ekki í samræmi við aðalskipulag skuli samsvarandi aðalskipulagsbreyting auglýst áður eða samhliða. Að loknum auglýsingartíma geti sveitarstjórn samþykkt breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi samhliða. Ég fæ því ekki annað séð en að framangreind tilhögun hafi verið heimil.

  

3

Athugasemdir umbjóðenda yðar samkvæmt kvörtuninni beinast einkum að stjórnsýslu Reykjavíkurborgar í tengslum við breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits.

Áður en lengra er haldið er rétt að láta þess getið að samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997 er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Stjórnsýslukæra af hálfu þess sem er ósáttur við ákvörðun eða málsmeðferð lægra setts stjórnvalds gefur viðkomandi kost á að koma athugasemdum sínum á framfæri við æðra stjórnvald og fá úrlausn um þau atriði. Þegar svo er um hnútana búið að athafnir stjórnvalda eru kæranlegar til annars stjórnvalds sem úrskurðar um lögmæti þeirra leiðir því af fyrrnefndri 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 og hlutverki umboðsmanns samkvæmt lögunum að athugun umboðsmanns Alþingis á máli í tilefni af kvörtun lýtur einkum að úrskurði æðra stjórnvaldsins og þá hvort það hafi leyst réttilegu úr málinu, þar með talið í ljósi þeirra athugasemda sem hafa verið gerðar við meðferð málsins á lægri stigum stjórnsýslunnar.

Þar sem breyting á deiliskipulagi er kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fyrir liggur úrskurður nefndarinnar um þá breytingu sem athugasemdir umbjóðenda yðar lúta að leiðir af framangreindu að athugun mín á þeim beinist einkum að málsmeðferð og úrskurði nefndarinnar. Í því sambandi bendi ég einnig á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er ekki bundin af þeim rökum sem málsaðilar tefla fram fyrir nefndinni, heldur leiðir af stöðu hennar að hún fjallar um lögmæti þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 20. september 2001 í máli nr. 114/2001.

Meðal þess sem umbjóðendur yðar byggja á er að borgarfulltrúa hafi skort hæfi til að samþykkja að breyta deiliskipulaginu í borgarráði 13. febrúar 2020 þar sem þeir hafi áður komið að því að veita tilteknum félögum vilyrði fyrir lóðum til að byggja íbúðir.

Um hæfi þessara aðila er fjallað í 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins eru sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um mál. Þá segir að þetta eigi þó ekki við um framkvæmdastjóra. Samkvæmt 5. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga á 4. mgr. ákvæðisins ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir skipulagsáætlanir, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra eða verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.

Af þessum ákvæðum leiðir að ég tel ekki forsendur til að fjalla nánar um athugasemdir umbjóðenda yðar um hæfi umræddra aðila vegna fyrri aðkomu þeirra að því að veita lóðarvilyrði eða að málsmeðferðin hafi af þeirri ástæðu ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum.

Umbjóðendur yðar byggja jafnframt á að málsmeðferð tillögunnar um að breyta deiliskipulaginu hafi í ýmsu verið áfátt. Þannig er meðal annars vísað til þess að upplýsingagjöf hafi verið ófullnægjandi, að upplýsingar í gögnum hafi verið settar fram með villandi hætti, að málsmeðferðin hafi verið „sýndarleikur“ og að andmælaréttur þeirra hafi verið virtur að vettugi, sbr. meðal annars kafla III.B., C. og E. í kvörtuninni.

Um röksemdir í þessa veru fjallaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í úrskurði sínum frá 14. ágúst sl. Það var niðurstaða nefndarinnar að málsmeðferðin hefði verið í samræmi við lög og að efni deiliskipulagsbreytingarinnar væri ekki í andstöðu við lög eða rétthærra skipulag.

Eftir að hafa kynnt mér umfjöllun nefndarinnar og þær röksemdir sem umbjóðendur yðar byggja á samkvæmt kvörtuninni og gögnum sem fylgdu henni tel ég ekki forsendur til að fjalla nánar um málið að þessu leyti, enda fæ ég ekki annað séð en að gætt hafi verið að markmiðum skipulagslaga nr. 123/2010 með því að fyrirhugaðar breytingar voru auglýstar og kynntar með fullnægjandi hætti þannig að almenningi væri gefinn kostur á að færa fram athugasemdir sínar.

Í ljósi framangreinds tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þau sjónarmið sem umbjóðendur yðar tefla fram samkvæmt kvörtuninni að þessu leyti. Eins og úrskurðarnefndin gerði árétta ég þó að telji umbjóðendur yðar að þeir hafi orðið fyrir tjóni sökum skipulagsbreytinganna kunna þeir að eiga rétt á bótum ef uppfyllt eru skilyrði samkvæmt IX. kafla skipulagslaga.

Í c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 kemur fram að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Þetta ákvæði hefur verið skýrt á þann hátt að ágreiningur um bótaskyldu og fjárhæð skaðabóta, þar sem meðal annars kann að reyna á almennar reglur skaðabótaréttarins og nauðsynlegt getur verið að afla sönnunargagna og leggja mat á sönnunargildi um atvik máls, falli þar undir. Almennt verður því að vera verkefni dómstóla fremur en umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til mögulegrar bótaskyldu sem stjórnvöld kunna að hafa bakað sér og þá hvert sé nánara inntak og umfang slíkrar skyldu sé hún á annað borð fyrir hendi.

  

4

Að lokum byggist kvörtunin á því að umræddar breytingar á skipulagi brjóti í bága við höfunda- og sæmdarrétt A að [...]. Af kvörtuninni að ráða er einkum átt við að fyrirhugaðar framkvæmdir muni valda skemmdum á listaverkinu.

Í þessu ljósi bendi ég að ágreiningur um tjón á nærliggjandi fasteignum og lausafjármunum vegna framkvæmda og nauðsynlegar ráðstafanir til að takmarka líkur á því er almennt einkaréttarlegur ágreiningur milli eigenda og framkvæmdaraðila. Hið sama á við um deilur sem lúta að því hvort framkvæmdir ganga á höfunda- eða sæmdarrétt í andstöðu við höfundalög nr. 73/1972. Slíkur ágreiningur fellur því almennt ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, enda er það almennt afmarkað við stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.

Þá er ágreiningur um framangreind atriði jafnframt því marki brenndur að sönnunarfærslu er þörf til að leysa úr honum. Að því leyti sem framangreind atriði geta fallið undir starfssvið umboðsmanns lýkur athugun hans á málum sem þessum yfirleitt með vísan til þess að eðlilegra sé að dómstólar leysi úr réttarágreiningnum, sbr. áðurnefndan c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Af framangreindum ástæðum tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt kvörtunarinnar.

  

V

Með vísan til þess sem er rakið að framan er athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. og c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Undirritaður hefur farið með þetta mál sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. sömu laga.

  

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson