I
Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 15. júlí sl., sem þér beinið að Bláskógaskóla og lýtur að ráðningarferli skólans vegna starfs kennara á unglingastigi í 50% starfshlutfalli, með áherslu á raungreinar og tungumál, sem auglýst var laust til umsóknar 13. maí sl. og þér sóttuð um. Nánar tiltekið lýtur kvörtun yðar að því að í kjölfar umsóknar yðar hafi yður verið boðið að annast stundakennslu í náttúrufræði á unglingastigi sem myndi samsvara 12% starfshlutfalli, sem þér teljið ekki hafa verið í samræmi við þá stöðu sem auglýst var. Þá vísið þér til þess að samkvæmt grein 14.11 í kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara eigið þér rétt á forgangi í auglýstar stöður hjá Bláskógabyggð, ef þér sækið um þær. Telið þér afgreiðslu skólans hafa verið í andstöðu við fyrirmæli kjarasamningsins.
Með bréfi til Bláskógaskóla, dags. 28. ágúst sl., sem þér fenguð afrit af, var óskað eftir afriti af gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Svör og gögn bárust með bréfi lögmanns fyrir hönd skólans 18. september sl. og var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svörin. Athugasemdir yðar bárust mér 5. október sl.
II
1
Í upphafi tek ég fram að af kvörtun yðar og svörum Bláskógaskóla er ljóst að ágreiningur er um málsatvik og þá einkum um þær upplýsingar sem þér eigið að hafa komið á framfæri í starfsviðtali við yður. Af því tilefni tek ég fram að umboðsmaður Alþingis er ekki í sömu stöðu og dómstólar til að leysa úr ágreiningsefnum þar sem kann að reyna á atriði er varða t.d. sönnun um einstök atriði þegar gögn málsins varpa ekki ljósi á umrætt álitaefni. Eins og atvikum er háttað í máli yðar sem hér er til skoðunar, þegar orð stendur á móti orði hvað varðar tiltekin atvik í samskiptum stjórnvalds og einstaklings sem til mín leitar, eru verulegar takmarkanir á því að ég geti tekið afstöðu til fullyrðinga um umdeild málsatvik í ljósi þeirra heimilda sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér til slíkra athugana.
Af hálfu umboðsmanns hefur verið litið svo á að úrlausn slíkra atriða falli fremur undir verkefni dómstóla og þá að því marki sem það kann að vera nauðsynlegt til að fá leyst úr dómkröfu sem borin er fram á þeim vettvangi. Ég hef þá í huga að við úrlausn um slíkan ágreining kann að reyna á sönnunarfærslu, svo sem með aðilaskýrslum og vitnaframburðum, og síðan mat á sönnunargögnum. Í samræmi við framangreint hef ég því ekki forsendur til að leggja annað til grundvallar við athugun mína á þessu máli en skýringar yðar og Bláskógaskóla að því marki sem þær eiga sér stoð í þeim skriflegu gögnum sem liggja fyrir í málinu.
Í bréfi Bláskógaskóla til mín kemur fram að í starfsviðtali við yður hafi það orðið ljóst að þér gætuð ekki tekið að yður 50% starfshlutfall, heldur í mesta lagi 40% og þá helst tvo daga í viku. Þá hafið þér helst ekki viljað vinna í maí vegna sauðburðar. Enn fremur hafið þér tjáð skólastjóra að um væri að ræða tilraun yðar á því hvernig yður myndi reiða af í vinnu sökum þess að starfsgeta yðar væri skert. Það hafi því verið ljóst frá upphafi að þér gætuð ekki sinnt hinu auglýsta starfi, en enginn annar hefði sótt um þá stöðu og því ferli þar af leiðandi í raun sjálfhætt.
Samkvæmt athugasemdum yðar er ekki rétt haft eftir yður að þér hafið greint frá því að þér gætuð ekki tekið að yður 50% starf, heldur hafið þér lýst því yfir að þér væruð vel til viðtals um að vinna 40% starf. Hvað varðar þá staðhæfingu að þér gætuð ekki unnið í maí sökum sauðburðar takið þér fram að þér hafið greint frá því að þér gætuð ekki unnið aukavinnu utan dagvinnutíma á því tímabili.
Á meðal gagna málsins er minnisblað sem hefur að geyma upplýsingar úr starfsviðtali við yður. Þar kemur fram að það starfshlutfall sem umsækjandi hafi áhuga á sé 50% staða en í kjölfarið kemur efirfarandi fram í athugasemdum: „40% starfshlutfall mátulegt helst 2 daga í viku“. Í hreinritaðri útgáfu minnisblaðisins er ritað að umsækjandi hafi áhuga á 40% starfshlutfalli „ca 2 [daga] í viku“. Í minnisblaðinu segir jafnframt að þér hafið farið yfir mál yðar, málarekstur og að þér gætuð ekki verið að „vesenast“ í maí vegna sauðburðar.
Þér hafið fengið afrit af framangreindu minnisblaði úr vörslum Bláskógaskóla, en í athugasemdum yðar takið þér fram að yður sýnist efni þess að mestu rétt en andmælið þó skýringum Bláskógabyggðar sem m.a. vísa til þess sem þar kemur fram.
2
Ráðning í starf hjá hinu opinbera er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fer því um málið eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Af framangreindu leiðir að auglýsing um laust starf hjá stjórnvaldi felur í sér upphaf stjórnsýslumáls sem miðar að því að tekin verði stjórnvaldsákvörðun.
Í þeim tilvikum sem stjórnvald hættir við að ráða í starf eftir að auglýsing hefur verið birt felur sú ákvörðun í sér að bundinn er endi á stjórnsýslumálið sem hófst með birtingu auglýsingarinnar. Almennt er stjórnvaldi heimilt að hætta við ráðningu í starf eftir að auglýsing hefur verið birt, enda hafi sú ákvörðun verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 30. september 2014 í máli nr. 7923/2014.
Eins og mál þetta liggur fyrir ræðst kvörtunarefni yðar fyrst og fremst af því sem á að hafa farið fram í starfsviðtali við yður og þeim upplýsingum sem þér eigið að hafa komið þar á framfæri. Í tilefni af kvörtun yðar og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið um eftirlit umboðsmanns í málum sem þessum hef ég farið yfir gögn málsins, en að frátöldum þeim takmörkuðu upplýsingum sem er að finna í minnisblaði úr starfsviðtali við yður er ekki fyrir að fara frekari gögnum sem varpa ljósi á það sem þar fór fram. Ég tel að efni þess séu ekki nægileg til þess að ég geti fullyrt um hver málsatvik hafi verið. Í því sambandi minni ég á umfjöllun mína hér að framan um þær takmarkanir sem eru á því að umboðsmaður geti tekið afstöðu til fullyrðinga um umdeild málsatvik, í þeim tilvikum sem orð stendur gegn orði. Með hliðsjón af því sem fram kemur í minnisblaðinu, m.a. um áhuga yðar á starfshlutfalli og hagi yðar að öðru leyti, tel ég mig ekki hafa forsendur til að rengja þær skýringar Bláskógaskóla að ekki hafi verið unnt að ráða í þá 50% stöðu sem auglýst hafði verið.
Að öðru leyti fæ ég ekki annað séð en að þau sjónarmið sem Bláskógaskóli kveðst hafa byggt ákvörðun sína um að falla frá ráðningu í starfið teljist málefnaleg. Í ljósi þess og að virtu því svigrúmi sem stjórnvöld hafa við ákvörðun um að falla frá ráðningu í starf tel ég ólíklegt að frekari athugun á málinu mun gefa tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun að hætta við að ráða í starfið.
III
Með vísan til þess sem að framan greinir lýk ég hér með athugun minni á málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Kvörtun yðar hefur þó orðið mér tilefni til þess að rita Bláskógabyggð hjálagt bréf þar sem ég hef komið á framfæri tiltekinni ábendingu vegna athugunar minnar á málinu.
Hinn 1. nóvember sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 og hefur hann farið með mál þetta frá þeim tíma.
Bréf setts umboðsmanns til Bláskógabyggðar, dags. 17. mars 2021, hljóðar svo:
Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A er laut að ráðningarferli Bláskógaskóla vegna starfs kennara á unglingastigi í 50% starfshlutfalli, með áherslu á raungreinar og tungumál, sem auglýst var laust til umsóknar 13. maí sl.
Líkt og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingu á framfæri með það í huga að hún verði framvegis höfð í huga störfum skólans.
Í kvörtun A kemur m.a. fram að í kjölfar umsóknar hennar hafi henni verið boðið að annast stundakennslu sem myndi samsvara um 12% starfshlutfalli, en það hafi ekki verið í samræmi við þá stöðu sem auglýst var. Í tilefni af kvörtuninni var Bláskógaskóla ritað bréf, dags. 28. ágúst sl., þar sem óskað var eftir afriti af gögnum málsins og upplýsingum um hvort hætt hefði verið við ráðningu í það starf sem fól í sér 50% starfshlutfall og ef svo væri hvaða sjónarmið hefðu legið þeirri ákvörðun til grundvallar, hvort umsækjendum hefði verið tilkynnt um þau málalok og jafnframt hvort þeim hefði verið leiðbeint um heimild til þess að óska eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svari skólans, dags. 18. september sl., kom m.a. fram að A hefði verið eini umsækjandinn um starfið og að hún hefði upplýst um það í starfsviðtali að hún gæti ekki unnið 50% starf, auk þess sem hún þyrfti að vera fjarverandi í maí. Af þeim sökum hefði ekki verið hægt að ráða í þá 50% stöðu á unglingastigi sem auglýst var og því ferli þar af leiðandi í raun sjálfhætt. Vegna þessa hafi önnur lausn verið rædd ítarlega við A í viðtalinu sjálfu, í símtali og að lokum skriflega í tölvupósti, dags. 18. júní sl.
Það hefur einkum vakið athygli mína að í gögnum málsins er ekki að finna skriflega tilkynningu til A þess efnis að hætt hafi verið við að ráða í þá stöðu sem auglýst var og fól í sér 50% starfshlutfall við skólann, en í bréfi sem fylgdi með tölvupósti A til yðar, dags. 13. júní sl., fór hún fram á að fá skriflegt svar við umsókn sinni. Í því sambandi tek ég fram að í þeim tölvupósti sem skólinn vísar til, dags. 18. júní sl., er einungis að finna nánari útlistun á því hvað fælist í þeirri stöðu sem A var boðið og fól í sér 12% starfshlutfall.
Af þessu tilefni tek ég fram að samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal ákvörðun stjórnvalds tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í ákvæðinu er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt en í athugasemdum við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er vísað til þess að í ólögfestum tilvikum ráðist birtingarhátturinn oft af formi ákvörðunar. Skriflegar ákvarðanir séu því almennt tilkynntar skriflega en aðrar oft munnlega. Þar er jafnframt tekið fram að ávallt beri að tilkynna ákvörðun skriflega komi fram beiðni um það frá aðila máls. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.)
Í samræmi við framangreint tel ég rétt að benda á að umsækjendur um opinbert starf leggja að jafnaði fram skriflega umsókn til stjórnvalds um að þeir óski eftir að gegna tilteknu starfi. Þrátt fyrir að stjórnsýslulög mæli ekki sérstaklega fyrir um að ákvörðun um að hætta við ráðningu í starf skuli birt skriflega verður að hafa í huga þá óskráðu meginreglu að hver sá sem ber skriflegt erindi við stjórnvald á rétt á skriflegu svari við því nema svars sé ekki vænst eða viðkomandi sættir sig við munnleg svör. Til þessarar reglu er jafnframt sérstaklega vísað í athugasemdum við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum.
Stjórnvöldum ber því almennt að tilkynna umsækjendum um opinber störf skriflega um að hætt hafi verið við ráðningu í viðkomandi starf hafi þeim borist skrifleg umsókn. Samhliða slíkri tilkynningu ber að leiðbeina umsækjendum um að þeir geti óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Að baki þessari tilhögun búa jafnframt þau réttaröryggissjónarmið að umsækjendur fái skýrlega ráðið að ráðningarferli í viðkomandi stöðu hafi verið til lykta leitt og að þeim sé veitt færi á að óska eftir frekari rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun, telji þeir tilefni til þess.
Í ljósi framangreinds kem ég því á framfæri að betur verði gætt að birtingu hliðstæðra ákvarðana við meðferð ráðningarmála hjá skólanum í framtíðinni.
Kjartan Bjarni Björgvinsson