I
Ég vísa til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis frá 5. febrúar 2020 vegna úrskurðar samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, dags. 18. desember 2019, þar sem staðfest var sú ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu að synja beiðni yðar um endurnýjun ökuréttinda til fólksflutninga, þ.e. útgáfu ökuskírteinis vegna réttindaflokka C, C1, D og D1 með tákntölurnar 95 og 450. Ástæða synjunarinnar var sú að þér hafið ekki lokið endurmenntun vegna ofangreindra réttindaflokka.
Af kvörtuninni, svo og fyrri kvörtunum sem þér hafið komið á framfæri við umboðsmann Alþingis vegna þeirrar kröfu sem gerð hefur verið um endurmenntun atvinnubílstjóra, þ.m.t. þeirri er hlaut málsnúmerið 9920/2018 í málaskrá umboðsmanns og lokið var með bréfi umboðsmanns til yðar frá 10. júlí 2019, verður ráðið að þér teljið að kröfur um endurmenntun atvinnubílstjóra stangist á við þá vernd sem atvinnuréttindi njóta á grundvelli stjórnarskrár. Snúa athugasemdir yðar fyrst og fremst að þessum þætti málsins og þá einkum að inntaki endurmenntunarinnar sjálfrar og framkvæmd hennar sem þér teljið ekki til þess fallna að stuðla að vernd þeirra almannahagsmuna sem stefnt er að, þ.e. þjálfun sem ætlað er að viðhalda hæfi og menntun ökumanna og þannig bæta öryggi á vegum sem og öryggi ökumannanna sjálfra. Hefur athugun mín vegna málsins tekið mið af þessu.
Í tilefni af kvörtuninni var samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu ritað bréf, dags. 24. júní sl., þar sem þess var óskað að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort leyst hefði verið með fullnægjandi hætti úr málinu, að virtu því réttaröryggishlutverki sem felst í kærueftirliti ráðuneytisins, og þá með hliðsjón af því að í úrskurði ráðherra hefði ekki verið fjallað um þær röksemdir yðar, sem fram komu í stjórnsýslukæru yðar til ráðherra og lutu að því hvort kröfur um endurmenntum væru í samræmi við 75. gr. stjórnarskrár um atvinnufrelsi og því hvort efni námskrár fyrir endurmenntun bílstjóra með réttindi til að stjórna bifreið í C1-, C-, D1- og D-flokki í atvinnuskyni ætti sér fullnægjandi stoð í lögum með tilliti til markmiða um almannahagsmuni sem að væri stefnt.
Svör ráðuneytisins bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 26. janúar sl., þar sem þeirri afstöðu ráðuneytisins er lýst að það sé ekki í verkahring þess að „skera úr“ um hvort ákvæði laga brjóti í bága við stjórnarskrá heldur sé slíkt eingöngu á færi dómstóla. Í ljósi þess að ákvæði umferðalaga um endurmenntun atvinnubílstjóra séu skýr og afdráttarlaus hafi ekki þótt tilefni til þess að víkja sérstaklega að þessu atriði í úrskurði ráðuneytisins.
Þar sem yður var sent afrit af svari ráðuneytisins og veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum sem þér gerðuð með tölvupósti, dags. 10. febrúar sl., tel ég ekki tilefni til þess að rekja svör ráðuneytisins að þessu leyti með nánari hætti hér.
II
1
Úrskurður samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra var kveðinn upp í gildistíð þágildandi umferðarlaga nr. 50/1987, með síðari breytingum. Nú hafa tekið gildi umferðarlög nr. 77/2019, svo sem nánar verður rakið hér í framhaldinu. Í úrskurði ráðuneytisins kemur meðal annars eftirfarandi fram:
„Ráðuneytið lítur svo á að ákvæði 4. mgr. 50. gr. umferðarlaga [nr. 50/1987] og 3. mgr. 19. gr. reglugerðar um ökuskírteini [nr. 830/2011] [séu afdráttarlaus] með það að við endurnýjun atvinnuréttinda í flokkum C, C1, D og D1 sé það skilyrði sett að umsækjandi hafi undirgengist þar til greind endurmenntunarnámskeið. Óumdeilt er að kærandi hefur aðeins lokið fjórum endurmenntunarnámskeiðum af fimm og uppfyllir því ekki skilyrði til að fá atvinnuréttindin endurnýjuð þar sem hann hefur ekki lokið endurmenntun vegna þar til greindra réttindaflokka. Þá telur ráðuneytið að í framangreindum ákvæðum felist ekki svipting atvinnuréttinda líkt og kærandi heldur fram, heldur felist einungis í ákvæðunum ákveðin skilyrði þess að atvinnuréttindin fáist endurnýjuð.“
Þá verður sú afstaða ráðin af svari samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins við fyrirspurn umboðsmanns vegna kvörtunarinnar, sbr. ofangreint, að það telji ótvírætt að þær kröfur sem gerðar eru í ákvæðum umferðarlaga um endurmenntun atvinnubílstjóra, og þá einnig samkvæmt núgildandi lögum, brjóti ekki í bága við þá vernd sem atvinnuréttindi njóta á grundvelli 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár. Auk þess telji ráðuneytið að efni námskrár vegna endurmenntunarinnar eigi sér fullnægjandi stoð í lögum.
2
Í samræmi við ofangreint hefur athugun umboðsmanns vegna málsins m.a. lotið að þeim lagagrundvelli sem kröfur um endurmenntun atvinnubílstjóra byggjast á og hvort þær reglur sem um endurmenntunina og fyrirkomulag hennar gilda eigi sér stoð í lögum og uppfylli þau skilyrði sem koma fram í stjórnarskrá. Hefur athugunin þá með öðrum orðum tekið til þess hvort úrskurður ráðherra í máli yðar byggist á fullnægjandi lagaheimildum í ljósi 75. gr. stjórnarskrárinnar.
Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Samkvæmt 2. málsl. ákvæðisins má þó setja þessu frelsi skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Eins og leiðir af þessu ákvæði stjórnarskrárinnar er því heimilt að skerða þau réttindi sem ákvæðið verndar. Skilyrði þess að slíkt sé heimilt er að skerðingin byggist á lögum frá Alþingi, þar sem mælt er fyrir um meginreglur um takmörk hennar og umfang, og að skerðing sé nauðsynleg vegna almannahagsmuna.
Í þessu sambandi tek ég fram að gengið hefur verið út frá því að mat á því hvað teljist aðgerðir í þágu almannahagsmuna sé í höndum Alþingis og að það mat sæti almennt ekki endurskoðun dómstóla umfram athugun á því hvort viðkomandi löggjöf, sem með einum eða öðrum hætti setur atvinnufrelsi skorður, samrýmist öðrum grundvallarreglum stjórnarskipunarinnar, s.s. um jafnræði og meðalhóf, og hvíli á málefnalegum forsendum. (Sjá til hliðsjónar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi, 2. útgáfa, Reykjavík 2019, bls. 555-561).
Ég tek jafnframt fram að þrátt fyrir að skerðing á atvinnuréttindum verði að byggjast á settum lögum frá Alþingi getur Alþingi jafnframt verið heimilt að fela ráðherra vald til að setja nánari reglur um fyrirkomulag atvinnustarfsemi í stjórnvaldsfyrirmælum. Slík stjórnvaldsfyrirmæli verða þá að eiga stoð í efnisreglum þeirrar löggjafar sem hún byggist á.
3
Í bréfi sínu til yðar, dags. 10. júlí 2019, rakti umboðsmaður lagagrundvöll kröfunnar um endurmenntun atvinnubílstjóra samkvæmt þágildandi umferðarlögum nr. 50/1987. Eins og greint var frá í bréfinu hafa nú tekið gildi ný umferðarlög nr. 77/2019.
Að því er varðar kröfur um endurmenntun atvinnubílstjóra eru nýju umferðarlögin að mestu samhljóða hinum eldri, þ.e. samkvæmt 10. mgr. 58. gr. laganna skulu ökumenn sem stjórna ökutækjum í C1-, C, D1- og D-flokki gangast undir endurmenntun á fimm ára fresti. Auk þess segir í ákvæðinu að ráðherra kveði nánar á um tilhögun endurmenntunarinnar í reglugerð. Loks kemur fram að heimilt sé að ljúka endurmenntun með fjarnámi. Í c-lið 11. mgr. 58. gr. núgildandi laga er einnig, á sama hátt og í b-lið 1. mgr. 52. gr. hinna eldri laga, gert ráð fyrir því að ráðherra mæli fyrir um skilyrði til útgáfu og endurnýjunar ökuskírteinis í reglugerð.
Samkvæmt 3. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 830/2011, um ökuskírteini, með síðari breytingum, sem sett er með stoð í umferðarlögum, skal sá sem sækir endurnýjun ökuskírteinis fyrir D1 og D-flokk til farþegaflutninga í atvinnuskyni og C1- og C-flokk til vöruflutninga í atvinnuskyni hafa sótt endurmenntunarnámskeið. Hafi umsækjandi ekki sótt endurmenntunarnámskeið má endurnýja ökuskírteini hans án réttinda til aksturs í atvinnuskyni.
Sá lagagrundvöllur sem krafa um endurmenntun atvinnubílstjóra eftir gildistöku umferðarlaga nr. 77/2019 byggist á er því að mestu leyti sambærilegur þeim lagagrundvelli sem lá að baki kröfum um endurmenntun í tíð eldri laga. Við þetta verður þó gerður sá fyrirvari, líkt og minnst var á í bréfi umboðsmanns til yðar í júlí 2019., að í 113. gr. núgildandi umferðarlaga er að finna svohljóðandi ákvæði:
„Við setningu reglna og reglugerða samkvæmt lögum þessum skal ráðherra ávallt taka mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum á sviði umferðarmála.“
Að þessu leyti eru hin nýju lög frábrugðin hinum eldri en í b-lið 118. gr. eldri laganna kom beinlínis fram að innleidd hefði verið tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/59/EB frá 15. júlí 2003, um grunnþjálfun og reglubundna þjálfun ökumanna tiltekinna ökutækja til vöru- eða farþegaflutninga. Þannig var beinlínis mælt fyrir um innleiðingu ofangreindrar tilskipunar í hinum eldri lögum en sú innleiðing fól í sér að kröfur um endurmenntun atvinnubílstjóra voru leiddar í lög, sbr. 5. og 13. gr. laga nr. 13/2015 um breytingu á umferðarlögum nr. 50/1987, líkt og rakið var í ofangreindu bréfi umboðsmanns til yðar.
4
Af kvörtun yðar verður ráðið að athugasemdir yðar beinist að verulegu leyti að því að inntak námskeiðanna sé ekki til þess fallið að stuðla að þeim almannahagsmunum sem stefnt er að. Þannig sé ekki í öllum tilvikum um þjálfun að ræða sem er til þess fallin að viðhalda hæfi og menntun ökumanna og þannig bæta öryggi á vegum sem og öryggi ökumannanna sjálfra.
Í þeim áskilnaði 75. gr. stjórnarskrárinnar að mælt sé fyrir um skorður á atvinnufrelsi í lögum felast einnig kröfur um skýrleika og framsetningu viðkomandi lagafyrirmæla. Ef ætlunin er sú að fela ráðherra vald til að setja nánari reglur um fyrirkomulag atvinnustarfsemi í stjórnvaldsfyrirmælum verður sú löggjöf, sem felur í sér skerðingu á atvinnufrelsi, eins og áður segir að uppfylla þau skilyrði að þar sé mælt fyrir um meginreglur þar sem fram koma takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg.
Í bréfi umboðsmanns til yðar, dags. 10. júlí 2019, er rakið að umboðsmaður hafi við fyrri athugun sína staðnæmst við hvort orðalag 4. mgr. 50. gr. þágildandi umferðarlaga, um skyldu til að gangast undir endurmenntun á tilteknum ársfresti án þess að tilgreina í lagaákvæði hver eigi að vera tilgangur og inntak endurmenntunarinnar væri fullnægjandi í ljósi kröfu 75. gr. stjórnarskrárinnar um fyrirmæli í lögum og nauðsyn vegna almannahagsmuna. Hefði umboðsmaður þá einnig litið til þess að ráðherra væri falið að kveða nánar á um tilhögun endurmenntunarinnar í reglugerð. Í bréfinu er tekið fram að umboðsmaður hafi áður bent á að samhliða lögfestingu 4. mgr. 50. gr. umferðalaganna hefði beinlínis verið ákveðið með lögum að tilskipun 2003/59/EB væri innleidd þó án þess að taka texta hennar upp í lög. Íslensk þýðing tilskipunarinnar og viðauka við hana hefði þó verðið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins 20.11.2008 nr. 68/115.
Í framhaldinu er því hins vegar síðan lýst að þegar gætt sé að þessu samhengi og að sú útfærsla í reglugerð ráðherra á tilhögun og inntaki þess sem fjallað skuli um á námskeiðum vegna endurmenntuninnar eigi sér beina samsvörun við það sem kemur fram í tilskipuninni og viðauka við hana telji umboðsmaður ekki forsendur til þess að taka málið til frekari athugunar miðað við þágildandi lög.
Eins og að ofan greinir segir í 113. gr. núgildandi umferðarlaga nr. 77/2019 að við setningu reglna og reglugerða samkvæmt lögunum skuli ráðherra ávallt taka mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum á sviði umferðarmála. Í 1. mgr. 52. gr. reglugerðar nr. 830/2011 er að finna eftirfarandi ákvæði:
„Með reglugerð þessari er innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2006/126/EB um ökuskírteini sem tekin var upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 29/2008 og tilskipun nr. 2009/113/EB um breytingu á tilskipun nr. 2006/126/EB.“
Þá hefur, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 1184/2020, um breytingu á reglugerð nr. 830/2011, tilskipun framkvæmdastjórnar ESB nr. 2016/1106 frá 7. júlí 2016 um breytingu á tilskipun nr. 2006/126/EB verið innleidd. Í V. viðauka við reglugerðina, sbr. 51. gr. hennar, er að finna nánari ákvæði um sérnám og sérþjálfun ökumanna, þ.m.t. vegna flokka C1, C, D1 og D.
Í námskrá fyrir endurmenntun bílstjóra í C1-, C-, D1, og D-flokki með réttindi til vöru- og farþegaflutninga, sbr. ofangreint, er mælt fyrir um tilhögun námsins, efnistök og kennslufyrirkomulag. Þar eru rakin markmið endurmenntunar atvinnubílstjóra, þ.e. að bílstjóri hafi menntun og hæfi sem krafist er; búi við aukið öryggi í starfi sem og að öryggi almennt á vegum aukist; sé meðvitaður um öryggisreglur sem fylgja skal við akstur sem og þegar ökutækið er kyrrstætt; bæti varnarakstur sinn, þ.e. sjái fyrir hættu og taki tillit til annarra vegfarenda, sem haldist í hendur við minni eldsneytiseyðslu og mengun sem eigi að hafa jákvæð áhrif á flutninga á vegum og samfélagið í heild; rifji upp, endurnýi og bæti við þekkingu sem nauðsynleg sé í starfi.
Samkvæmt námskránni skiptist endurmenntunin í þrjá hluta. Fyrsta hluta, svonefndan kjarna, þurfa allir sem sækja endurmenntunina að taka og samanstendur hann af 21 klukkustund, sem skiptast í þrjá eftirfarandi þætti, þ.e. 1) „vistakstur – öryggi í akstri“, þar sem lögð er áhersla á að bílstjóri þekki hugmyndafræði vistaksturs og með hvaða hætti hann getur lágmarkað eldsneytiseyðslu og umhverfismengun og hámarkað öryggi sitt og annarra; 2) „lög og reglur“, þar sem markmiðið er að bílstjóri þekki helstu atriði í lögum og reglum um vöru- og farþegaflutninga og um stór ökutæki sem atvinnutæki og geri sér grein fyrir ábyrgð bílstjóra á ástandi og notkun ökutækis á hverjum tíma, og loks 3) „umferðaröryggi – bíltækni“, þar sem lögð er áhersla á að bílstjóri þekki vegakerfið og helstu hættur sem eru til staðar og geta skapast í tengslum við ytri aðstæður, s.s. við mismunandi veðurskilyrði og að hann þekki helstu tegundir og orsakir umferðar- og vinnuslysa og þekki aðferðir við slysavarnir. Í öðrum hluta, svonefndum valkjarna, eru tvö námskeið, annars vegar varðandi farþegaflutninga og hins vegar vöruflutninga, en bílstjórar geta ákveðið hvort þeir taka annað þeirra eða bæði. Efnistök námskeiðanna snúa að atriðum sem varða sérstaklega akstur hópbifreiða og vörubifreiða, þ. á m. varðandi öryggi við akstur slíkra bifreiða. Taki bílstjóri aðeins annað af þessum námskeiðum verður hann að velja námskeið í lokahluta endurmenntunarinnar en með því er átt við að bílstjóri getur sótt sérhæft námskeið sem varðar starf hans sérstaklega og fellur efnislega undir námskrá Samgöngustofu. Er þar um að ræða námskeið sem snúa t.d. að „fagmennsku og mannlega þættinum“ í störfum atvinnubílstjóra, akstri með hreyfihamlaða einstaklinga eða einstaklinga með fötlun, skyndihjálp o.fl.
Í fyrrnefndu bréfi sínu til yðar frá 10. júlí 2019 lýsti umboðsmaður þeirri afstöðu sinni að hann teldi umrædda námskrá í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/59/EB frá 15. júlí 2003, um grunnþjálfun og reglubundna þjálfun ökumanna tiltekinna ökutækja til vöru- eða farþegaflutninga sem, líkt og áður hefur komið fram, hefur verið innleidd í íslenskan rétt.
Eftir athugun mína á skipulagi endurmenntunarinnar og viðfangsefnum hennar samkvæmt námskránni, þ.m.t. efnistökum í þeim námskeiðum sem þar er gert ráð fyrir að atvinnubílstjórar sitji, tel ég ekki forsendur af minni hálfu til þess að gera athugasemdir við einstaka þætti endurmenntunarinnar, eins og þeim eru gerð skil í námskránni, á þeim grundvelli að þeir séu ekki í samræmi við þá almannahagsmuni sem markmiðið er að vernda, þ.e. öryggi á vegum sem og öryggi ökumannanna sjálfra og þá jafnframt að virtu því svigrúmi sem stjórnvaldið hefur til að ákvarða þá innan marka laga.
Þegar litið er til eðlis og markmiðs þeirra takmarkana sem hér um ræðir, þ.e. að tryggja öryggi í farþega- og vöruflutningum, og þess að í lögum er mælt fyrir um heimild ráðherra til að kveða nánar á um tilhögun endurmenntunar, sem og að frekari útfærsla á þeirri tilhögun hefur verið ákveðin með námskrá sem er í samræmi við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir, tel ég ekki forsendur af minni hálfu til að fullyrða að úrskurður ráðuneytisins í máli yðar hafi byggst á ófullnægjandi lagaheimildum í ljósi 75. gr. stjórnarskrár. Ég tel því ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði í kvörtun yðar.
III
Líkt og að ofan greinir beindi umboðsmaður fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins þar sem þess var óskað að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort það hefði leyst úr máli yðar með fullnægjandi hætti, að virtu því réttaröryggishlutverki sem felst í kærueftirliti ráðuneytisins, og með hliðsjón af því að í úrskurði ráðherra hefði ekki verið fjallað um þær röksemdir sem fram komu í stjórnsýslukæru yðar til ráðherra og lutu að samræmi endurmenntunarkröfunnar við 75. gr. stjórnarskrár um atvinnufrelsi. Í svari ráðuneytisins kom að þessu leyti eftirfarandi fram:
„[Ráðuneytið tekur fram] að það lítur svo á [að] það sé ekki hlutverk ráðuneytisins að skera úr um hvort ákvæði laga fari í bága við við ákvæði stjórnarskrárinnar, heldur sé slíkt aðeins á færi dómstóla.“
Kvörtunin og úrskurður ráðherra vegna stjórnsýslukæru yðar, svo og ofangreind svör ráðuneytisins við fyrirspurn umboðsmanns, hefur orðið mér tilefni til þess að rita samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hjálagt bréf þar sem ég hef komið á framfæri ábendingum er lúta að þessu atriði sérstaklega. Þær athugasemdir eru þó ekki fallnar til að hafa áhrif á niðurstöðu mína í máli yðar.
IV
Að öllu framangreindu virtu, og með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með umfjöllun minni vegna málsins.
Hinn 1. nóvember sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur hann farið með mál þetta frá þeim tíma.
Bréf umboðsmanns til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, dags. 19. mars 2021, hljóðar svo:
I
Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A sem lýtur að úrskurði yðar frá 18. desember 2019, þar sem staðfest var sú ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu að synja beiðni A um endurnýjun ökuréttinda til fólksflutninga, þ.e. útgáfu ökuskírteinis vegna réttindaflokka C, C1, D og D1 með tákntölurnar 95 og 450. Ástæða synjunarinnar var sú að A hafði ekki lokið endurmenntun vegna ofangreindra réttindaflokka, s.s. lög gera ráð fyrir, sbr. nú 10. mgr. 58. gr. umferðarlaga nr. 77/2019. Ég hef nú lokið athugun minni vegna málsins, sbr. hjálagt bréf sem ég hef ritað A.
Eins og kemur fram í bréfi mínu til A legg ég þann skilning í úrskurð ráðuneytis yðar, að fengnum frekari skýringum á honum, að það telji ótvírætt að þær kröfur sem gerðar eru í ákvæðum umferðarlaga um endurmenntun atvinnubílstjóra brjóti ekki í bága við þá vernd sem atvinnuréttindi njóta á grundvelli 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár og að efni námskrár vegna endurmenntunarinnar eigi sér fullnægjandi stoð í lögum.
Athugun mín á málinu hefur aftur á móti orðið mér tilefni til að gera ákveðnar athugasemdir við rökstuðning ráðuneytisins fyrir niðurstöðu málsins. Hef ég þá einkum staðnæmst við þá afstöðu ráðuneytis yðar sem gerð var grein fyrir í svari þess frá 26. janúar sl. við fyrirspurn umboðsmanns sem laut að því hvort leyst hefði verið úr málinu með fullnægjandi hætti að virtu því réttaröryggishlutverki sem felst í kærueftirliti ráðuneytisins, þ.e. í ljósi þeirra röksemda A sem fram komu í stjórnsýslukæru hans og lutu að því að kröfur til endurmenntunar samræmdust ekki 75. gr. stjórnarskrár.
II
Í svari ráðuneytisins frá 26. janúar sl. er lýst þeirri afstöðu að ráðuneytið líti svo á að „það sé ekki hlutverk ráðuneytisins að skera úr um hvort ákvæði laga fari í bága við við ákvæði stjórnarskrárinnar, heldur sé slíkt aðeins á færi dómstóla.“
Af þessu tilefni tel ég rétt að minna á að umboðsmaður Alþingis hefur áður fjallað um og bent á að vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist ekki síst í þeim yfirstjórnar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur að lögum, s.s. til að virk áhrif á starfsemi undirstofnana á hverjum tíma, sjá t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009. Í samræmi við stjórnskipun landsins byggist íslenska stjórnsýslukerfið á því að ráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem undir hann heyra og eftirlit með þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans og stofnunum sem starfa á því. Þá ber ráðherra ábyrgð gagnvart Alþingi á þeim málaflokkum sem undir hann heyra og getur vegna þess þurft að svara fyrir þá á Alþingi.
Einn liður í þessu eftirliti ráðherra er að leysa úr stjórnsýslukærum enda fær ráðherra þannig ákveðna innsýn í framkvæmd þeirra málefna, laga og reglugerða sem heyra undir hann. Sú innsýn kann að gefa honum tilefni til þess að gefa fyrirmæli um breytingar á stjórnsýsluframkvæmd, breyta þeim reglugerðum sem undir hann heyra eða leggja til við Alþingi að ákvæðum laga á málefnasviði hans verði breytt, t.d. ef áhöld eru uppi um hvort ákvæði gildandi laga séu í samræmi við stjórnarskrá. Sjá að þessu leyti einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2018 í máli 9937/2018.
Í tengslum við ofangreint tel ég rétt að benda á að þar sem aðili að stjórnsýslumáli byggir á því í stjórnsýslukæru til ráðherra að þær lagareglur sem á reynir í málinu séu ekki í samræmi við stjórnarskrá getur ráðherra að réttu lagi ekki afgreitt málið með því að vísa eingöngu til þess að ráðherra, eða önnur stjórnvöld, eigi ekki úrskurðarvald um það hvort ákvæði laga brjóti í bága við stjórnarskrá.
Þrátt fyrir að gera megi ráð fyrir því að slík tilvik heyri til undantekninga og að stjórnvöldum beri að þessu leyti að gæta varfærni verður engu að síður að játa stjórnvöldum heimild til að láta hjá líða að beita lögum ef þau fela í sér ótvírætt brot á stjórnarskrá enda er það forsenda þess að lög hafi réttaráhrif samkvæmt efni sínu að þau samþýðist stjórnarskrá. Ef stjórnvald telur ekki ástæðu til að taka undir röksemdir sem aðili máls heldur fram um að tiltekið lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrá, ber því þá að lýsa þeirri afstöðu sinni gagnvart aðila.
III
Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli hafa að geyma rökstuðning sem fullnægir þeim kröfum sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt 22. gr. laganna. Í 1. mgr. 22. gr. er tekið fram að í rökstuðningi fyrir ákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Er tekið fram í 2. mgr. ákvæðisins að þar sem ástæða sé til skuli einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Af almennum athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum má ráða að sjónarmið um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni búi að baki reglum laganna um rökstuðning. Krafa um rökstuðning sé til þess fallin að auka líkur á því að ákvarðanir verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Jafnframt stuðlar rökstuðningur að því að aðili máls fái betur skilið niðurstöðu stjórnvalds og geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Þá geti hann átt auðveldara með að meta hvort hann leiti í framhaldinu til umboðsmanns Alþingis eða dómstóla.
Enn fremur býr það sjónarmið að baki reglum um rökstuðning að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð en oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er til dæmis byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv. ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur. Auk þess er gengið út frá því í athugasemdunum að gera verði meiri kröfur til réttaröryggis við úrlausn kærumála og því eðlilegt að rökstuðningur æðra stjórnvalds sé enn skýrari en ella. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.)
Stjórnsýslukæra A til ráðuneytis yðar var byggð á því með afgreiðslu sýslumanns á umsókn hans um endurnýjun ökuréttinda til fólksflutninga hefði verið brotið gegn stjórnarskrárvörðum atvinnuréttindum hans. Í niðurstöðukafla úrskurðar ráðuneytisins er hins vegar hvergi vikið að 75. gr. stjórnaskrár. Þar kemur til að mynda ekki fram að ráðuneytið skeri ekki úr um stjórnskipulegt gildi laga. Athugasemd í niðurlagi um að í ákvæðum umferðarlaga „felist ekki svipting atvinnuréttinda líkt og kærandi heldur fram, heldur felist einungis í ákvæðunum ákveðin skilyrði þess að atvinnuréttindin fáist endurnýjuð“ virðist helst fela í sér tilvísun til þess að þar sem A sótti um endurnýjum á tímabundnum réttindum hafi hann ekki, með synjun sýslumanns, verið sviptur neinum þeim atvinnuréttindum sem honum hefðu verið veitt af stjórnvöldum sem gætu notið verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár. Það er þó ekki sett í samhengi við röksemdir hans eða skýrt frekar.
Í þessum efnum tel ég rétt að nefna að í íslenskum stjórnsýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja röksemd sem aðili hefur sett fram til rökstuddrar úrlausnar. Á hinn bóginn hefur verið talið að almennt verði að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau taki að minnsta kosti afstöðu til meginröksemda sem aðilar færa fram og hafa verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Slíkt stuðlar að því að aðili geti betur skilið og sætt sig við niðurstöðu máls. Eðli máls samkvæmt verður að gera ríkari kröfur til rökstuðnings úrskurða í kærumálum að þessu leyti en gerðar eru til rökstuðnings ákvarðana á fyrsta stjórnsýslustigi. Sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2006 í máli nr. 4580/2005 og Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 832.
IV
Með bréfi þessu kem ég ofangreindum ábendingum á framfæri við yður og ráðuneyti yðar og þá með tilliti til þess að höfð verði hliðsjón af þeim við meðferð sambærilegra mála.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna.
Kjartan Bjarni Björgvinsson