I
Ég vísa til erindis yðar, dags. 23. febrúar sl., þar sem þér kvartið yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. desember 2020, í máli nr. 110/2020, í tilefni af kæru yðar. Nánar tiltekið lýtur kvörtunin að niðurstöðu nefndarinnar um að hafna kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020, um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða, og frávísun kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Hamrahverfi. Enn fremur synjaði nefndin beiðni yðar um endurupptöku málsins með bréfi, dags. 11. janúar sl.
Með bréfi, dags. 26. október 2020, lauk umboðsmaður Alþingis umfjöllun sinni um fyrri kvörtun yðar, í máli nr. 10768/2020, sem barst 21. október sama ár, og laut að framangreindri deiliskipulagsbreytingu, með vísan til skilyrða 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um að mál verði ekki tekið til meðferðar af hálfu umboðsmanns fyrr en það hefur verið endanlega til lykta leitt inn stjórnsýslunnar. Ljóst er að í kjölfar þess kærðuð þér ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að úrskurður hefur nú gengið í málinu.
II
Deiliskipulag það sem er í gildi fyrir Hamrahverfi tók gildi 1985. Samþykkt var deiliskipulagsbreyting fyrir svæðið án grenndarkynningar eða auglýsingar, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 2. október 2019 sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember sama ár, með auglýsingu nr. 1002/2019. Með þeirri breytingu var skipulagssvæðið stækkað og mörk þess færð til norðvesturs yfir hverfisverndarsvæði Gufuneshöfða að strandsvæði. Auk þess var kveðið á um að tvö möstur með innsiglingarmerkjum yrðu fjarlægð og í stað þeirra sett nýtt innsiglingarmastur með innsiglingarmerki fyrir nýja innsiglingarlínu sem hliðrað væri til um 105 metra til norðausturs frá þeirri sem fyrir var.
Aftur var gerð breyting á nefndu deiliskipulagi með afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 24. júlí 2020, með auglýsingu nr. 742/2020, en hún var grenndarkynnt frá 27. apríl til 25. maí 2020. Með þeirri breytingu var gert ráð fyrir að mastrið með innsiglingarmerkinu yrði um 15 metra hátt í stað 10 metra og akslóði, sem átti að vera tímabundinn, yrði gerður varanlegur. Í samræmi við gildandi deiliskipulag samþykkti byggingarfulltrúi, á afgreiðslufundi sínum 25. ágúst 2020, umsókn Faxaflóahafna um leyfi til að koma fyrir mastri með innsiglingarmerki.
Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 11. desember sl., í máli nr. 110/2020, var kæru yðar vegna deiliskipulagsbreytinga á Hamrahverfi, sem tóku gildi 20. nóvember 2019, vísað frá með vísan til þess að kæra hefði borist utan kærufrests 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. skipulagslaga. Þá var kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020, um samþykki byggingarleyfis fyrir innsiglingarmastur við Gufuneshöfða, hafnað með vísan til þess að það samræmdist gildandi deiliskipulagi auk þess sem málsmeðferð hefði verið í samræmi við lög nr. 160/2010, um mannvirki.
Af gögnum þeim er bárust með kvörtun yðar verður ráðið að beiðni yðar um endurupptöku, sem þér lögðuð fram í kjölfar úrskurðar nefndarinnar, hafi verið hafnað með bréfi, dags. 11. janúar sl., auk þess sem rökstuðningur, fyrir því að undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ætti ekki við, var veittur. Kom þar fram að vísun til fordæmisgildis ákvörðunar, sem vísað var til í beiðni yðar, gæti ekki orðið grundvöllur endurupptöku máls samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur tölvupóst- og bréfasamskipti sem fylgdu með kvörtun yðar og verða ekki rakin hér nánar.
III
1
Um skipulagsáætlanir er fjallað í skipulagslögum. Í 1. gr. laganna er í fimm stafliðum fjallað um markmið laganna. Meðal þeirra markmiða er stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, sbr. b-lið ákvæðisins, og að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækiæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið ákvæðisins.
Um gerð og framkvæmd skipulagsáætlana er fjallað í IV. kafla laga nr. 123/2010, þ.á m. um skipulagsskyldu í 12. gr. sem nær, samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins til lands og hafs innan marka sveitarfélagsins. Samkvæmt 4. mgr. 12. gr. laganna skal við gerð skipulagsáætlana eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, viðkomandi stjórnvalda og annarra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta um mörkum stefnu.
Af ákvæðum skipulagalaga, laga nr. 160/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 má sjá að réttaráhrif skipulagsáætlana eru þýðingarmikil. Deiliskipulag felur í sér áætlun um landnýtingu innan þess svæðis sem það tekur til, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Þar eru eftir atvikum settar reglur og skilmálar sem mannvirki og notkun mannvirkja á svæðinu þurfa að fullnægja. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 er það meðal skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Skipulagsáætlanir í skilningi skipulagslaga varða þannig þá efnahagslegu, félagslegu og menningarlegu almannahagsmuni sem felast í skipulegri þróun byggðar og hagkvæmri nýtingu lands og landsgæða, sem jafnframt skal taka tillit til öryggis og heilbrigðis landsmanna og verndunar umhverfis og náttúru, sbr. a- og b-lið 1. gr. laganna.
Í ljósi þeirrar stöðu sem skipulagsáætlunum hefur verið fengið að lögum og þeirra almennu réttaráhrifa sem þær hafa hefur verið byggt á því að skipulagsáætlanir sveitarfélaga séu í eðli sínu staðbundin stjórnvaldsfyrirmæli sem innihalda bindandi ákvarðanir um framtíðarþróun byggðar og nýtingu lands á tilteknu svæði. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 12. mars 1996 í máli nr. 1453/1996 og frá 23. október 2017 í máli nr. 9116/2016.
Í samræmi við framangreind markmið skipulagslaga, og þá verulegu hagsmuni sem geta verið fyrir hendi vegna skipulagsáætlana, er í 44. gr. laga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð fjallað um grenndarkynningu. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna skal grenndarkynning fara fram annars vegar þegar fyrirhugaðar eru óverulegar breytingar á deiliskipulagi og hins vegar þegar sótt er um byggingarleyfi eða framkvæmdarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við deiliskipulag og fullnægir nánar tilgreindum skilyrðum en deiliskipulag liggur ekki fyrir. Í 3. mgr. 44. gr. er að finna undantekningarreglu sem heimilar skipulagsnefnd að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.
Þær stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 123/2010 og laga nr. 160/2010 sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hefur það hlutverk, samkvæmt 1. gr. samnefndra laga nr. 130/2011, að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem er mælt fyrir um í lögum á því sviði.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings, sé ekki á annan hátt kveðið á um í öðrum lögum. Þessi kærufrestur, sem er styttri en almennur kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga, stafar af því mati löggjafans að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra, áður en ágreiningur um þær verður ljós, skapast meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. (Sjá þskj. 1228 á 139. löggjafarþingi 2010-2011.)
Í 28. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að ef kæra hefur borist að liðnum kærufresti skuli vísa slíkri kæru nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Kveður ákvæðið þannig á um að stjórnvald skuli leggja á það mat hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn. Við það mat verður viðkomandi stjórnvald að líta til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru. Ef aðilar eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni er einungis rétt að taka mál til kærumál til meðferðar í algjörum undantekningartilvikum, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 17. júlí 2012 í máli nr. 6433/2011.
2
Kæra yðar barst úrskurðarnefndinni 6. nóvember sl., tæplega 12 mánuðum eftir opinbera birtingu hins kærða deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda. Á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga bar nefndinni því réttilega að vísa kærunni frá, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema framangreindar undantekningar ákvæðisins ættu við.
Af úrskurði nefndarinnar, og síðar í frekari rökstuðningi hennar sem fylgdi úrlausn nefndarinnar við beiðni yðar um endurupptöku, verður ekki annað ráðið en að nefndin hafi lagt mat á þau atriði sem henni er skylt að taka afstöðu til samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga. Þannig var það mat nefndarinnar, með tilliti til andstæðra hagsmuna kærenda og leyfishafa, sem hafði fengið gefið út byggingarleyfi á grundvelli hins breytta deiliskipulags, að undantekningarákvæði 1. og 2. tölul. 1. gr. 28. gr. ættu ekki við og því hvorki afsakanlegt að kæran hefði ekki borist fyrr né veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til efnismeðferðar. Þá byggðist synjun nefndarinnar á kröfu yðar um ógildingu byggingarleyfis fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða á þeim grundvelli að leyfið væri í samræmi við deiliskipulag og málsmeðferð þess hafi verið í samræmi við lög nr. 160/2010.
Eftir að hafa kynnt mér lagagrundvöll málsins og málsmeðferð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála tel ég mig ekki hafa forendur til þess að gera athugasemdir við umfjöllun og niðurstöðu nefndarinnar, annars vegar um frávísun kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis og hins vegar höfnun á kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík. Hef ég þá einkum í huga hversu langt var um liðið síðan kærufrestur samkvæmt lögum nr. 130/2011 vegna breytingar á deiliskipulaginu rann út og að gagnstæðir hagsmunir voru fyrir hendi, þ.e. hagsmunir yðar af umfjöllun um kæruna og hagsmunir handhafa byggingarleyfis sem gefið var út á grundvelli hins breytta deiliskipulags af því að ákvörðunin héldi gildi sínu. Í því sambandi minni ég á umfjöllun mína hér að framan um rökin að baki þeirri ákvörðun löggjafans um að kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 skuli vera styttri en almennur kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga.
Í tilefni af athugasemdum í kvörtun yðar um að óraunhæft sé að einstaklingar og fyrirtæki fylgist með B-deild Stjórnartíðinda bendi ég jafnframt á að skipulagsáætlanir teljast að öllu jöfnu til almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem varða marga eða alla með sama hætti. Réttaráhrif þeirra miðast því við opinbera birtingu í Stjórnartíðindum, sbr. 8. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, og liggja þar að baki þau rök að með slíkri birtingu hafi allir kost á að kynna sér efni fyrirmælanna. Löng framkvæmd er fyrir því að unnt sé að kæra ákvarðanir sveitarfélaga um deiliskipulag og felur það í sér frávik frá þeirri meginreglu að almenn stjórnvaldsfyrirmæli séu að jafnaði ekki kæranleg innan stjórnsýslunnar. Þar sem almennum stjórnvaldsfyrirmælum er ekki beint til tiltekins eða tiltekinna einstaklinga er vandséð hvernig ætti að afmarka upphaf kærufrest vegna almennra stjórnvaldsfyrirmæla með öðrum hætti en að miða við opinbera birtingu þeirra.
Þá hafið þér ekki andmælt því að byggingarleyfi til Faxaflóahafna samræmist hinu breytta deiliskipulagi svæðisins heldur lúta athugasemdir yðar fremur að því að leyfið sé byggt á deiliskipulagi sem hafi ekki verið kynnt með fullnægjandi hætti. Að virtri framangreindri niðurstöðu minni tel ég því ekki tilefni til að taka það atriði til frekari athugunar.
Ég tek fram að í framangreindu felst ekki nein afstaða af minni hálfu til þess hvort staðið hafi verið réttilega að framangreindri deiliskipulagsbreytingu, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2019. Leiðir það af 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns Alþingis ef bera má mál undir æðra stjórnvald og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu. Á grundvelli þessa hef ég litið svo á að mér sé ekki heimilt að taka mál til meðferðar á grundvelli kvörtunar þegar fyrir liggur að sá sem kvartar hefur átt þess kost að kæra málið til æðra stjórnvalds en kærufrestur hefur liðið án þess að kæra hafi komið fram innan þess tíma og málið hefur af þeirri ástæðu ekki fengið efnislega umfjöllun á kærustigi.
Þessu tengt tel ég þó rétt að upplýsa yður um að á undanförnum misserum hefur umboðsmaður Alþingis haft til athugunar þó nokkur mál í tilefni af kvörtunum sem varða skipulagsáætlanir sveitarfélaga og leyfi sem veitt eru á grundvelli þeirra þar sem hann hefur staðnæmst um það hvort það fyrirkomulag sem sveitarfélögin hafa viðhaft að þessu leyti hafi verið í nægjanlegu samræmi við réttarþróun á sviði skipulags- og byggingarmála og m.a. framangreind markmið skipulagslaga. Af þessu tilefni var Skipulagsstofnun, sem m.a. hefur það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd skipulagslaga og veita leiðbeiningar, sbr. 4. gr. laganna, ritað bréf, dags. 22. desember sl. þar sem stofnuninni voru kynnt þau atriði sem hafa vakið athygli við meðferð kvartana á þessu sviði. Bréfið fylgir hjálagt í ljósriti til upplýsingar.
IV
Að endingu tel ég rétt að víkja hér nokkrum orðum að synjun úrskurðarnefndarinnar á beiðni yðar um endurupptöku með bréfi, dags. 11. janúar sl. Í bréfinu er einnig veittur frekari rökstuðningur fyrir frávísun á kæru yðar á breytingu deiliskipulagsins þar sem hún hafi borist utan frests, með vísan til 28. gr. stjórnsýslulaga, en vísast til ofangreindrar umfjöllunar um það efni.
Um endurupptöku er fjallað í 24. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr., eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. laganna.
Að því er hið fyrrnefnda varðar segir í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum að þar sé átt við upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess. Í tengslum við hið síðarnenda er til þess vísað að ef atvik, sem talin voru réttlæta ákvörðun, hafa breyst verulega sé eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og það athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana. Þá er einnig fjallað um það að aðili geti átt rétt á endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra eða óskráðra reglna (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304-3305).
Af gögnum málsins má ráða að þér hafið farið fram á endurupptöku með tölvupósti, dags. 15. desember sl., með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hafi verið horft á fordæmisgildis málsins að því leyti sem það varðaði hegðun stjórnvalds gagnvart almenningi. Af úrlausn nefndarinnar frá 11. janúar sl. má ráða að yður hafi verið synjað um endurupptöku á þeim grundvelli að gögn um efni hinnar umdeildu skipulagsbreytingar og málsmeðferð sveitarfélagins hafi legið fyrir nefndinni og málsmeðferð og atvik máls hafi ekki breyst frá því hin kærða ákvörðun um breytingu deiliskipulag var tekin. Þá var það niðurstaða nefndarinnar að álitaefni um fordæmisgildi ákvörðunar geti ekki verið grundvöllur endurupptöku máls. Því taldi nefndin ekki unnt að líta svo á að úrskurðurinn hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eins og 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. áskilur að önnur skilyrði fyrir endurupptöku væru fyrir hendi.
Eftir að hafa kynnt mér beiðni yðar, frekari rökstuðning nefndarinnar frá 15. desember sl., synjun nefndarinnar, dags. 11. janúar sl. auk svarbréfs nefndarinnar í tilefni af athugasemdum yðar í kjölfar synjunar á endurupptöku málsins, dags. 13. janúar sl., tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við synjun nefndarinnar á beiðni yðar um endurupptöku málsins. Ástæða þess er sú ég get ekki séð að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða að önnur skilyrði fyrir endurupptöku hafa verið fyrir hendi, enda lágu gögn og atvik málsins fyrir við úrskurð nefndarinnar, dags. 11. desember sl. Þá verður ekki séð að vísun til fordæmisgildis ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur breyti þeirri afstöðu minni enda eru þær lagalegar forsendur sem úrskurður nefndarinnar byggðist á óbreyttar. Enn fremur verður ekki ráðið að uppi hafi verið rökstuddar vísbendingar um verulegan annmarka á málsmeðferð fyrir nefndinni sem leiði til þess að henni sé skylt að taka málið upp að nýju, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2370/1998.
V
Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til að taka kvörtun yðar til frekari meðferðar. Umfjöllun minni um mál yðar er hér með lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson