Álit

I.

Hinn 17. febrúar 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 7. desember 1999 þar sem staðfest var ákvörðun fangelsismálastofnunar 2. september 1999 um að A skyldi færður til afplánunar í fangelsi en sú ákvörðun var tekin í kjölfar ákvörðunar húsnefndar áfangaheimilis Verndar um brottvísun frá heimilinu.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 29. júní 2001.

II.

Atvik málsins eru þau að með bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 2. júní 1999, til A, sem þá afplánaði refsidóm á Litla-Hrauni, var honum tilkynnt um þá niðurstöðu stofnunarinnar að fallist hefði verið á að veita honum leyfi til að ljúka afplánun sinni á áfangaheimili félagasamtakanna Verndar ... Húsnefnd áfangaheimilis Verndar ákvað 31. júlí 1999 að víkja A tafarlaust úr húsi áfangaheimilisins. Taldi nefndin hann hafa brotið gegn skilyrði um veru á heimilinu á tilteknum tíma sólarhringsins og því ekki lengur forsendur fyrir vistun hans þar. Í bréfi, dags. 23. ágúst s.á., gerði húsnefndin nánar grein fyrir afstöðu sinni og ítrekaði fyrri niðurstöðu sína. A var ósáttur við afgreiðslu málsins og meðferð þess af hálfu áfangaheimilis Verndar og óskaði lögmaður hans eftir því í bréfi, dags. 18. ágúst 1999, að fangelsismálastofnun fyndi viðunandi lausn á málinu. Í bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 2. september 1999, í tilefni af beiðni lögmanns A, sagði meðal annars svo:

„Í bréfi yðar kemur fram að þér teljið afgreiðslu máls þessa algerlega óviðunandi og að húsnefnd Verndar hafi verið bundin af öllum meginreglum stjórnsýslulaga, þrátt fyrir að heimilið sé rekið af frjálsum félagasamtökum, þar sem starf þeirra sé unnið skv. samningi við Fangelsismálastofnun sem ber ábyrgð á afplánun fanga.

Um ákvörðunartöku Fangelsismálastofnunar þegar um er að ræða vistun fanga á áfangaheimili Verndar í lok afplánunar segir í 3. gr. ofangreindra reglna, að Fangelsismálastofnun meti það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði til afplánunar hjá Vernd. Telji stofnunin umsækjanda ekki uppfylla skilyrði til vistunar þar er sú ákvörðun kæranleg til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Afplánun hjá Vernd er þó ávallt háð samþykki húsnefndar Verndar og telji nefndin umsækjanda ekki hæfan til afplánunar er sú ákvörðun endanleg og verður hann þá að hlíta henni. Með þessu er verið að leggja áherslu á að Fangelsismálastofnun fer ekki með boðvald gagnvart Félagasamtökunum Vernd. Fyrrgreint samkomulag Fangelsismálastofnunar og Verndar byggir hins vegar á þjónustu samtakanna við fanga og samvinnu við Fangelsismálastofnun. Sérstaklega er tekið fram í 2. mgr. 3. gr. fyrrgreinds samkomulags, að Vernd hafi eftirlit með föngum sem eru vistaðir á áfangaheimilinu í samráði við Fangelsismálastofnun. Brjóti fangar þær reglur er gilda um vistun á áfangaheimili Verndar hefur Fangelsismálastofnun verið tilkynnt um það tafarlaust og í framhaldi af því hefur Fangelsismálastofnun tekið ákvörðun um flutning í fangelsi. Það er því eigi unnt að fallast á það sem þér segið í bréfi yðar, að húsnefnd Verndar fari með einhverskonar stjórnsýsluvald og ákvörðun þeirra um brottvikningu þá væntanlega tekin í skjóli þess valds. Einkaaðila, svo sem félagasamtökum, verður eigi með samningi falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um réttindi eða skyldur manna án heimildar í lögum. Slíkri lagaheimild félagasamtökunum Vernd til handa er ekki fyrir að fara.

Eins og fyrr segir, getur brot á reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar varðað agaviðurlögum sbr. 31. gr. laga nr. 48/1988 og fyrirvaralausum flutningi í fangelsi til áframhaldandi afplánunar, sbr. 4. mgr. 5. gr. reglnanna. Hafa ber í huga að vistun hjá félagasamtökunum Vernd í lok afplánunar telst vera vægara refsiúrræði en fangelsisvist og undantekning frá aðalreglunni um að dómum beri að fullnægja eftir efni sínu, þ.e. með refsivist í fangelsi. Hefur sá skilningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins reyndar komið fram í úrskurðum þess að rétt sé að túlka reglur stjórnsýslulaga með hliðsjón af þessu.

Í máli umbjóðanda yðar tók húsnefnd Verndar ákvörðun um brottvikningu umbjóðanda yðar úr húsi þeirra [...]. Fangelsismálastofnun véfengir hvorki þá ákvörðun, né framburð matráðskonu þeirrar sem vísað er til í bréfi yðar og húsnefnd byggir ákvörðun sína á, en sú kona hefur gegnt hlutverki afleysingarmanns húsvarðar. Það skal ítrekað að stofnunin fer ekki með boðvald gagnvart húsnefnd Verndar. Hafi verið tekin ákvörðun um að vísa fanga úr húsi þeirra, en ekki beita áminningu, er eðli máls samkvæmt ljóst að forsenda er brostin fyrir áframhaldandi vistun þar og afplánun eftirstöðva refsingarinnar í fangelsi bein afleiðing þeirrar ákvörðunar. Fangelsismálastofnun hefur þ.a.l. ekki veitt fanga andmælarétt i tilvikum sem þessum, sbr. undantekningu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur stofnunin talið að augljóslega sé óþarft að veita fanga færi á að tjá sig um mál, þar sem að málið er þess eðlis að andmæli breyta engu um niðurstöðu þess.“

A kærði framangreinda ákvörðun til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 28. október 1999. Í kærunni er lögð áhersla á að meðferð húsnefndar áfangaheimilisins Verndar í málinu fari í bága við andmælarétt og rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda feli ákvörðun hennar í málinu í sér meðferð opinbers valds.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. desember 1999, segir meðal annars svo:

„Hvað varðar ákvörðun Verndar um að vísa yður á brott vegna brota á reglum sem gilda um afplánun [...] á áfangaheimili Verndar [...] ber þess að geta að sú ákvörðun hússtjórnarinnar telst ekki stjórnsýsluákvörðun, þar sem húsráðendur og stjórn Verndar fara ekki með opinbert vald. Í framhaldi af brottvísuninni tók síðan Fangelsismálastofnun sjálfstæða ákvörðun um að vista yður í fangelsi á ný. Þar er hins vegar um stjórnvaldsákvörðun að ræða sem kæranleg er til ráðuneytisins.

Í reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar sem giltu á umræddum tíma, frá 26. ágúst 1998, og sendast í ljósriti, segir í 5. gr. hvaða reglur gildi sem húsreglur, en auk þess gilda almenn ákvæði laga um fanga og fangavist einnig um afplánunina þar. Ef fangi sætir kæru fyrir refsiverðan verknað eða agabrot getur það varðað því að hann verði fyrirvaralaust færður í fangelsi til áframhaldandi afplánunar.

Þá er einnig tekið fram í bréfi, dags. 2. júní 1999, þar sem leyfi fyrir yður til vistunar hjá Vernd er samþykkt, að þér skulið ávallt dvelja á heimilinu á milli kl. 23:00 og 07:00. Ennfremur segir í þessum skilmálum, sem þér undirrituðuð: Farið þér ekki að þessum reglum verður litið á slíkt sem strok úr refsivist og málið meðhöndlað með þeim hætti.

Ráðuneytið telur að rannsóknarreglu stjórnsýslunnar hafi verið gætt með nægjanlegum hætti, þegar í ljós var leitt með vitnisburði [K] húsráðskonu, að þér hefðuð verið farinn úr húsinu þegar klukkan var 06.30 að morgni laugardagsins 31. júlí sl. Ekki verður séð hvaða frekari gagna hefði þurft að afla til þess að telja málsatvik nægjanlega upplýst svo að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun.

Hið sama má segja um andmælaréttinn. Ekki verður séð að hann hafi átt við í máli þessu, þar sem engin þörf var á að þér þyrftuð að tjá yður áður en ákvörðun var tekin eða koma að sjónarmiðum, þar sem ákvörðunin byggðist á framburði húsráðskonu, sem hefur staðhæft að þér og þrír aðrir fangar hafi ekki verið í húsinu kl. 06.30 téðan morgun. Hefur framburður hennar ekki verið hrakinn sem ósannur eða rangur.

Frá því að fyrst var heimilað að fangar fengju að afplána refsivist á áfangaheimilinu [...] hjá Vernd hefur ávallt verið mjög ríkt gengið eftir því að reglur um tímamörk væru í hávegum hafðar og virtar til hins ítrasta. Engum, sem þar hefur dvalið getur hafa dulist sú vitneskja að minnstu frávik um mætingar, jafnvel um fimm mínútna seinkun eða töf, myndi varða því að dvöl yrði ekki lengri þar.

Þegar stjórnvöld hafa til hliðsjónar meðalhófsregluna í þessum málum, hafa þau ávallt talið að með þeirri tilslökun sem gerð er frá því að dæmdur maður þurfi að vera vistaður í fangelsi og fái að vistast í áfangaheimili að þá sé búið að velja mjög vægt vistunarúrræði. Því sé ekki óeðlilegt að allur ytri umbúnaður um vistunina sé í föstum skorðum og jafnvel strangur. Ekki hefur tíðkast að gefa aðvörun eða áminningu hjá Vernd hvað tímamörk áhrærir, en þó hefur slíkt komið fyrir, en þá hefur það einungis verið þegar um 5-10 mínútna seinkun [hefur] verið að tefla og þegar fyrir hendi eru afsakanlegar skýringar, sem telja má gilda, svo sem seinkun reglubundins strætisvagns eða umferðaróhapps eða þess konar. Tímamörk í yðar tilviki eru langtum meiri og eigi hefur af yðar hálfu komið fram skýring er telja megi gilda. Að beiðni umbjóðanda yðar var ákvörðun húsnefndar Verndar um brottvikningu úr húsinu endurskoðuð af nefndinni. Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 23. ágúst sl., segir að nefndin hafi farið vel yfir málið og telji fullsannað að kærandi hafi ekki verið í húsinu umræddan morgun. Þá má geta þess að tveimur öðrum vistmönnum áfangaheimilisins Verndar var einnig vikið fyrirvaralaust úr húsinu þar sem þeirri voru heldur ekki staddir í húsinu umræddan morgun. Breytir engu þó að hegðun yðar í vistinni hafi verið til fyrirmyndar að öðru leyti.

Ráðuneytið hafnar því að brotin hafi verið ákvæði stjórnsýslulaga eða viðurkenndra stjórnsýslureglna við meðferð máls yðar, eins og að framan hefur verið rakið, og telur rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“

Samkvæmt kvörtun A beinist hún einkum að málsmeðferð húsnefndar áfangaheimilis Verndar og ákvörðun hennar um brottvísun hans frá heimilinu. Um þetta segir í kvörtuninni:

„Tel ég að málsmeðferðin hafi falið í sér brot á rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi vek ég sérstaka athygli á þeirri afstöðu fangelsismálayfirvalda og síðar dómsmálaráðuneytisins sbr. úrskurð þess, að ákvarðanir húsnefndar Verndar um að víkja afplánunarföngum tafarlaust af áfangaheimilinu teljist ekki til stjórnsýsluákvarðana. Ég legg áherslu á að áfangaheimilinu hefur verið falið að annast afplánun fanga og þar með að fara með opinbert vald að mínu mati. Ákvarðanir húsnefndar Verndar, eins og var í þessu máli, geta leitt til þess að föngum verði að nýju vísað til afplánunar í fangelsum. Því er mjög mikið hagsmunamál að öll sú málsmeðferð sem slíkar ákvarðanir byggjast á sé vönduð. Ef það er niðurstaðan, að með því að fela einkaaðilum að annast starfsemi sem tengist afplánun fanga, þá sé slíkum aðilum ekki skylt að fara eftir þeim málsmeðferðarreglum sem stjórnsýslulögin bjóða, tel ég að slíkt sé augljóst brot á öllum viðurkenndum mannréttindasjónarmiðum sem gilda, a.m.k. í vestrænum löndum.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 3. mars 2000 þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins, meðal annars samning fangelsismálastofnunar og félagasamtakanna Verndar ásamt reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar, þar á meðal með tilliti til þeirra reglna stjórnsýslulaga sem kvörtunin vísaði til. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði nánar grein fyrir ábyrgð húsnefndar áfangaheimilis Verndar með tilliti til fullnustu refsidóma og afstöðu ráðuneytisins til ákvarðana nefndarinnar í samanburði við ákvarðanir forstöðumanna fangelsa um agaviðurlög og til reglna um málsmeðferð í því sambandi. Þá óskaði ég eftir frekari skýringum ráðuneytisins á þeirri skoðun þess sem fram kæmi í úrskurði þess frá 7. desember 1999 að ákvörðun hússtjórnar Verndar teldist ekki stjórnsýsluákvörðun þar sem húsráðendur og stjórn Verndar færu ekki með opinbert vald.

Í framangreindu bréfi mínu óskaði ég jafnframt eftir því að ráðuneytið léti mér í té upplýsingar um hvort og þá með hvaða hætti komutími þeirra fanga sem vistaðir væru hjá Vernd væri skráður á hverju kvöldi og brottför þeirra að morgni, þar á meðal um form þeirrar skráningar og hver framkvæmdi hana. Væri slík skráning framkvæmd óskaði ég eftir afriti af henni vegna daganna 25. júlí til 2. ágúst 1999. Að síðustu var þess óskað að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um það hvernig almennt væri háttað eftirliti samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, með föngum sem lykju afplánun á áfangaheimili Verndar.

Svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. apríl 2000, fylgdu umbeðin gögn og greinargerð fangelsismálastofnunar um málið, dags. 31. mars s.á. Í greinargerð fangelsismálastofnunar er gerð grein fyrir starfsemi áfangaheimilis Verndar og grundvelli hennar að því er snertir vistun fanga. Síðan segir meðal annars svo:

„Áfangaheimilið er rekið af frjálsum félagasamtökum. Fangelsismálastofnun hefur því ekki beint boðvald gagnvart þeim og getur þar af leiðandi ekki þvingað þau til að hafa á áfangaheimilinu dómþola sem samtökin telja sér ekki fært að taka við til vistunar eða að raski góðri reglu þar. Að þessu leyti er aðstaða stofnunarinnar svipuð og gagnvart öðrum meðferðarstofnunum svo sem sjúkrahúsi SÁÁ, þar sem algengt er að dómþolar ljúki afplánun. Fangelsismálastofnun hefur hins vegar með samningi við Vernd komið að sjónarmiðum sínum varðandi skilyrði og fyrirkomulag vistunar dómþola á áfangaheimilinu. Auk þess er í 3. mgr. 3. gr. samningsins ákvæði þess efnis að stofnunin hafi rétt til að tilnefna fulltrúa til setu í hússtjórn áfangaheimilisins. Það ákvæði hefur stofnunin ávallt nýtt sér. Stjórnin heldur fundi vikulega. Rétt er og að taka fram að starfsmenn Verndar og Fangelsismálastofnunar eiga samskipti svo til daglega. Tekið er fram í heimilisreglum Verndar að heimilið sé ekki stofnun. Samt sem áður fer þar fram ákveðin meðferð sem felst í markvissri aðlögun að samfélaginu, skyldumætingu á svokallaða húsfundi og AA fundi.

Húsnefnd Verndar hefur það hlutverk að fara yfir umsóknir um vistun á áfangaheimilinu og fjalla um málefni vistmanna. Umsóknir fanga um vistun á Vernd skulu hins vegar sendar Fangelsismálastofnun. Telji stofnunin ekki skilyrði til að veita umsækjanda heimild til að afplána á Vernd er beiðninni þegar synjað. Telji stofnunin eðlilegt að veita heimildina er umsóknin lögð fyrir húsnefnd Verndar.

Eins og fram kemur bæði í reglum og skírteini um afplánun á áfangaheimilinu er dómþolum skylt að vera á áfangaheimilinu á tilteknum tímum. Þær reglur og skilyrði eru ítarlega útlistuð fyrir dómþolum í upphafi vistunar á heimilinu. Eftirliti með dómþolum sem afplána á áfangaheimilinu er þannig háttað að starfsmenn Verndar fylgjast ávallt með því að dómþolar séu staddir í húsinu þegar þeim er það skylt sem og að þeir sinni mætingaskyldu á fundi. Hingað til hefur það þó ekki verið skráð. Jafnframt er fylgst með því að þeir stundi vinnu sína eða nám sem er skilyrði fyrir vistun. Það eftirlit fer þannig fram að starfsmaður Verndar fer reglulega á vinnustaði og í skóla til að athuga með viðveru þeirra án þess að láta vita fyrirfram. Þurfi dómþoli að fá leyfi úr vinnu eða skóla til að sinna persónulegum erindum þarf hann ávallt að láta starfsmann Verndar vita. Bregðist mæting eða viðvera dómþola lætur starfsmaður Verndar Fangelsismálastofnun ávallt vita.

Í fangelsisrefsingu felst að dómþoli er einangraður frá samfélaginu og ekki frjáls ferða sinna. Vistun á áfangaheimili er töluvert frávik frá þessu. Þar af leiðandi er heimild til að afplána fangelsisrefsingu á áfangaheimili mjög ívilnandi ákvörðun. Af þeim ástæðum og til að afplánun á áfangaheimili þjóni tilgangi sínum hefur Fangelsismálastofnun ákveðið að um slíka vistun gildi fremur strangar reglur og er þeim fylgt eftir af festu. Hafa ber í huga að það er markmið með framkvæmd refsingar að sýna fram á að það borgi sig að virða reglur. Sams konar framkvæmd er á lögum og reglum um samfélagsþjónustu sem er sambærileg undantekning. Telur stofnunin að það fyrirkomulag sé aðalástæða þess að þessi úrræði hafa komið vel út hér á landi.

[...]

Aðeins tveir starfsmenn sinna daglegum störfum á áfangaheimilinu en það eru forstöðumaður og húsmóðir. Húsmóðir leysir forstöðumann af ef á þarf að halda. Þegar starfsmenn Verndar líta svo á að fangi hafi brotið reglur heimilisins eða rofið önnur skilyrði um vistun þar er þegar haft samband við starfsmann Fangelsismálastofnunar sem hefur með málefni Verndar að gera og honum veittar allar upplýsingar. Ekki eru dæmi þess enn að ágreiningur hafi verið um viðbrögð en eins og áður hefur komið fram á stofnunin þess ekki kost að þvinga samtökin til að vista menn áfram telji þau það ekki fært. Kæmi upp slíkur ágreiningur myndi stofnunin leitast við að finna sambærilegt úrræði fyrir viðkomandi fanga.

Fangelsismálastofnun tekur ákvörðun um hvort vista beri dómþola á ný í fangelsi á grundvelli upplýsinga starfsmanna Verndar. Ekki er boðað sérstaklega til fundar í húsnefnd Verndar til að fjalla um einstaka brot á reglum. Hefur forstöðumaður umboð til að annast þau mál. Nefndinni er hins vegar tilkynnt um öll slík brot. Ákvarðanir Verndar þykja því ekki sambærilegar ákvörðunum forstöðumanna fangelsanna um agaviðurlög. Fangelsismálastofnun gerir kröfur um að upplýsingar séu nákvæmar um ætlað brot og hefur þar til viðmiðunar 10. gr. stjórnsýslulaga. Það er mat stofnunarinnar að sú regla innihaldi ekki kröfur opinbers réttarfars um sönnun eins og gert virðist vera ráð fyrir í kvörtun [A]. Er það reynsla stofnunarinnar að upplýsingar starfsmanna Verndar séu traustar og sannleikanum samkvæmar enda er það sjálfsögð forsenda samstarfs á þessum vettvangi.

Í reglum um afplánun á áfangaheimili Verndar, heimilisreglum Verndar og í skírteini dómþola um vistun á Vernd kemur skýrt fram að það er skilyrði fyrir vistun að dómþoli sé ávallt í húsinu til kl. 7.00 að morgni. Dómþoli er látinn undirrita þetta skírteini. Í máli þessu liggur fyrir greinargerð [K], húsmóður hjá Vernd. Hún sinnir daglega ákveðnu eftirliti með heimilismönnum og leysti forstöðumann af þann 31. júlí 1999. Í greinargerðinni kemur fram að [K] hafi verið á fótum frá kl. 6.30 að sinna störfum sínum í eldhúsi. Þar sem hún varð ekki vör við [A] opnaði hún herbergi [A] og var hann þá ekki þar né í sameiginlegum vistarverum. Þess má geta að eldhúsið er staðsett á sömu hæð og nálægt útganginum. Telur hún fullvíst að enginn hafi farið úr húsinu á þeim tíma og fram til kl. 7.00. Þótti því ljóst að [A] hafi farið úr húsinu fyrir 6.30.

Varðandi brot á jafnræðisreglunni skal tekið fram að ekki hefur verið veitt áminning þegar staðið hefur á svo sem í máli [A]. Skal þá áréttað að stofnunin telur ekki möguleika á að hann hafi farið úr húsinu 5 mínútur fyrir 7.00.

Varðandi meðalhófsreglu má benda á það að tveimur öðrum dómþolum sem yfirgáfu heimilið sömu nótt og [A] voru gerð agaviðurlög samhliða því að verða vistaðir á ný í fangelsi. [A] voru hins vegar ekki gerð agaviðurlög. [...] Fangelsismálastofnun telur ekki fært að beita aðeins áminningu þegar reglur eru brotnar með þessum hætti. Mundi það slaka til muna á þeirri reglu sem er á heimilinu og þannig raska forsendum fyrir því að vista dómþola þar.“

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. apríl 2000, vísar ráðuneytið til framangreindrar greinargerðar fangelsismálastofnunar um þau atriði sem fyrirspurn mín beindist að. Því til viðbótar veitir ráðuneytið eftirgreindar upplýsingar:

„Af samningi milli Fangelsismálastofnunar ríkisins og Verndar leiðir, að Vernd tekur við vistmönnum sem samþykktir eru til vistunar þar. Á meðan á vistinni stendur gilda ákveðnar heimilisreglur, og vistmaðurinn undirritar sérstakt skjal þar sem hann undirgengst að virða reglurnar. Í reglunum er m.a. tekið fram að vistmaður skuli ávallt dvelja á áfangaheimilinu milli kl. 23.00 og 07.00. Fari vistmaður ekki eftir þessum reglum er litið á það sem strok, og málið meðhöndlað með þeim hætti. Þegar uppvíst verður um frávik frá þessari reglu gerir Vernd Fangelsismálastofnun ríkisins viðvart, sem kannar málið og ákveður um framhaldið. Hússtjórn áfangaheimilis Verndar ákveður jafnframt hvort viðkomandi skuli vikið úr vistinni á áfangaheimilinu. Ljóst er að þessum reglum um tímamörk hefur verið strangt fylgt. Reglurnar eru þó ekki alveg fortakslegar, því svo virðist sem aðfinnslu eða áminningu hafi verið beitt þegar frávik er örfáar mínútur, og málið þá jafnvel ekki tilkynnt til Fangelsismálastofnunar ríkisins.

Eins og fram kemur í greinargerð Fangelsismálastofnunar ríkisins hefur formleg skráning vistmanna inn og út af Vernd ekki verið tíðkuð. Ráðuneytinu er kunnugt um að komið hefur til tals að setja hugsanlega upp stimpilklukku, en af því hefur ekki orðið. Slík venjuleg stimpilklukka myndi heldur ekki leysa allan vanda, því unnt er að fara á svig við rétta stimplun vistmanna, standi vilji til þess. Af frásögnum virðist sem hin persónulega viðvera og nálægð starfsmanna Verndar skapi eðlilegt og nægjanlegt eftirlit, án þess að verða þrúgandi, en miklu skiptir að hafa andrúmsloft á vistheimilinu eins óþvingað og kostur er. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rengja frásögn [K] um að [A] var farinn úr húsinu kl. 06.30, enda ekkert fram komið sem gerir frásögn hennar tortryggilega.

Félagasamtökin Vernd eru frjáls félagasamtök, sem Fangelsismálastofnun ríkisins hefur ekki boðvald yfir. Með samningi þeim sem gerður var milli Verndar og Fangelsismálastofnunar ríkisins er kveðið á um að samráð skuli haft um eftirlit með föngum sem vistaðir eru á áfangaheimilinu, vinnustöðum þeirra og hvort þeir sinni vinnu sinni eða námi. Í heimilisreglunum er kveðið á um hvaða reglur gildi um vistunina. Í þeim segir að brot á reglunum geti varðað brottvikningu úr húsinu. Vegna þeirra nánu samskipta sem eru á milli Verndar og Fangelsismálastofnunar ríkisins er haft samráð um einstök tilvik sem koma upp. Í umræddu tilviki tók hússtjórn Verndar ákvörðun um að vísa [A] á brott vegna brots hans. Telja verður að sú stjórn sé sá formlegi aðili, sem á vegum Verndar tekur ákvörðun um hvort taka skuli við manni sem sækir um vistun og eins hvort vísa skuli manni á brott, sem hefur gerst brotlegur við reglur heimilisins. Stofnunin hefur sjálfstætt mat á því hvernig afgreiða eigi umsóknir og hugsanlegar brottvikningar, innan þeirra reglna sem gilda. Telja verður að með samningi Verndar og Fangelsismálastofnunar ríkisins hafi félagasamtökunum Vernd verið falið að annast opinbert eftirlit. Eigi að síður verður ekki talið að ákvarðanir hennar séu stjórnvaldsákvarðanir. Breytir engu þar um að Fangelsismálastofnun tilnefnir fulltrúa til setu í hússtjórn áfangaheimilisins. Ekki verður séð að reglur stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu, meðalhófsreglu, andmælarétt og jafnræðisreglu í máli [A] hafi verið fyrir borð bornar.“

Athugasemdir A í tilefni af ofangreindum bréfum fangelsismálastofnunar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 16. maí 2000.

Eins og lýst er í kafla IV.6 hér á eftir heimsótti ég áfangaheimili Verndar 14. júní sl. og átti þar fund með starfsmönnum Verndar og fangelsismálastofnunar auk þess að kynna mér starfsemi heimilisins.

IV.

1.

Kvörtun A til mín beinist að meðferð máls hans hjá húsnefnd áfangaheimilis Verndar, fangelsismálastofnun og að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. desember 1999. Kjarni kvörtunarinnar snýr að þeirri ákvörðun að vísa honum úr húsi áfangaheimilis Verndar vegna meints brots á reglum um afplánun á áfangaheimilinu. Telur hann að ekki hafi verið gætt meginreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsóknarskyldu, andmælarétt og meðalhóf við meðferð stjórnsýsluvalds.

Áður en ég vík að lagalegum álitaefnum málsins tel ég rétt að lýsa hér aðdraganda og helstu atvikum þess eins og þau koma fram í gögnum málsins og skýringum fangelsismálastofnunar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín.

2.

Með bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 2. júní 1999, til A, sem þá afplánaði refsidóm á Litla-Hrauni, var honum tilkynnt um þá niðurstöðu stofnunarinnar að fallist hefði verið á að veita honum leyfi til að ljúka afplánun sinni á áfangaheimili félagasamtakanna Verndar ... Voru honum af því tilefni kynnt skilyrði fyrir vistun hans á áfangaheimilinu og gert að samþykkja skriflega að hann skyldi fara eftir þeim í einu og öllu. Eitt af þeim skilyrðum var að hann skyldi ávallt dveljast á áfangaheimilinu á milli kl. 23.00 og 07.00 en skilyrði fyrir vistun á Vernd komu þá fram í reglum, dags. 23. september 1998, um afplánun á áfangaheimili Verndar sem settar voru af fangelsismálastofnun, sbr. nú reglur frá 19. október 1999. Hinn 31. júlí 1999 ákvað húsnefnd Verndar að víkja A tafarlaust úr húsi áfangaheimilisins vegna brots á framangreindu skilyrði og var hann þá þegar fluttur í hegningarhúsið á Skólavörðustíg.

Með bréfi lögmanns A, dags. 11. ágúst 1999, var óskað eftir endurskoðun húsnefndar áfangaheimilis Verndar á framangreindri ákvörðun um að vísa honum úr húsinu. Þá sendi lögmaðurinn bréf, dags. 18. ágúst 1999, til fangelsismálastofnunar þar sem gerðar voru athugasemdir við „ákvörðun“ húsnefndar áfangaheimilisins frá 31. júlí s.á. um að víkja honum úr húsinu. Með bréfi forstöðumanns áfangaheimilisins, fyrir hönd húsnefndarinnar til lögmannsins, dags. 23. ágúst 1999, var honum kynnt sú niðurstaða að ekki hefði verið fallist á erindi hans. Fangelsismálastofnun svaraði hins vegar nefndu bréfi lögmannsins 2. september 1999. Í bréfi stofnunarinnar kom fram að í málinu hefði húsnefnd Verndar tekið „ákvörðun um brottvikningu [A] úr húsi þeirra ...“. Þá sagði að fangelsismálastofnun vefengdi ekki þá ákvörðun eða framburð matráðskonu þeirrar sem húsnefndin hefði byggt ákvörðun sína á. Þá sagði svo í bréfi stofnunarinnar:

„Hafi verið tekin ákvörðun um að vísa fanga úr húsi þeirra, en ekki beita áminningu, er eðli máls samkvæmt ljóst að forsenda er brostin fyrir áframhaldandi vistun þar og afplánun eftirstöðva refsingarinnar í fangelsi bein afleiðing þeirrar ákvörðunar. Fangelsismálastofnun hefur þ.a.l. ekki veitt fanga andmælarétt í tilvikum sem þessum, sbr. undantekningu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 3/1993. Hefur stofnunin talið að augljóslega sé óþarft að veita fanga færi á að tjá sig um mál, þar sem að málið er þess eðlis að andmæli breyta engu um niðurstöðu þess.“

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. október 1999, kærði A „ákvörðun“ húsnefndar Verndar frá 31. júlí 1999 og „ákvörðun“ fangelsismálastofnunar vegna sama máls, sbr. framangreint bréf stofnunarinnar, dags. 2. september 1999. Í úrskurði ráðuneytisins, dags. 7. desember s.á., er vísað til þess að ákvörðun húsnefndar Verndar hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun enda fari „húsráðendur og stjórn Verndar [...] ekki með opinbert vald“. Hins vegar segir að í „framhaldi af brottvísuninni [hafi fangelsismálastofnun tekið] sjálfstæða ákvörðun um að vista yður í fangelsi á ný“. Það sé stjórnvaldsákvörðun sem hægt sé að kæra til ráðuneytisins. Var „ákvörðun“ fangelsismálastofnunar staðfest í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

3.

Fangelsismálastofnun annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa og sér um fullnustu refsidóma, sbr. 2. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Samkvæmt 8. gr. laganna ákveður fangelsismálastofnun í hvaða fangelsi afplánun fer fram. Í 2. mgr. 11. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 22/1999, er mælt fyrir um heimild fangelsismálastofnunar til þess að leyfa fanga að ljúka afplánun utan fangelsis enda stundi hann vinnu eða nám sem fangelsismálastofnun hefur samþykkt, búi á sérstakri stofnun eða heimili þar sem hann er undir eftirliti og vinnan eða námið er liður í aðlögun hans að samfélaginu á ný.

Félagasamtökin Vernd, fangahjálp, eru frjáls félagasamtök og er tilgangur þeirra samkvæmt lögum félagsins meðal annars að leitast við í samvinnu við stjórnvöld, stofnanir og einstaklinga að aðstoða fanga og fjölskyldur þeirra og að sinna föngum meðan á afplánun stendur, vera þeim og ættingjum þeirra m.a. aðstoð í persónulegum vandamálum. Þá er tekið fram í 2. gr. laga samtakanna að tilgangur þeirra sé jafnframt að reka áfangaheimili sem þjónar markmiðum samtakanna. Áfangaheimili það sem samtökin reka að ... er ætlað að hýsa bæði fanga sem fá sérstakt leyfi fangelsismálastofnunar samkvæmt 11. gr. laga nr. 48/1988 til að ljúka afplánun utan fangelsis og einnig þá sem óska að dvelja þar í almennri vist af öðrum ástæðum. Í heimilisreglum fyrir áfangaheimilið sem húsnefnd Verndar hefur sett segir að áfangaheimilið sé rekið fyrir þá sem eru að vinna að því að koma undir sig fótunum í samfélaginu og/eða til þess að koma í veg fyrir að viðkomandi einstaklingur tapi stöðu sinni í þjóðfélaginu. Tekið er fram að staðurinn sé heimili en ekki stofnun þar sem tillitssemi og virðing fyrir öðrum einstaklingum sé í fyrirrúmi. Þá segir að dvöl þar sé háð samþykki húsnefndar. Í heimilisreglunum eru meðal annars ákvæði um á hvaða tíma heimilismenn skuli ætíð vera inni í húsinu og eru þau tímamörk samhljóða því sem fram kemur í reglum fangelsismálastofnunar um afplánun á áfangaheimili Verndar.

Rétt er að taka fram að áður en heimild 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 var lögfest með 2. gr. laga nr. 22/1999 hafði fangelsismálastofnun veitt föngum leyfi til að ljúka afplánun með dvöl á áfangaheimili á grundvelli 1. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988. Hafði stofnunin þannig gert samkomulag, dags. 7. júlí 1998, við félagasamtökin Vernd um vistun fanga á áfangaheimili þeirra ...

Fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 22/1999 að vegna þess að framangreint fyrirkomulag hafi „gefið góða raun“ hafi verið talið rétt að hún ætti sér „ótvíræða lagastoð“. Með vísan til þessa og orðalags umræddrar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 2. gr. laga nr. 22/1999, tel ég að skýra verði ákvæðið með þeim hætti að með því sé ekki girt fyrir að fangelsismálastofnun ákveði að beita þeirri heimild sem ákvæðið hefur að geyma með því að semja við frjáls félagasamtök um vistun fanga á heimilum sem rekin eru af slíkum samtökum. Á hinn bóginn tel ég að ekki verði fallist á að 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 eða önnur ákvæði laga veiti stjórnvöldum heimild til að fela slíkum frjálsum félagasamtökum vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur fanga í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Minni ég hér á fyrirmæli 2. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, en þar kemur fram að einkaaðila verði ekki með samningi í merkingu 1. mgr. 30. gr. falið opinbert vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir nema sérstök heimild sé til þess í lögum.

Til þess að fangelsismálastofnun geti leyft fanga að ljúka afplánun utan fangelsis þarf viðkomandi fangi annars vegar að stunda vinnu eða nám sem fangelsismálastofnun hefur samþykkt og vinnan eða námið á að vera liður í aðlögun hans að samfélaginu á ný. Hins vegar þarf fanginn að búa á sérstakri stofnun eða heimili þar sem hann er undir eftirliti. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér er framkvæmdin þannig í tilvikum þeirra fanga sem fá leyfi til að ljúka afplánun á áfangaheimili Verndar að þeir sækja um slíkt leyfi til fangelsismálastofnunar og gera þá jafnframt grein fyrir því hvaða vinnu þeir hafa fengið eða inngöngu í nám, ef það á við. Telji fangelsismálastofnun að skilyrði séu uppfyllt til að veita fanga leyfið er óskað eftir afstöðu húsnefndar Verndar til þess hvort hún fallist á að viðkomandi fangi fái að dvelja á áfangaheimilinu. Veiti húsnefndin samþykki sitt gefur fangelsismálstofnun út leyfi til fangans sem hann undirritar um samþykki sitt vegna þeirra skilyrða sem fram koma í leyfinu.

Í samkomulagi því sem fangelsismálastofnun og Vernd gerðu með sér 7. júlí 1998 segir svo í 3. gr.:

„Vernd vistar fanga í Áfangaheimilinu [...] og skulu þeir hafa forgang að plássum í Áfangaheimilinu. Um vistun þessa gilda reglur sem Fangelsismálastofnun setur að höfðu samráði við Vernd, nú reglur um afplánun á áfangaheimili Verndar [...], dags. 21. nóvember 1997.

Að höfðu samráði við Fangelsismálastofnun hefur Vernd eftirlit með föngum sem vistaðir eru á áfangaheimilinu, vinnustöðum þeirra og því hvort þeir sinni vinnu eða námi.

Fangelsismálastofnun hefur rétt til að tilnefna fulltrúa til setu í hússtjórn áfangaheimilisins.“

Ég tel að samkomulag þetta verði ekki skilið svo að samkvæmt því geti fangelsismálastofnun hvað sem líður afstöðu hússtjórnar áfangaheimilisins ákveðið að fangi skuli fá vist á áfangaheimili Verndar. Verður þar einnig að líta til þess að markmið Verndar með rekstri áfangaheimilisins er að þeir sem þar dvelja séu að vinna að því að koma undir sig fótunum í samfélaginu og þá ekki bara við lok fangavistar. Af hálfu Verndar er lögð áhersla á að þarna er um að ræða heimili en ekki stofnun og því brýnt að viðhalda og varðveita heimilisbrag og heimilisfrið þar. Það er því eðlilegt að Vernd áskilji sér rétt til þess að ákveða hverjir dvelji á heimilinu á hverjum tíma.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan fellst ég á það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að ekki sé til staðar lagagrundvöllur til að líta svo á að húsnefnd áfangaheimilisins Verndar geti tekið ákvarðanir sem beinlínis varða réttindi og skyldur fanga sem leiðir af stöðu þeirra samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988. Með tilliti til ofangreindra ákvæða um hlutverk fangelsismálastofnunar og valdheimilda hennar samkvæmt nefndri 2. mgr. 11. gr. laganna verður að mínu áliti að ganga út frá því að það sé á verksviði stofnunarinnar að hafa umsjón og eftirlit með framkvæmd áfangaheimilis Verndar á samkomulagi samtakanna og fangelsismálastofnunar um vistun fanga frá 7. júlí 1998 og að taka stjórnvaldsákvarðanir um málefni einstakra fanga sem fengið hafi leyfi til að ljúka afplánun á áfangheimilinu.

Verði atvik með þeim hætti að annað hvort verði slit á þeim samningi um vinnu sem legið hefur til grundvallar ákvörðun fangelsismálastofnunar um leyfi samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 eða hússtjórn Verndar telur að fangi sem fengið hefur leyfi til dvalar í áfangaheimili Verndar verði að víkja af heimilinu leiðir það til þess að þær forsendur sem fangelsismálastofnun byggði ákvörðun sína á eru ekki lengur til staðar. Fangelsisstofnun verður þá í samræmi við hlutverk sitt að taka nýja ákvörðun um hvert skuli verða framhald á afplánun viðkomandi fanga. Ég tek fram að með tilliti til réttarsambands fangelsismálastofnunar og Verndar, eins og það endurspeglast í framangreindu samkomulagi þeirra, verður að ganga út frá því að ákvarðanir og viðbrögð húsnefndar áfangaheimilis Verndar geti þannig haft þýðingu við ákvarðanatöku fangelsismálastofnunar í einstökum málum. Það er því eðlilegt og rétt að fangelsismálastofnun sé upplýst þegar um það ef hússtjórn Verndar ákveður að ekki séu lengur til staðar skilyrði fyrir því að fangi dvelji á áfangaheimilinu ásamt upplýsingum og gögnum um ástæður þess. Ég legg áherslu á að í slíkum tilvikum er ekki útilokað að aðstæður og atvik kunni að vera með þeim hætti að fangelsismálastofnun geti metið það svo að enn séu til staðar skilyrði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 til þess að vista umræddan fanga á annarri stofnun eða heimili í merkingu ákvæðisins. Minni ég í þessu sambandi á athugasemdir í bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 31. mars 2000, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem ritað var í tilefni af fyrirspurn minni til ráðuneytisins um mál þetta. Þar kemur fram að ekki séu dæmi þess enn að ágreiningur hafi risið á milli húsnefndar Verndar og fangelsismálastofnunar um viðbrögð í tilefni af framkomu fanga. Þó er áréttað að ef slíkur ágreiningur kæmi upp „myndi stofnunin leitast við að finna sambærilegt úrræði fyrir viðkomandi fanga“.

Niðurstaðan af því sem ég hef rakið hér að framan er sú að af 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 leiðir að fangelsismálastofnun er einni heimilt að taka ákvarðanir um réttarstöðu fanga við framkvæmd þeirra úrræða sem ákvæðið heimilar en ég minni á að jafnan er heimilt að skjóta slíkum ákvörðunum til úrlausnar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fangelsismálastofnun verður því að taka sjálfstæðar og formlegar ákvarðanir um hugsanlegar breytingar á vistun tiltekins fanga, meðal annars í tilefni af viðbrögðum húsnefndar áfangaheimilisins er að honum beinast, og þá annað hvort að ákveða að færa hann á ný til afplánunar í fangelsi eða að færa hann til vistunar á annarri stofnun eða heimili í merkingu 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988.

Ég tel rétt að minna á að slíkar ákvarðanir fangelsismálastofnunar eru stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og verður stofnunin þannig að gæta að því að haga meðferð slíkra mála í samræmi við fyrirmæli laganna þannig að ekki sé tekin ákvörðun fyrr en mál hefur meðal annars verið nægjanlega rannsakað, sbr. 10. gr. laganna, að litið hafi verið til jafnræðisreglu 11. gr. laganna og meðalhófsreglu 12. gr., og að hlutaðeigandi fanga hafi eftir atvikum verið gefinn kostur á því að tjá sig um málið, sbr. 13. gr. sömu laga.

Í þessu sambandi tel ég rétt að vekja athygli á því að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. samkomulags fangelsismálastofnunar og félagasamtakanna Verndar frá 7. júlí 1998 hefur stofnunin rétt á að tilnefna fulltrúa til setu í hússtjórn áfangaheimilis Verndar ... Samkvæmt upplýsingum fangelsismálastofnunar hefur hún frá upphafi nýtt sér þennan rétt og hefur starfsmaður stofnunarinnar því átt sæti í húsnefndinni og tekið þátt í ákvarðanatöku hennar í einstökum tilvikum. Sökum þessa legg ég á það áherslu, eins og fyrr er rakið, að viðbrögð húsnefndar áfangaheimilisins vegna framkomu fanga geta leitt til þess að fangelsismálastofnun ber að taka ákvarðanir um hvort vista beri fanga á ný í fangelsi eða hvort rétt sé að leita að öðru vistunarúrræði í merkingu 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988 fyrir hann. Með tilliti til fyrirmæla II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi bendi ég á, með tilliti til þess sem rakið er hér að framan, að það kann að vera vafasamt að starfsmaður fangelsismálastofnunar, sem sæti á í húsnefnd áfangaheimilisins og haft hefur afskipti af ákvarðanatöku nefndarinnar í tilteknu máli vegna stöðu sinnar, taki einnig þátt í meðferð og ákvörðun fangelsismálastofnunar í tilefni af sama máli. Ég tek þó fram að með tilliti til atvika þessa máls og efnis kvörtunar A er ekki ástæða til þess að ég fjalli nánar um þetta atriði í þessu máli.

4.

Af atvikum þessa máls, eins og þeim var lýst í kafla IV.2 hér að framan, liggur fyrir að A var með ákvörðun húsnefndar áfangaheimilisins Verndar 31. júlí 1999 vísað úr húsinu vegna meints brots á útivistarreglum. Af gögnum málsins og upplýsingum frá fangelsismálastofnun liggur fyrir að hann var þá fyrirvaralaust færður til vistunar í hegningarhúsið að Skólavörðustíg þar sem A lauk afplánun á helmingi refsidóms 14. september 1999 en þá var honum veitt reynslulausn. Hinn 11. ágúst 1999 óskaði lögmaður hans eftir því að húsnefndin endurskoðaði ákvörðun sína frá 31. júlí s.á. og leitaði hann síðan 18. s.m. til fangelsismálastofnunar. Húsnefndin hafnaði erindi lögmannsins 23. ágúst 1999 en fangelsismálastofnun svaraði bréfi hans 2. september s.á. Áður er rakið að í bréfi stofnunarinnar kom fram að í málinu hefði húsnefnd Verndar tekið „ákvörðun um brottvikningu [A]“ úr húsinu að ... og að ekki hafi verið tilefni til að „vefengja“ þá ákvörðun húsnefndarinnar eða framburð matráðskonu þeirrar sem nefndin hefði byggt ákvörðun sína á.

Framangreind meðferð fangelsismálastofnunar á máli A gefur tilefni til eftirfarandi athugasemdar af minni hálfu.

Hvað sem líður efni bréfs stofnunarinnar 2. september 1999, og afstöðu hennar til málsins sem þar kemur fram, verður ekki séð af gögnum málsins en að fangelsismálastofnun hafi tekið sjálfstæða og formlega ákvörðun, um hvort uppfyllt væru lagaskilyrði til að vista A á ný í fangelsi, um leið og sú afstaða húsnefndar áfangaheimilis Verndar, að hann hefði brotið reglur um veru í húsinu, lá fyrir. Ég tel að fangelsismálastofnun hafi, að fenginni vitneskju um afstöðu húsnefndarinnar, átt að gera reka að því að fjalla um málið á grundvelli 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988, og málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga, og taka formlega ákvörðun um hvort vista ætti A á ný í fangelsi eða hvort rétt væri að leita að öðru vistunarúrræði fyrir hann sem fjallað er um í áðurnefndu ákvæði laga nr. 48/1988. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að fangelsismálastofnun hafi formlega ekki látið málið til sín taka fyrr en með bréfi stofnunarinnar 2. september 1999 sem í raun var aðeins ritað í tilefni af því að lögmaður A hafði að eigin frumkvæði sent bréf til stofnunarinnar vegna málsins.

5.

Með bréfi, dags. 28. október 1999, kærði A þá „ákvörðun“ að vista hann á ný í fangelsi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í kærunni byggði A einkum á því að atvik málsins hefðu ekki verið nægjanlega rannsökuð áður en ákveðið hefði verið að færa hann til afplánunar í fangelsi. Þá hefði honum ekki áður verið veittur kostur á því að tjá sig. Gerði hann einnig athugasemdir við niðurstöðu málsins á grundvelli meðalhófsreglunnar.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. desember 1999, kemur fram að það telji að rannsóknarreglu hafi verið fullnægt með því einu að fyrir hafi legið vitnisburður matráðskonu um að A hefði verið farinn úr húsi Verndar ... fyrir klukkan 06.30 að morgni laugardagsins 31. júlí 1999. Segir í úrskurðinum að ekki yrði séð hvaða „frekari gagna hefði þurft að afla til þess að telja málsatvik nægjanlega upplýst svo að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun“. Um það hvort veita hafi átt A kost á því að tjá sig kemur fram sú afstaða ráðuneytisins í úrskurðinum að andmælarétturinn hafi ekki átt við í málinu þar sem engin þörf var á því að hann tjáði sig áður en ákvörðun um brottvísun var tekin eða að gefa honum kost á því að koma að sjónarmiðum sínum „þar sem ákvörðunin byggðist á framburði húsráðskonu, sem [hefði] staðhæft að [A] og þrír aðrir fangar [hefðu] ekki verið í húsinu“ á umræddum tíma. Hefði framburður hennar „ekki verið hrakinn sem ósannur eða rangur“. Ég minni á að í bréfi fangelsismálastofnunar 2. september 1999 kemur að auki eftirfarandi fram um gildi andmælareglunnar í þessum tilvikum:

„Hafi verið tekin ákvörðun um að vísa fanga úr húsi [Verndar], en ekki beita áminningu, er eðli máls samkvæmt ljóst að forsenda er brostin fyrir áframhaldandi vistun þar og afplánun eftirstöðva refsingarinnar í fangelsi bein afleiðing þeirrar ákvörðunar. Fangelsismálastofnun hefur þ.a.l. ekki veitt fanga andmælarétt í tilvikum sem þessum, sbr. undantekningu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur stofnunin talið að augljóslega sé óþarft að veita fanga færi á að tjá sig um mál, þar sem að málið er þess eðlis að andmæli breyta engu um niðurstöðu þess.“

Ég get ekki fallist á þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan úr úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og tilvitnuðu bréfi fangelsismálastofnunar. Að því er varðar í fyrsta lagi rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, tek ég fram að ég geri í sjálfu sér engar athugasemdir við það að lýsing umræddrar matráðskonu skuli hafa vegið þungt í þeirri ákvörðun að A hefði brotið reglur um útivistartíma á áfangaheimilinu. Ég minni hins vegar á að náin tengsl eru á milli skyldu stjórnvalda til að rannsaka mál og þess grundvallarréttar aðila máls að eiga þess kost að tjá sig um atvik þess áður en ákvörðun er tekin um réttindi hans og skyldur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta ekki síst við þegar sú ákvörðun sem fyrirhugað er að taka kann að vera verulega íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi aðila eins og var um að ræða í þessu máli. Með þessu er nánar átt við að ef ágreiningur máls snýst að meginstefnu til um hver séu rétt atvik þess verður jafnan að ganga út frá því að stjórnvald hafi ekki gætt rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga ef aðili málsins hefur ekki átt þess kost að tjá sig um málið að því leyti, sbr. 13. gr. sömu laga. Ég tek fram að þetta er þó að sjálfsögðu háð því að talið sé að réttur hlutaðeigandi til andmæla sé virkur þannig að undantekningarákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við.

Áður er rakið að ákvarðanir fangelsismálastofnunar, og eftir atvikum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, um að brostin séu skilyrði til þess að fangi ljúki afplánun sinni á áfangaheimili Verndar eru stjórnvaldsákvarðanir. Samkvæmt nefndri 13. gr. stjórnsýslulaga er því meginreglan sú að hlutaðeigandi fangi skal eiga þess kost að tjá sig um atvik máls áður en ákvörðun er tekin um að hann skuli vistast á ný í afplánun. Ég minni hins vegar á að ef afstaða eða rök hlutaðeigandi liggja fyrir í gögnum málsins eða að öðru leyti verður talið að augljóslega sé óþarft að veita honum kost á því að tjá sig á meginreglan ekki við, sbr. lokamálsl. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt áðurnefndu bréfi fangelsismálastofnunar frá 2. september 1999 var það afstaða stofnunarinnar að það væri augljóslega óþarft að veita fanga færi á að tjá sig um mál í þeim tilvikum þegar húsnefnd Verndar hefði brugðist við framkomu hans með þeim hætti að vísa honum úr húsinu enda væri málið þá „þess eðlis að andmæli [myndu engu breyta] um niðurstöðu þess“. Af úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að sambærileg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu þess um að A hefði ekki átt rétt til andmæla við þær aðstæður sem um var að ræða í málinu.

Af þessu tilefni tek ég fram að framangreind túlkun orðalagsins „eða slíkt sé augljóslega óþarft“ samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, á þá leið að aðili stjórnsýslumáls eigi ekki rétt á að tjá sig sökum þess að sjónarmið hans geti hvort sem er ekki haft áhrif á efnislega niðurstöðu máls, er í andstöðu við megintilgang andmælareglunnar. Reglan gerir beinlínis ráð fyrir því að stjórnvaldi sé að jafnaði ekki heimilt að leggja til grundvallar að tiltekin atvik máls séu rétt eða röng nema sjónarmið og rök hlutaðeigandi aðila liggi fyrir. Ég tek þó fram að þetta sjónarmið á eðli máls samkvæmt aðeins við í þeim tilvikum þegar hlutaðeigandi gögn eða upplýsingar eru með þeim hætti að í raun sé hægt að deila um hvaða ályktanir er rétt að draga af þeim um atvik máls.

Samkvæmt þeim lagasjónarmiðum sem rakin hafa verið hér að framan fæ ég ekki annað séð en að stjórnvöldum hafi verið skylt að veita A kost á því að tjá sig um atvik málsins áður en ákvörðun um vistun hans í fangelsi var tekin. Minni ég á að dóms- og kirkjumálaráðuneytið eða fangelsismálastofnun hafa ekki haldið því fram í þessu máli að afstaða A og rök hafi þegar legið fyrir í gögnum málsins áður en nefnd ákvörðun var tekin. Í ljósi þessa og framangreindra tengsla andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga er það niðurstaða mín að stjórnvöld hafi ekki heldur fullnægt rannsóknarskyldu sinni í þessu máli. Meðal annars í ljósi þessa tel ég að ekki sé í sjálfu sér ástæða til þess að ég fjalli nánar um hvort fangelsismálastofnun, eða eftir atvikum dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, hafi borið að afla frekari gagna um það atvik sem leiddi til brottvísunar A 31. júlí 1999 úr húsi Verndar ...

Verður samkvæmt því sem rakið hefur verið hér að framan að leggja til grundvallar að forsendur og niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að því er varðaði framangreind atriði hafi ekki verið í samræmi við lög. Með hliðsjón af þessari niðurstöðu er ekki nauðsynlegt að fjalla hér sérstaklega um þann hluta kvörtunarinnar sem snýr að meintu broti á meðalhófsreglunni.

6.

Hinn 14. júní 2001 heimsótti ég áfangaheimilið Vernd ... Átti ég þar fund með starfsmönnum félagasamtakanna og fangelsismálastofnunar. Á fundinum kom fram að eftir að brottvísun A hefði átt sér stað hefðu verið gerðar nokkrar breytingar á skráningu mála og hefði meðal annars starfsmanni Verndar verið falið að skrá sérstaklega upplýsingar um einstök tilvik, þar sem grunur léki á að fangi hefði gerst brotlegur við reglur um afplánun á áfangaheimilinu, á tiltekið eyðublað sem ávallt væri sent fangelsismálastofnun. Var mér afhent afrit af umræddu eyðublaði. Ég tek fram að á eyðublaðinu er einnig meðal annars gert ráð fyrir því að skráð séu sjónarmið hlutaðeigandi fanga í slíkum tilvikum.

Af framangreindu tilefni legg ég áherslu á að ég tel að nefndar breytingar og aðrar, sem gerðar hafa verið á meðferð mála við vistun fanga á áfangaheimilinu og ræddar voru á umræddum fundi 14. júní sl., séu til bóta enda verður að leggja til grundvallar að meðal annars formleg skráning málsatvika um leið og þau eiga sér stað feli jafnan í sér aukið réttaröryggi fyrir þann aðila sem málið beinist að. Ég minni líka á að 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1998 kveður á um að það sé skilyrði að fangi búi á sérstakri stofnun eða heimili þar sem „hann er undir eftirliti“. Samkvæmt samningi félagasamtakanna Verndar og fangelsismálastofnunar frá 7. júlí 1998 hefur Vernd að höfðu samráði við fangelsismálastofnun eftirlit með föngum sem vistaðir eru á áfangaheimili Verndar. Mér er það ljóst að af hálfu Verndar er lögð á það áhersla að fyrirkomulag og starfsemi á áfangaheimili þess sé sem mest með þeim sama brag og tíðkast á venjulegu heimili og þannig að dvöl þar auðveldi vistmönnum aðlögun eftir vist í fangelsi. Þá liggur ekki annað fyrir en að reynsla af þessu fyrirkomulagi sé almennt góð og samkvæmt upplýsingum starfsmanna Verndar virða vistmenn á áfangaheimilinu að jafnaði þau tímamörk sem gilda um útivist frá heimilinu.

Ég bendi þó á í þessu sambandi að samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 5. apríl 2000, er Vernd í þessu tilviki falið að annast opinbert eftirlit. Ég tel að almennt beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að framkvæma slíkt eftirlit þannig að til staðar séu hjá eftirlitsaðilanum skráðar og samræmdar upplýsingar um framkvæmd eftirlitsins. Kemur þar bæði til að síðar kann að þurfa að ganga úr skugga um hvernig eftirlit hafi verið framkvæmt og leggja upplýsingar frá eftirlitsaðila til grundvallar við töku stjórnvaldsákvörðunar. Ég fæ ekki annað séð en að í því tilviki sem hér er fjallað um sé unnt að koma við slíku án þess að það fari í bága við þau markmið sem Vernd leggur til grundvallar við starfsemi áfangaheimilisins.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að málsmeðferð fangelsismálastofnunar á máli A hafi ekki verið í samræmi við hlutverk og stöðu stofnunarinnar samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1988. Þá er það niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. desember 1999, að því er varðar málsástæður A um að brotið hafi verið gegn andmæla- og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi ekki verið í samræmi við lög. Samkvæmt þessu beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það sjái til þess að málsmeðferð í sambærilegum málum, á borð við það sem hér hefur verið til umfjöllunar, verði hagað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í þessu áliti. Þá eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og hagi þá meðferð málsins í samræmi við framangreind sjónarmið og leiti leiða til að rétta hlut hans.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 30. nóvember 2001, er upplýst að A hafi ekki leitað til ráðuneytisins.