Álit

I.

Hinn 12. október 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu í starf deildarstjóra X, sem er deild innan Z-sviðs Landspítala-háskólasjúkrahúss. Kemur fram í kvörtuninni að A, sem var meðal umsækjenda, telji að rökstuðningur sá er henni var veittur hafi verið ófullnægjandi og að fram hjá sér hafi verið gengið við ráðninguna.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 13. júlí 2001.

II.

Málsatvik eru þau að framangreint starf var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu 26. mars 2000 og var auglýsingin svohljóðandi:

„Hjúkrun á Landspítala

Deildarstjóri

Staða deildarstjóra á nýrri deild – [X] – er laus til umsóknar. Á deildinni verður starfrækt MFS-einingin, LMT-ljósmæðrateymi og fjölskyldumiðuð sængurlega.

Deildarstjóri ber m.a. ábyrgð á:

- Daglegum rekstri

- Stefnumótun

- Áætlanagerð

- Starfsmannahaldi

Leitað er eftir áhugasamri ljósmóður með hjúkrunarpróf og a.m.k. 5 ára starfsreynslu. Æskilegt er að viðkomandi hafi reynslu af stjórnunarstörfum og/eða viðbótarmenntun. Mikil uppbygging er framundan og æskilegt að viðkomandi geti hafið störf fyrra hluta sumars.“

A sótti um starfið með umsókn, dags. 30. mars 2000. Með bréfi, dags. 4. maí 2000, var henni tilkynnt að B hefði verið ráðin í starfið. Með bréfi sjúkrahússins til A, dags. 18. maí 2000, var ákvörðunin rökstudd með eftirfarandi hætti:

„Þann 26. mars sl. var auglýst í Morgunblaðinu staða deildarstjóra á nýrri deild á [Z-sviði] Landspítala háskólasjúkrahúss.

Í [auglýsingunni] kemur fram að deildarstjóri beri ábyrgð á daglegum rekstri, stefnumótun, áætlanagerð og starfsmannahaldi. Ennfremur er tekið fram að leitað sé eftir áhugasamri ljósmóður með hjúkrunarpróf og a.m.k. 5 ára starfsreynslu. Einnig segir í auglýsingunni að æskilegt sé að viðkomandi hafi reynslu af stjórnunarstörfum og/eða viðbótarmenntun.

Umsækjendur um stöðuna voru fjórir og allir uppfylltu þeir þær kröfur sem settar voru fram í auglýsingunni og því metnir hæfir til að gegna starfinu. Allir umsækjendur komu í viðtal þar sem leitast var við að fá fram hugmyndir þeirra og framtíðarsýn fyrir hina nýju deild. Valið stóð að lokum á milli tveggja einstaklinga og var við endanlegt val horft heildstætt til bakgrunns þeirra, upplýsinga sem fram komu í viðtölum og ekki síst reynslu þeirra af sambærilegri starfsemi.“

Í bréfi, dags. 22. maí 2000, gerði A sjúkrahúsinu grein fyrir því að hún teldi rökstuðninginn ekki fullnægjandi þar sem hún gæti ekki séð hvaða atriði réðu úrslitum við ráðninguna. Óskaði hún eftir nákvæmari rökstuðningi fyrir ákvörðun sjúkrahússins og vísaði í því sambandi til 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 14. júní 2000, ítrekaði hún beiðni sína um frekari rökstuðning. Sjúkrahúsið svaraði ósk hennar í bréfi, dags. 6. júlí 2000, er hljóðaði svo:

„Vísað er til bréfs til undirritaðrar, hjúkrunarforstjóra Landspítala háskólasjúkrahúss, dags. 22. maí sl., svo og ítrekunar dags. 14. júní sl. Í umræddu bréfi er óskað nánari rökstuðnings sjúkrahússins vegna ráðningar í starf deildarstjóra [X]. Tekið skal fram að sjúkrahúsið hafði áður veitt rökstuðning vegna þessa með bréfi til þín dags. [18.] maí 2000.

Af hálfu Landspítala háskólasjúkrahúss er vísað til þeirra sjónarmiða sem fram komu í áðurnefndu bréfi sjúkrahússins til þín, dags. [18.] maí sl. Af bréfi þínu til sjúkrahússins, dags. 22. maí sl., verður ráðið að óskað sé upplýsinga um einstök atriði eða einstaka þætti sem leiddu til þess að [B] var ráðin til starfans. Um þau atriði vísast m.a. til fyrrnefnds bréfs dags. [18.] maí sl.

Af hálfu Landspítala háskólasjúkrahúss skal tekið fram að þeir tveir umsækjendur sem taldir voru hæfastir höfðu álíka langan starfsferil á þessu sviði, sem og stjórnunarreynslu. Við undirbúning ákvörðunar um val umsækjanda til starfans fóru fram viðtöl þar sem lagðar voru fram spurningar um einstök atriði er varða starfsemina, svo og hugmyndir að framtíðarsýn. Í viðtölum við umsækjendur var m.a. fjallað um faglega þætti, hugmyndir og þjónustu [X], aðlögun starfsmanna að breyttum áherslum í starfseminni, samhæfingu ólíkra starfshópa, viðhorf til óhefðbundinna aðferða í ljósmóðurstarfi og samstarf við fæðinga- og barnalækna.

Áður en ákvörðun um ráðningu í starfið var tekin fór fram heildstætt mat á þeim tveimur umsækjendum sem taldir voru hæfastir og grundvallaðist niðurstaðan á fyrirliggjandi gögnum og viðtölum. Niðurstaðan varð sú að ráða [B] til starfans. Niðurstaða sjúkrahússins byggðist á því mati sem m.a. grundvallaðist á fyrri störfum hennar, svo og viðtölum, að [B] væri líklegust allra umsækjenda til að efla starfsemina enn frekar og stuðla að framþróun hennar á komandi árum.“

Í kvörtun A kemur fram að framangreind svör séu svo almennt orðuð að ekki sé unnt að gera sér grein fyrir á hvaða atriðum var byggt og hvað réði úrslitum við ráðninguna. Hafi stjórnunarreynsla umsækjenda t.d. verið lögð að jöfnu samkvæmt rökstuðningi en ekki tilgreint hver reynsla þess umsækjanda er ráðinn var hafi verið. Eigi sama við um önnur atriði sem fram hafi komið að byggt hafi verið á.

III.

Með bréfi, dags. 31. október 2000, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Landspítali-háskólasjúkrahús léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Var þess meðal annars óskað að upplýst yrði hvort framsal veitingarvalds samkvæmt 8. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990, sbr. 63. gr. laga nr. 83/1997, hefði farið fram í samræmi við ákvæði 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Svarbréf sjúkrahússins barst mér 29. janúar 2001 og hljóðaði það svo:

„Vísað er til bréfs yðar frá október sl. um kvörtun vegna ráðningar í deildarstjórastöðu [X] sl. vor. Beðist er velvirðingar á drætti sem orðið hefur á að svara bréfinu.

[B], ljósmóðir og hjúkrunarfræðingur var ráðin í ofangreint starf af hjúkrunarforstjóra Landspítala-háskólasjúkrahúss (LSH), [C].

Starfið var auglýst í Morgunblaðinu þann 26. mars sl. og fylgir afrit auglýsingar hér með. Umsækjendur um starfið voru fjórir og uppfylltu þeir allir framsettar kröfur og allir metnir hæfir til starfsins. Formlegt viðtal var haft við alla umsækjendur og af hálfu LSH fór hjúkrunarforstjóri ásamt hjúkrunarframkvæmdastjóra sviðsins fyrir þeim viðtölum. Í viðtölunum var m.a. leitað eftir hugmyndum og sýn umsækjenda til starfrækslu viðkomandi deildar, en starfsemin á deildinni er nýjung í þjónustu [Z-sviðs] LSH og mikil þróun og uppbygging fyrirsjáanleg. Fjallað var um faglega þætti þjónustu [X], s.s. viðhorf til óhefðbundinna aðferða ljósmóðurstarfs og samvinnu við bæði barna- og fæðingarlækna. Er þetta nánar útlistað í bréfi hjúkrunarforstjóra þann 6. júlí sl. til [A] og fylgir ljósrit þess hér með.

Í viðtölunum var einnig ítarlega farið yfir viðhorf umsækjenda til þessa nýja starfs og kom fram í viðtölum við [B] að hún hafði breiðari og víðari sýn á framtíðarþróun nýrrar starfsemi innan LSH og hún meira meðvituð um nýja strauma í aðferðum ljósmóðurstarfsins. Það ásamt reynslu af fyrri störfum hennar og stjórnunarreynslu var grundvöllur ráðningar [B] í starf deildarstjóra [X] á stofnuninni.

Tekið var saman yfirlit yfir menntun, starfsreynslu, stjórnunarreynslu o.fl. allra umsækjenda um starfið, en eftir að ráðið var í það voru umsóknir endursendar til umsækjendanna. Á þessu yfirliti má sjá að menntun þeirrar sem ráðin var og [A] er áþekk, sem og starfsreynsla, en stjórnunarreynsla [B] breiðari. Fylgir þetta yfirlit hér með.

Það er álit LSH að fullnægjandi rökstuðningur hafi verið gefinn [A] vegna ráðningar [B] í starfið í bréfum dags. 12. maí og 6. júlí 2000 og vísast til þeirra bréfa sem og þess sem að framan greinir.

Í tilefni af síðari hluta bréfs yðar varðandi framsal veitingarvalds sbr. tilvitnaðar lagagreinar skal tekið fram að hjúkrunarforstjóri starfar skv. sérstakri starfslýsingu/erindisbréfi, sem fylgir hér með og hefur verið kynnt starfsmönnum spítalans, m.a. á vefsíðu hans. Á það líka við um aðrar starfslýsingar annarra yfirmanna stofnunarinnar. Er litið svo á af hálfu LSH að framsal það sem um er fjallað í starfsmannalögum komi fram í starfslýsingu/erindisbréfi hjúkrunarforstjórans þar sem sérstaklega kemur fram að hann sé forsvarsmaður hjúkrunar og beri stjórnunarábyrgð á starfi hjúkrunar með tilvísun í þau lög sem þar eru tilgreind. Á sama hátt er rétt að greina frá því að hjúkrunarforstjóri (áður hjúkrunarforstjóri Ríkisspítala og Sjúkrahúss Reykjavíkur) fór með ráðningarvald innan hjúkrunaþáttar skv. stöðuumboði og hefur sú skipan gilt um áraraðir og áður en lög nr. 70/1996 voru sett.“

Með bréfi, dags. 30. janúar 2001, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við framangreindar skýringar Landspítala-háskólasjúkrahúss. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 10. febrúar 2001. Kemur þar fram sú afstaða A að „enn sé gerð grein fyrir niðurstöðu í málinu án þess að styðja hana rökum“. Er sérstaklega gerð athugasemd við að ekki hafi komið fram hvernig sýn B hafi verið „breiðari og víðari [...] á framþróun nýrrar starfsemi innan“ sjúkrahússins eða hvaða „strauma í aðferðum ljósmóðurstarfsins“ átt er við í bréfi sjúkrahússins. Þá gerir hún athugasemdir við mat sjúkrahússins á stjórnunarreynslu umsækjenda og að ekki hafi verið tekið tillit til kennslureynslu við matið og bendir á að hún hafi menntun í klínískri dáleiðslu og pólun umfram B.

Með bréfi, dags. 11. júní sl., óskaði ég frekari upplýsinga á því hvenær erindisbéf það sem vísað var til í skýringum sjúkrahússins hafi fyrst verið gefið út og hvenær það hefði fyrst verið birt á heimasíðu þess. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort erindisbréf hjúkrunarforstjóra hefði verið kynnt starfsmönnum spítalans með öðrum hætti og hvenær slík kynning hefði farið fram. Enn fremur óskaði ég eftir frekari skýringum á því sem fram kemur í bréfi sjúkrahússins til mín um samanburð á menntun og stjórnunarreynslu A og B.

Skýringar sjúkrahússins bárust mér 2. júlí sl. Þar segir eftirfarandi:

„Í tilefni bréfs yðar vill forstjóri LSH taka fram eftirfarandi:

Starfslýsing/erindisbréf framkvæmdastjóra hjúkrunar /hjúkrunarforstjóra var samþykkt í framkvæmdastjórn þ. 14. mars 2000 og staðfest á fundi stjórnarnefndar þ. 22. mars sama ár. Var það fyrst birt á vefsíðu spítalans þ. 24. mars 2000. Vegna tilgreindrar dagsetningar í bréfi yðar „7. maí 2001, [C]“ skal upplýst að þessi slóð er heimasíða hjúkrunar á LSH en þar er frumútgáfa erindisbréfs ekki til birtingar. Hins vegar er það rétt að lítilsháttar textamunur er á því erindisbréfi sem yður var sent þ. 24. jan. sl. og því sem var á vefsíðu spítalans. Skýringin er sú að öll erindisbréf framkvæmdastjórnar voru endurskoðuð og samræmd og gefin út að nýju í ágúst 2000, en það fórst fyrir að birta endurskoðaða útgáfu á vefsíðu LSH á þeim tíma, en það á nú að hafa verið gert. Þessi textamismunur snertir hins vegar ekki það sem hér er til umfjöllunar því texti í báðum útgáfum, um stjórnunarábyrgð, hefur ekki breyst. Fylgir eldri textinn hér með svo bera megi þá saman.

Vegna þriðju spurningar yðar er þess að geta að fundargerðir bæði framkvæmdastjórnar og stjórnarnefndar eru birtar á vefsíðu spítalans og sendar víða. Eins og að framan greinir eru erindisbréfin staðfest á fundum í mars 2000 og í ljósi mikillar umræðu á þessum tíma um skipulagsmál LSH, má gera ráð fyrir að erindisbréfin/starfslýsingarnar hafi víða legið fyrir í prentuðu formi um þetta leyti, þó þau hafi ekki verið kynnt á annan hátt en framan greinir.

Hvað síðari hluta bréfs yðar varðar skal áréttað fyrra bréf til yðar, þ. 24. jan. sl. og bréf til [A], þ. 12. maí og 6. júlí 2000, en þar er að finna viðhlítandi rökstuðning að okkar mati fyrir ákvörðun um ráðningu [B] í umrætt starf. Ráðið var í starfið á grundvelli fyrirliggjandi umsókna ásamt viðtölum sem tekin voru við umsækjendur. Fyrir liggur að allir umsækjendur voru hæfir en valið stóð á milli [A] og [B].

Ítrekað er að rökstuðningur er talinn hafa verið gefinn fyrir ákvörðuninni og hvernig að henni var staðið málefnalega. Er engu frekara við það að bæta sem áður hefur komið fram af hálfu LSH.“

IV.

1.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, fer það eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veitir starf. Séu ekki fyrirmæli um það í lögum skal forstöðumaður stofnunar ráða í önnur störf en þau sem gert er ráð fyrir að embættismenn gegni. Í 30. gr. og 31. gr. laga nr. 97/1990 er mælt fyrir um skipun og ráðningu í störf yfirstjórnenda á sjúkrahúsum og er þar ýmist gert ráð fyrir því að forstjóri ríkisspítala eða ráðherra fari með vald til að veita slík störf. Í 8. mgr. 30. gr., sbr. 63. gr. laga nr. 83/1997, segir að „forstjóri ríkisspítala [...] og framkvæmdastjórar sjúkrahúsa [...] [ráði] annað starfslið sjúkrahúsa ríkisins“. Ótvírætt er samkvæmt framansögðu að forstjóri Landspítala-háskólasjúkrahúss hafði ákvörðunarvald um veitingu á því starfi sem hér er til umfjöllunar. Samkvæmt gögnum málsins og skýringum sjúkrahússins til mín tók hjúkrunarforstjóri sjúkrahússins ákvörðun um að ráða B í starfið.

Í 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kemur fram að forstöðumenn geti framselt vald, sem þeim er veitt í lögunum, til annarra stjórnenda í stofnun, „enda sé það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar“. Tel ég að það eigi meðal annars við um ráðningu í störf samkvæmt 41. gr. laga nr. 70/1996, sbr. fyrrgreinda 5. gr. sömu laga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 sagði að það væri nýmæli að kveðið væri á um framsalsheimildir í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Síðan sagði eftirfarandi:

„Almennt mun viðurkennt í framkvæmd að forstöðumenn stofnana hafi heimild til framsals á valdi sínu, en rétt þykir að lögfesta þá reglu og binda framsal þeim skilyrðum að það sé skriflegt og tilkynnt starfsmönnum. Er það einkum gert í því augnamiði að taka af allan vafa um hverjir séu bærir til að taka ákvarðanir samkvæmt lögunum.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3157-3158.)

Verður að leggja til grundvallar að sé slíku innra valdframsali, sem mælt er fyrir um í 50. gr. laga nr. 70/1996, ekki til að dreifa sé forstöðumaður einn bær að lögum til að ráða þá starfsmenn til viðkomandi stofnunar sem öðrum stjórnvöldum er ekki falið að lögum að ráða.

Fyrir liggur að erindisbréf hjúkrunarforstjóra var birt á heimasíðu Landspítala-háskólasjúkrahúss 24. mars 2000. Þar sagði eftirfarandi:

„Hjúkrunarforstjóri ber ábyrgð, með öðrum framkvæmdastjórum, á því sem fjallað er um og [ákveðið er] í framkvæmdastjórn. Hann ber jafnframt ábyrgð á því að framfylgja stefnu og ákvörðunum stjórnarnefndar og framkvæmdastjórnar sem snerta verksvið hans. Enn fremur ber hann stjórnunarábyrgð á starfi hjúkrunar. Þar eiga sérstaklega við heilbrigðislög nr. 97/1990, hjúkrunarlög nr. 8/1974, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, jafnréttislög nr. 28/1991, lög um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997, [v]erklagsreglur um framkvæmd fjárlaga, rekstur og stjórnun ríkisstofnana í A-hluta, dags. 28. janúar 2000, fjárlög hverju sinni og önnur þau lagaákvæði og stjórnvaldsfyrirmæli sem við eiga.“

Lítils háttar leiðréttingar voru gerðar á þessum texta við endurskoðun erindisbréfsins í ágúst 2000. Samkvæmt skýringum sjúkrahússins var litið svo á að með þessu hefði forstjóri þess framselt vald til hjúkrunarforstjóra meðal annars til að ráða starfsmenn til starfa á sviði hjúkrunar. Hefði framsalið verið skriflegt og tilkynnt starfsmönnum stofnunar.

Eins og áður sagði var tilgangurinn með ákvæðum 50. gr. laga nr. 70/1996 að kveðið yrði skýrt á um framsal af hálfu forstöðumanns þannig að starfsmenn væru ekki í vafa um hverjir væru bærir til að taka ákvarðanir samkvæmt lögunum. Það var því ætlun löggjafans að það kæmi greinilega fram í skriflegum texta ef framsal á valdheimildum forstöðumanns samkvæmt lögunum hefði átt sér stað. Í framangreindu erindisbréfi er framsal á valdi samkvæmt 50. gr. ekki orðað með beinum hætti heldur segir þar aðeins að hjúkrunarforstjóri beri „stjórnunarábyrgð á starfi hjúkrunar“ og þar eigi sérstaklega við heilbrigðislög nr. 97/1990, hjúkrunarlög nr. 8/1974, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, o.s.frv. Orðið stjórnunarábyrgð afmarkar ekki eitt og sér að um framsal samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996 sé að ræða. Þá er tilvísun til laga nr. 70/1996 eins og viðhöfð er í erindisbréfinu ekki nákvæm um þetta atriði. Ég tel þó að skýra verði erindisbréfið að þessu leyti þannig að í því hafi falist framsal á valdi forstjóra sjúkrahússins til hjúkrunarforstjóra til að annast ráðningar í störf á sviði hjúkrunar. Það eru hins vegar tilmæli mín til yfirstjórnar Landspítala-háskólasjúkrahúss að texti erindisbréfsins verði endurskoðaður að þessu leyti og tekin af öll tvímæli um framsal samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996. Ákvæði 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996 mælir ekki fyrir um hvernig slíkt framsal skuli tilkynnt starfsmönnum stofnunar. Ég tel að sá háttur sem hafður var á birtingu erindisbréfs hjúkrunarforstjóra sjúkrahússins á heimasíðu sjúkrahússins verði að telja fullnægjandi tilkynningu til starfsmanna stofnunar í skilningi 1. mgr. 50. gr. laganna. Ég tel því að leggja verði til grundvallar við úrlausn þessa máls að hjúkrunarforstjórinn hafi verið bær til þess að taka ákvörðun um ráðningu í viðkomandi starf.

2.

A kvartar meðal annars yfir því að rökstuðningur ákvörðunar hjúkrunarforstjóra hafi ekki verið fullnægjandi. Ráðning í opinbert starf telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Í V. kafla laganna er mælt fyrir um birtingu og rökstuðning ákvarðana samkvæmt lögunum. Í almennum athugasemdum við kaflann í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði að það væru ávallt rök sem lægju til grundvallar því hvers vegna niðurstaða máls yrði sú sem raun varð á. Úrlausn um það hvort stjórnvaldi bæri að rökstyðja ákvörðun snerist því ekki um það hvort ástæður eða rök þurfi að liggja að baki ákvörðun heldur um það hvort stjórnvaldi beri að láta í té skriflegan rökstuðning um þau atriði sem réðu við úrlausn máls og leiddu til niðurstöðu í því (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3298).

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga getur umsækjandi, sem ekki hefur verið ráðinn í opinbert starf, krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Við tilkynningu til umsækjenda um lyktir málsins ber að leiðbeina þeim sem ekki voru ráðnir um rétt þeirra til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þessa var ekki gætt í bréfi sjúkrahússins til A, dags. 4. maí 2000 og er það gagnrýnivert.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um efni rökstuðnings en þar segir eftirfarandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

[...]“

Ekki er vikið að því í ákvæðinu hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera að öðru leyti. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir þó að rökstuðningur eigi að meginstefnu til að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili máls geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls varð sú sem raun varð á (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303).

Ákvörðun um hvern skuli ráða til opinbers starfs er ákvörðun sem byggist á mati. Lög eða stjórnvaldsfyrirmæli mæla jafnan ekki fyrir um þau sjónarmið sem slíkar ákvarðanir skulu byggjast á og ákveður handhafi veitingarvalds því almennt að hvaða marki byggja skuli ákvörðunina á menntun, starfsreynslu, hæfni eða öðrum persónulegum eiginleikum umsækjenda sem hafa þýðingu við rækslu starfans. Önnur sjónarmið geta haft áhrif á mat handhafa veitingarvalds að því tilskildu að þau séu málefnaleg. Í rökstuðningi til umsækjanda ber handhafa veitingarvalds að geta þeirra meginsjónarmiða sem niðurstaða hans byggðist á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að það leiði af 2. mgr. 22. gr. laganna að handhafa veitingarvalds sé skylt að gera í stuttu máli grein fyrir þeim atriðum sem skiptu mestu um starfshæfni þess umsækjanda sem varð fyrir valinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Ekki er hins vegar nauðsynlegt að þar sé gerð grein fyrir því hvernig handhafi veitingarvalds hefur metið einstök atriði er varða þann umsækjanda er æskir rökstuðnings eða að rökstuðningur feli í sér nákvæman samanburð á starfshæfni hans og þess umsækjanda sem fékk starfið.

Í bréfi Landspítala-háskólasjúkrahúss til A, dags. 18. maí 2000, er þess getið að við endanlegt val hafi verið horft heildstætt til bakgrunns umsækjenda, upplýsinga sem fram komu í viðtölum og reynslu þeirra af sambærilegri starfsemi. Frekari útskýringar á niðurstöðunni komu fram í bréfi sjúkrahússins, dags. 6. júlí 2000. Þar segir að A hafi haft álíka langan starfsferil á þessu sviði og B sem og stjórnunarreynslu. Verður ráðið af bréfinu að leitast hafi verið við að upplýsa með viðtölum um hugmyndir umsækjenda og framtíðarsýn þeirra um rekstur deildarinnar og byggt á því við úrlausn málsins. Var þar fjallað um ýmis atriði í tengslum við hina nýju starfsemi sem átti að hleypa af stokkunum með stofnun deildarinnar. Þá segir í bréfinu að niðurstaða sjúkrahússins að ráða B hafi byggst á fyrri störfum hennar og því sem fram kom í viðtölum. Segir þar að það hafi verið mat sjúkrahússins að B væri líklegust allra umsækjenda til að efla starfsemina enn frekar og stuðla að framþróun hennar á komandi árum.

Ég tel að í framangreindum rökstuðningi hafi verið gerð viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu niðurstöðu sjúkrahússins. Ég tel hins vegar að gera hefði mátt skýrari grein fyrir helstu atriðum um þann umsækjanda sem var ráðinn til starfans með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Þannig hefði verið eðlilegt að geta starfsreynslu B og stjórnunarreynslu hennar í rökstuðningi. Nægjanlegt var að mínu áliti að gera grein fyrir því í rökstuðningi að hugmyndir og framtíðarsýn eins umsækjanda hafi fallið handhafa veitingarvalds vel í geð. Ég tel að ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga verði ekki skýrt svo að stjórnvald verði að gera nánari grein fyrir því í hverju hugmyndir og framtíðarsýn þess umsækjanda sem varð fyrir valinu hafi falist.

3.

A telur í kvörtun sinni til mín að fram hjá sér hafi verið gengið við ráðningu í hið umdeilda starf. Hér að framan gat ég þess að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli mæli jafnan ekki fyrir um þau sjónarmið sem ráðning í opinbert starf skal byggjast á. Þegar almennum hæfisskilyrðum laga sleppir er það því á valdi handhafa veitingarvalds að ákveða þau sjónarmið sem skulu hafa áhrif á mat hans á umsækjendum. Þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, s.s. sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni eða aðra persónulega eiginleika sem hafa þýðingu við rækslu starfans. Önnur sjónarmið geta haft áhrif á matið að því tilskildu að þau séu málefnaleg. Þegar þau sjónarmið sem ákveðið hefur verið að byggja ákvörðunina á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Gildir sú meginregla að við slíkt innbyrðis mat ákveði handhafi veitingarvalds á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Af rökstuðningi sjúkrahússins til A og skýringum þess til mín verður ráðið að ákvörðun um að ráða B í hið lausa starf hafi byggst á heildarmati á ýmsum atriðum. Þannig hafi verið litið til starfsreynslu umsækjenda, stjórnunarreynslu þeirra og hugmynda og framtíðarsýnar þeirra um starfsemi hinnar nýju deildar. Ég tel að þessi sjónarmið séu þess eðlis að unnt sé að beita þeim við mat á starfshæfni umsækjenda til opinberra starfa og að þau verði því talin málefnaleg. Þá tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að ekki hafi verið tekið tillit til kennslureynslu við matið enda verður ekki séð að skylt hafi verið að byggja á því sjónarmiði við úrlausn málsins.

Í nokkrum álitum hef ég talið að umboðsmaður Alþingis geti í ákveðnum tilvikum lagt á það mat hvort dregnar hafi verið réttar ályktanir af gögnum málsins um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákveðið hefur verið að byggja á. Byggir slík endurskoðun á þeirri meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar að handhafa veitingarvalds sé skylt að velja hæfasta umsækjandann í viðkomandi starf með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem mat hans byggist á. Við þá endurskoðun verður þó að taka tillit til eðlis slíkra ákvarðana þar sem almennt er byggt á heildarmati á starfshæfni umsækjenda út frá ýmsum sjónarmiðum og þeirri meginreglu að viðkomandi stjórnvald hefur almennt vald til þess að ákveða á hvaða sjónarmið það leggur áherslu við matið.

Í skýringum sjúkrahússins til mín kemur fram sú afstaða að af yfirliti, sem tekið var saman um umsækjendur við undirbúning að ráðningu í starfið, verði dregin sú ályktun að menntun og starfsreynsla A og B hafi verið áþekk en stjórnunarreynsla B „breiðari“. Í rökstuðningi sjúkrahússins kom hins vegar fram að þær hafi haft álíka langan starfsferil og stjórnunarreynslu á þessu sviði. Öndvert við þetta mat sjúkrahússins telur A að af gögnum málsins hafi mátt ráða að hún hafi haft breiðari stjórnunarreynslu en B. Er þar meðal annars vísað til þess að hún hafi verið yfirljósmóðir á Y frá 1. janúar 1991 þar til því var endanlega lokað 29. febrúar 1996. Landspítalinn hafi þó tekið við rekstri Y í apríl 1992 og frá þeim tíma og þar til því var endanlega lokað hafi það verið ýmist lokað eða opið. Kemur þar fram að Y hafi á þessum tíma verið næststærsta fæðingarstofnun landsins og að starf yfirljósmóður hafi verið á næsta stjórnunarstigi fyrir ofan deildarstjóra. Auk þess hafi hafi hún haft menntun í klínískri dáleiðslu og pólun umfram B.

Í bréfi mínu til sjúkrahússins, dags. 11. júní sl., óskaði ég meðal annars eftir frekari skýringum á framangreindu mati á menntun og stjórnunarreynslu umsækjenda með tilliti til þeirra upplýsinga sem getið er í yfirliti sjúkrahússins um umsækjendur og athugasemda A. Í svarbréfi sjúkrahússins til mín, dags. 27. júní 2001, er aðeins vísað til rökstuðnings sem þegar hafði verið veittur og tekið fram að engu væri frekar við það að bæta sem áður hefði komið fram af hálfu sjúkrahússins.

Eftir að hafa kynnt mér yfirlit um umsækjendur, sem tekið var saman við undirbúning að ráðningu í starfið, get ég tekið undir það að vart verði annað ráðið af því yfirliti en að A hafi haft meiri stjórnunarreynslu heldur en B. Auk þess virðist hún samkvæmt því hafa haft nokkuð meiri menntun heldur en B. Hins vegar er ljóst að fleiri atriði skiptu máli við úrlausn málsins og niðurstaða um að ráða B byggðist á heildarmati á ýmsum atriðum, meðal annars á hugmyndum umsækjenda og framtíðarsýn þeirra um rekstur deildarinnar. Virðast hugmyndir B hafa fallið handhafa veitingarvalds vel í geð og ekki er annað upplýst í málinu en að þetta sjónarmið hafi verið málefnalegt við úrlausn á því hvaða umsækjanda skyldi ráða í starfið. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki forsendu til þess að sú niðurstaða að B skyldi ráðin í starfið sæti aðfinnslum af minni hálfu þótt ályktun sjúkrahússins um stjórnunarreynslu og menntun umsækjenda virðist ekki eiga sér trausta stoð í gögnum málsins.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að þótt skýra verði erindisbréf hjúkrunarforstjóra þannig að í því hafi falist framsal á valdi forstjóra Landspítala-háskólasjúkrahúss til þess að ráða í störf á sviði hjúkrunar þá sé rétt að orðalag þess verði endurskoðað þar sem tekin verði af öll tvímæli um framsal samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996. Þá tel ég það gagnrýnivert að ekki hafi verið veittar leiðbeiningar um rétt A til að fá ákvörðun sjúkrahússins um ráðningu í starf deildarstjóra við sjúkrahúsið rökstudda. Ég tel að viðhlítandi grein hafi verið gerð fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu niðurstöðu sjúkrahússins, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Skýrari grein hefði þó mátt gera fyrir helstu atriðum um þann umsækjanda sem var ráðinn til starfans með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á, sbr. 2. mgr. 22. gr. laganna. Að lokum er það niðurstaða mín að ekki verði annað séð en að ákvörðun sjúkrahússins hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Tel ég ekki forsendu til þess að sú niðurstaða að B skyldi ráðin í starfið sæti aðfinnslum af minni hálfu þótt ályktun sjúkrahússins um stjórnunarreynslu og menntun umsækjenda virðist ekki eiga sér trausta stoð í gögnum málsins.

Beini ég þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að tekið verði mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu framvegis við ráðningar í opinber störf og að texti erindisbréfs hjúkrunarforstjóra um framsal á valdi forstjóra samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 70/1996 verði endurskoðaður.