Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar frá 2. júní sl. þar sem þér kvartið yfir ákvörðun mennta- og menningarmálaráðherra um að um að skipa B í embætti skólameistara Menntaskólans í Kópavogi í júlí 2019. Erindinu fylgduð þér eftir með frekari gögnum og útskýringum sem bárust umboðsmanni Alþingis 4. og 14. sama mánaðar.

Kvörtun yðar lýtur einkum að því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn og vísið þér í því sambandi til menntunar yðar og reynslu af stjórnun framhaldsskóla og af öðrum störfum innan framhaldsskóla. Fram kemur að þér dragið í efa að menntun og starfsreynsla B standist samanburð við yðar eigin menntun og starfsreynslu með tilliti til starfs skólameistara og þeirra krafna sem settar voru fram í auglýsingu.

Athugasemdir yðar um mat á hæfni umsækjenda beinast sér í lagi að lokamati því er fram fór í kjölfar viðtals sem ráðherra ásamt tveimur starfsmönnum ráðuneytisins tók við yður og tvo aðra umsækjendur sem valnefnd hafi metið „vel hæf“ til að gegna embættinu. Bendið þér meðal annars á að engin fundargerð hafi verið rituð um framangreind viðtöl. Þá teljið þér að rökstuðningur ákvörðunarinnar, sbr. bréf ráðuneytisins til yðar, dags. 26. september 2019, hafi verið ófullnægjandi og að óhæfilega langan tíma hafi tekið að afgreiða beiðni yðar um hann sem þér senduð ráðuneytinu með tölvupósti 13. júlí 2019.

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 31. ágúst sl., sem þér fenguð afrit af, var óskað eftir gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum varðandi tiltekin atriði. Ráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi, dags. 23. nóvember sl., sem þér fenguð afrit af og var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svörin. Athugasemdir yðar bárust mér 12. desember sl.

  

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar varðar efnislegt mat á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Þannig leiðir af eðli eftirlitsins að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur t.d. athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á fullnægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald hins vegar aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Í auglýsingu um embætti skólameistara Menntaskólans í Kópavogi voru kröfur til hæfni og menntunar tilgreindar sem hér segir: 

• Skólameistari skal hafa starfsheitið framhaldsskólakennari og viðbótarmenntun í stjórnun eða kennslureynslu á framhalds-skólastigi.
• Umfangsmikil stjórnunarreynsla, leiðtoga- og samskiptahæfni.
• Reynslu af stefnumótunarvinnu, hæfileiki til nýsköpunar og að stýra breytingum.
• Þekking og reynsla af stjórnsýslu er mikilvæg.
• Þekking af fjármálum og rekstri er nauðsynleg.

Enn fremur var í auglýsingunni óskað eftir að umsóknum fylgdi greinargerð umsækjenda um framtíðarsýn fyrir Menntaskólann í Kópavogi út frá faglegum og rekstrarlegum áherslum í skólastarfi.

Skólanefnd Menntaskólans í Kópavogi veitti umsögn um umsækjendur, sbr. h-lið 2. mgr. 5. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og byggðist hún alfarið á umsóknum og gögnum sem þeim fylgdu. Í umsögninni kemur fram að skólanefndin hafi lagt mat á menntun umsækjenda og framtíðarsýn sérstaklega svo og þau atriði sem fram komu í auglýsingu, einkum leiðtoga- og samskiptahæfni, stjórnunarhæfileika, reynslu af rekstri, innleiðingu breytinga og þekkingu á stjórnsýslu. Niðurstaða nefndarinnar var að þér, B og tveir aðrir umsækjendur væruð hæfust og til viðbótar taldi hún einn umsækjanda vel hæfan og tvo hæfa.

Valnefnd sem mennta- og menningarmálaráðherra fékk það hlutverk að meta umsækjendur um embættið skilaði minnisblaði, dags. 25. júní 2019, til ráðherra. Í því kemur fram að valnefndin hafi lagt eftirfarandi matsþætti til grundvallar spurningum og mati sem fram fór með viðtölum nefndarinnar: 1)menntun við hæfi, 2) stjórnunarreynsla, 3) leiðtogahæfni, 4) samskiptahæfni, 5) stefnumótun og verkefnastjórnun, 6) framtíðarsýn, nýsköpun og breytingastjórnun. Í minnisblaðinu kemur einnig fram að valnefndin hafi gefið umsækjendum stig vegna framangreindra þátta, þó ekki vegna menntunar þar eð nefndin leit einungis til þess hvort umsækjendur uppfylltu lögbundin skilyrði um menntun. Niðurstaða nefndarinnar var, út frá umsóknargögnum og viðtölum við umsækjendur, að þér, B og þriðji umsækjandi væruð vel hæf til að gegna embættinu og lagði hún til að ráðherra boðaði yður þrjú til framhaldsviðtals.

Eftir að hafa kynnt mér umsögn skólanefndar og minnisblað valnefndar tel mig ekki hafa forsendur til athugasemda við grundvöll matsins hjá hvorri nefnd um sig, fyrrgreindar niðurstöður nefndanna eða þá málsmeðferð sem þær viðhöfðu og leiddi til niðurstaðnanna. 

  

3

Á lokastigi ráðningarferlisins tók mennta- og menningar-málaráðherra viðtal við þá þrjá umsækjendur sem valnefndin mat vel hæfa. Viðstaddir viðtölin voru auk ráðherra tveir starfsmenn ráðuneytisins og gáfu framangreindir stig, hver í sínu lagi, vegna svara við spurningum. Spurningarnar og tilheyrandi stigagjöf er meðal gagna málsins. Samkvæmt skýringum ráðneytisins til umboðsmanns var ætlunin með viðtölunum meðal annars að leggja mat á hæfni viðmælenda til að taka á erfiðum samskiptum, mat þeirra á eigin styrkleikum og hvort þeir hefðu mátað sig við starfið. Í skýringunum kemur einnig fram að í lokamati ráðherra hafi „fjölbreyttur starfsferill [B], skýr framtíðarsýn hennar á hlutverki skólameistara Menntaskólans í Kópavogi, mikilvægi hans og ábyrgð við þróun og eflingu á framtíð Menntaskólans í Kópavogi, ásamt persónulegum eiginleikum hennar á borð við leiðtoga- og samskiptafærni“ vegið þyngst.

Framangreind sjónarmið um framtíðarsýn, leiðtoga- og samskipta-færni, sem ráðherra lagði aukna áherslu á í lokamati, komu fram í auglýsingu um embættið, sbr. upphaf kafla II.2 í þessu bréfi. Þá verður ekki annað ráðið en að mat ráðherra hafi verið að starfsferill B myndi nýtast henni vel í skólameistarastarfinu. Það atriði er nokkuð almenns eðlis og að mínu mati ekki óheimilt að líta til þess sjónarmiðs í heildstæðu mati á umsækjendum þótt þess hafi ekki verið sérstaklega getið í starfsauglýsingu.  

Fyrir liggur að hvorki skólanefnd né sérstök valnefnd ráðherra gerði upp á milli umsækjendanna þriggja í heildarmati á grundvelli þeirra meginsjónarmiða sem fram komu í auglýsingu. Ef ráðherra ætlaði ekki beinlínis að endurskoða mat valnefndar frá grunni stóð hann því frammi fyrir því að draga ný málefnaleg sjónarmið inn í heildarmatið, og þá eftir atvikum að undangenginni frekari rannsókn málsins, eða veita einhverjum meginsjónarmiðanna aukið vægi. 

Í því ljósi tel ég að ekki hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt af ráðherra að leggja að lokum áherslu á hin tilvitnuðu atriði hér að framan með þeim hætti sem gert var. Niðurstaðan sem af þeirri áherslu leiddi samrýmist enn fremur stigagjöf ráðherra og annarra sem mátu svör við spurningum í viðtalinu hjá ráðherra þar eð þeim þremur bar saman um að hafa metið B með flest stig að meðaltali. Að öllu framangreindu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við endanlegt mat og ákvörðun ráðherra.

  

4

Í kvörtun yðar er gerð athugasemd við að rökstuðningur ákvörðunarinnar sem yður var veittur hafi verið ófullnægjandi og að óhæfilega langan tíma hafi tekið að afgreiða beiðni yðar þar um.  Beiðni yðar um rökstuðninginn barst ráðuneytinu með tölvupósti 13. júlí 2019 og bréf til yðar með rökstuðningnum er dagsett 26. september sama ár.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rök­stuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal í rökstuðningi, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Við mat á hvort gætt hafi verið að kröfum um efni rökstuðnings þarf fyrst og fremst að hafa í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að meginstefnu til að vera stuttur en þó það greinar­góður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Við ráðningu í opinbert starf felst rökstuðningurinn í að skýra hvers vegna það hefur orðið niður­staða stjórnvaldsins að ráða tiltekinn einstakling úr hópi um­sækjenda.

Þegar ráðið er í opinbert starf er áskilið að það sé jafnan gert að undangengnum samanburði á upplýsingum um umsækjendur út frá til­teknum forsendum. Almennt hefur því verið lagt til grundvallar að stjórnvaldi beri að lýsa í stuttu máli helstu upplýsingum um þann umsækjanda sem varð fyrir valinu er skiptu mestu máli við matið, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, þannig að ljóst liggi fyrir hvaða meginsjónarmið réðu því að starfið var veitt þeim umsækjanda. Í því sambandi er almennt ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim stað­reyndum um þann umsækjanda sem fékk starfið, sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa, heldur verður viðtakandi rök­stuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Því hefur áður verið lýst í álitum umboðsmanns Alþingis að þetta mætti orða svo að því verði best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá um­sækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Sjá nánar álit umboðsmanns frá 24. september 2010 í máli nr. 5893/2010.

Eftir að hafa farið yfir rökstuðninginn með hliðsjón af síðari skýringum ráðuneytisins í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns tel ég ekki unnt að fullyrða að hann fái ekki samrýmst þeim  kröfum fram koma í 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um efni rökstuðnings. Þar hef ég til hliðsjónar að skýringarnar eru á engan hátt á skjön við rökstuðninginn heldur nánari útlistun á sumu því er þar kemur fram með almennari hætti.

Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald svara beiðni um rökstuðning ákvörðunar innan 14 daga frá því að hún barst. Í þessu tilviki hefur löggjafinn því mælt með afmarkaðri hætti fyrir um frest stjórnvalda til að afgreiða mál heldur en gert er í hinni almennu málshraðareglu sbr. 9. gr. stjórnsýslulaganna. Almenn þýðing reglna um rökstuðning er m.a. sú að þegar aðili máls hefur fengið ákvörðun rökstudda á viðkomandi auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort hann vilji leita réttar síns, s.s. með því að bera mál undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess. Á meðal þeirra röksemda sem búa sérstaklega að baki því að frestur samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga sé tiltölulega skammur eru að rökstuðningur á að vera skrifleg greinargerð um þau sjónarmið, sem raunverulega voru ráðandi við úrlausn máls þegar ákvörðun er tekin og því ljóst að ekki má líða mjög langur tími frá því að ákvörðun var tekin og þar til rök eru færð fyrir henni.

Þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður jafnframt að leggja til grundvallar að hann hafi lagt mat á og ákveðið að málsmeðferðartíminn eigi að öllu jöfnu ekki að fara fram úr þeim tímamörkum sem tilgreind eru í viðkomandi lagaákvæði. Þar með eiga þeir sem þurfa að leita til stjórnvaldsins að geta gengið út frá því að málum sé lokið innan þessara tímafresta nema í undantekningartilvikum. Ber þá stjórnvaldi að upplýsa aðila um fyrirsjáanlega töf, ástæðu hennar og hvenær ákvörðunar sé að vænta sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993.

Fyrir liggur að afgreiðsla á beiðni yðar um rökstuðning fór verulega fram úr lögmæltum afgreiðslutíma án þess að þér væruð upplýstar um það fyrir fram. Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 23 nóvember sl., sem þér fenguð afrit af, kemur fram að ráðuneytinu sé kunnugt um framangreind ákvæði stjórnsýslulaga. Kveður ráðuneytið að fyrir mistök hafi rökstuðningsbeiðnin ekki verið afgreidd innan tímamarka og að yður hafi heldur ekki verið tilkynnt um töfina. Biðst ráðuneytið velvirðingar og segir enn fremur að verkferlar sem að þessu lúta hafi verið bættir. 

Að framangreindu virtu, og í ljósi niðurstöðu minnar í málinu að öðru leyti, tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þennan þátt kvörtunar yðar. Þar hef einkum í huga að tilmæli mín ráðuneytisins að því er þetta atriði varðar gætu aldrei orðið önnur en að bæta verklag sitt til framtíðar og að það hefur þegar verið gert.

  

5

Í kvörtuninni er bent á að engin fundargerð hafi verið rituð um viðtölin hjá ráðherra. Þá er heldur ekki að finna meðal gagna málsins minnispunkta eða beinar upplýsingar um svör viðmælenda við þeim fimm spurningum sem bornar voru upp í viðtölunum. Af skýringum sem umboðsmanni voru veittar, sbr. áðurnefnt bréf frá 23. nóvember sl., verður ekki annað ráðið, sbr. umfjöllun í II.3 hér að framan, en svörin hafi haft verulega þýðingu fyrir endanlegt mat og ákvörðun ráðherra í málinu.   

Í fyrri málslið 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess.

Ég tel að ekki hafi verið gætt nægilega vel að framangreindri skráningarskyldu að því er viðtölin hjá ráðherra varðar, og hefur það orðið mér tilefni til þess að rita mennta- og menningarmálaráðherra bréf það er fylgir hér í ljósriti þar sem ég kem tiltekinni ábendingu á framfæri.

  

III

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson