I
Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 26. nóvember 2020, yfir úrskurði kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 13/2020 frá 21. október s.á. í tilefni af kæru yðar á ákvörðun um ráðningu í starf sérfræðings við eftirlit með vinnslu matvæla sem auglýst var laust til umsóknar 30. apríl 2020, en þér voruð meðal umsækjanda um starfið. Niðurstaða kærunefndarinnar var að Matvælastofnun hefði hvorki brotið gegn lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, né lögum nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði, með því að bjóða yður ekki starfið.
Fyrir kærunefndinni byggðuð þér á því að við ráðningu í starfið hefði yður verið mismunað á grundvelli kyns þar sem búið hefði verið að ákveða að kona fengi annað af þeim tveimur störfum sem auglýst voru laus til umsóknar. Þér byggðuð jafnframt á því í málatilbúnaði yðar að einnig kynni að vera um að ræða mismunun á grundvelli aldurs.
Af kvörtuninni og fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að þér teljið niðurstöðu kærunefndarinnar í máli yðar efnislega ranga. Gerið þér margvíslegar athugasemdir við mat nefndarinnar, þ. á m. að kærunefndin hafi ekki gert athugasemd við að Matvælastofnun hafi ekki, að yðar sögn, fylgt eftir eigin viðmiðum sem tilgreind voru í auglýsingu fyrir starfið í ráðningarferlinu. Jafnframt lúta athugasemdir yðar að málsmeðferð nefndarinnar en þér teljið meðal annars að nefndin hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins.
Viðbótarupplýsingar og –athugasemdir bárust frá yður á tímabilinu 1. desember 2020 til 25. febrúar sl.
II
1
Í 1. gr. laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sem í gildi voru þegar ráðið var í umrætt starf, segir að markmið laganna sé að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Í 5. gr. laga nr. 10/2008 er kveðið á um hlutverk og skipan kærunefndar jafnréttismála. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal kærunefnd jafnréttismála taka erindi sem henni berast til meðferðar og kveða upp skriflegan úrskurð um hvort ákvæði laganna hafi verið brotin. Úrskurðir kærunefndarinnar eru bindandi gagnvart málsaðilum, sbr. 4. mgr 5. gr.
Kærunefndin er því hluti af stjórnsýslu ríkisins og fer um störf hennar eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993 svo sem tekið er fram í 6. gr. laga nr. 10/2008 og í 29. gr. reglugerðar nr. 220/2017, um málsmeðferð fyrir kærunefnd jafnréttismála, með síðari breytingum. Í 6. gr. laganna segir m.a. að nefndin skuli kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en þremur mánuðum eftir að henni berst mál í hendur.
Í 24. gr. laga nr. 10/2008 er að finna almennt ákvæði um bann við mismunun en í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að hvers kyns mismunun á grundvelli kyns, hvort heldur bein eða óbein, sé óheimil. Með beinni mismunun er átt við það þegar einstaklingur fær óhagstæðari meðferð en annar af gagnstæðu kyni við sambærilegar aðstæður, sbr. 1. tölul. 2. gr. laga nr. 10/2008. Með óbeinni mismunun er hins vegar átt við það þegar hlutlaust skilyrði, viðmið eða ráðstöfun kemur hlutfallslega verr við annað kynið nema slíkt sé viðeigandi, nauðsynlegt eða réttlætanlegt vegna hlutlægra þátta óháð kyni, sbr. 2. tölul. 2. gr. sömu laga.
Í 26. gr. laga nr. 10/2008 er fjallað um bann við mismunun í starfi og við ráðningu. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. er atvinnurekendum meðal annars óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kyns. Í 4. mgr. ákvæðisins er lögfest sérstök sönnunarregla í þessum málum. Þar segir m.a. að ef leiddar séu líkur að því við ráðningu, setningu eða skipun í starf að einstaklingum hafi verið mismunað á grundvelli kyns skuli atvinnurekandi sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Samkvæmt 5. mgr. 26. gr. skal við mat á því hvort ákvæði 4. mgr. hafi verið brotið taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa er gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði að annars komi að gagni í starfinu.
Af texta 4. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 verður dregin sú ályktun að ákvæðið mæli fyrir um tvískipta sönnunarreglu sem kærunefnd jafnréttismála verður að leggja til grundvallar mati sínu á því hvort ráðning í starf hafi brotið í bága við lögin. Í fyrsta lagi verður sá er telur brotið á sér að leiða „líkur að því að við ráðningu“ hafi verið „mismunað á grundvelli kyns“. Þegar um ráðningu í starf er að ræða felur þessi sönnunarregla það í sér að gögn, upplýsingar eða sjónarmið þau sem atvinnurekandi hefur byggt á við ráðninguna veiti a.m.k. lágmarks vísbendingar um að bein eða óbein mismunun á grundvelli kyns í merkingu 1. og 2. tölul. 2. gr. laganna hafi átt sér stað. Takist kæranda að leiða líkur að slíkri mismunun færist sönnunarbyrðin yfir á atvinnurekanda. Þá verður hann í öðru lagi að „sýna fram á að aðrar ástæður en kyn“ hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Við mat á því hvort færðar hafa verið fram upplýsingar eða gögn sem leiða líkur að mismunun á grundvelli kyns, og hvort atvinnurekandi geti sannað að svo hafi ekki verið, ber nefndinni að taka mið af þeim atriðum sem tilgreind eru í 5. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008.
Samkvæmt framangreindu er það verkefni kærunefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun um ráðningu hafi brotið í bága við 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008, þ.e. hvort umsækjandi hafi sýnt fram á eða leitt líkur að því að hann hafi fengið óhagstæðari meðferð en sá sem hlaut starfið. Það er hins vegar ekki verkefni kærunefndarinnar að endurmeta sjálfstætt hvern hafi átt að ráða í starfið, meðal annars með því að taka til skoðunar og meta ný gögn er snúa að hæfi umsækjenda.
Enn fremur þarf að hafa í huga að við beitingu sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 og matsviðmiða 5. mgr. sömu greinar verður kærunefnd jafnréttismála að hafa í huga þær lagareglur sem gilda um þann aðila sem ræður í starf hverju sinni. Ákvörðun Matvælastofnunar um ráðningu í starf sérfræðings við eftirlit með vinnslu matvæla var stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Matvælastofnun bar því að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við ákvörðun um ráðningu í starfið.
Það er meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldi ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf. Stjórnvald verður samkvæmt því að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum.
Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.
Í samræmi við framangreint beinist athugun mín vegna kvörtunar yðar að því hvort málsmeðferð og niðurstaða kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 13/2020 hjá nefndinni hafi verið í samræmi við lög.
2
Kærunefnd jafnréttismála er sérhæft stjórnvald sem hefur verið komið á fót með lögum til þess að fjalla um erindi og kveða upp skriflegan úrskurð um hvort brotið hafi verið í bága við lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sbr. nú lög nr. 150/2020, um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, og lög nr. 151/2020, um stjórnsýslu jafnréttismála. Nefndin hefur því visst svigrúm í störfum sínum til að leggja mat á erindi sem hún tekur til meðferðar. Eftirlit umboðsmanns Alþingis með starfi slíkrar nefndar beinist fyrst og fremst að því hvort nefndin hafi starfað í samræmi við þær reglur sem gilda um störf hennar og að niðurstaða hennar byggist með fullnægjandi hætti á lögum.
Í því sambandi legg ég áherslu á það umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Umboðsmaður endurmetur þannig ekki sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur leggur hann mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds, í þessu tilviki, kærunefndar jafnréttismála, hafi verið í samræmi við lög.
Í 99. tölul. úrskurðar kærunefndar í máli nr. 13/2020 er í samræmi við þau sjónarmið um ráðningu í opinber störf sem lýst er í síðari hluta kafla II.1 hér að framan tekið fram að játa verði Matvælastofnun nokkurt svigrúm við mat hennar á hvaða málefnalegu sjónarmið skyldu lögð til grundvallar við ráðningu sérfræðings við eftirlit með vinnslu matvæla og einnig við mat á hvernig einstakir umsækjendur falli að þeim sjónarmiðum. Í auglýsingu Matvælastofnunar var lýst helstu verkefnum og ábyrgð sem starfinu fylgja. Tilgreindar voru eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur: Menntun í matvælafræði, dýralækningum, líffræði eða aðra menntun sem nýtist í starfi; þekking á HACCP aðferðafræðinni; haldbær þekking og reynsla af vinnu við vinnslu matvæla; reynsla af opinberu eftirliti er kostur; góð íslensku- og enskukunnátta; góð almenn tölvukunnátta; sjálfstæði, nákvæmni og skipulögð vinnubrögð; vilji/hæfni til að starfa í teymi; góð framkoma og lipurð í samskiptum; bílpróf er skilyrði.
Í úrskurðinum gerir kærunefndin ekki athugasemdir við þessar kröfur og telur þær rúmast innan svigrúms Matvælastofnunar til að skilgreina menntunar- og hæfniskröfur starfsins. Samkvæmt því sem fram kemur í kæru yðar til nefndarinnar og kvörtunar yðar til mín gerið þér ekki athugasemd við framangreind viðmið eða vægi þeirra heldur að Matvælastofnun hafi ekki farið eftir þeim í ráðningaferlinu.
Í svörum Matvælastofnunar til kærunefndarinnar kemur fram að stofnunin hafi stuðst við tölulegt mat þar sem gefin voru stig fyrir einstaka hæfniþætti og heildarstig hafi verið reiknuð út miðað við vægi þeirra. Matsþættir hafi verið byggðir á menntunar- og hæfniskröfum sem fram komu í auglýsingu fyrir störfin. Þá liggja fyrir spurningar sem lagðar voru fyrir umsækjendur í starfsviðtali og minnispunktar um svör þeirra. Samkvæmt því sem fram kemur í skýringum Matvælastofnunar til kærunefndarinnar þjónaði starfsviðtalið þeim tilgangi að afla nánari upplýsinga frá umsækjendum svo að hægt væri að leggja mat á þær upplýsingar sem þeir höfðu lagt fram með umsókninni. Þá var tilgangur viðtalsins einnig sá að leggja mat á huglæga þætti, svo sem samskiptahæfni. Þeim umsækjendum sem boðaðir voru í viðtalið, þar á meðal yður, hafi verið gert að svara sömu spurningunum. Heildarstig yðar að mati loknu voru 3,05 stig en umsækjandinn sem hlaut starfið fékk 3,15 stig.
Í 103. - 109 tölul. úrskurðarins er farið yfir stigagjöf yðar og umsækjandans sem hlaut starfið og mat Matvælastofnunar með hliðsjón af þeim gögnum sem kærunefndin aflaði hjá yður og Matvælastofnun, þ.m.t. sérstakar athugasemdir sem þér gerðuð við matið og samanburð á hæfni yðar og umsækjandans. Niðurstaða þeirrar yfirferðar var að gera ekki athugasemdir við mat og niðurstöður Matvælastofnunar á hæfni yðar og umsækjandans sem hlaut starfið að því frátöldu að nefndin taldi aðfinnsluvert að Matvælastofnun hefði ekki rætt við umsagnaraðila við könnun á huglægum viðmiðum í ljósi rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta atriði hafði þó ekki, meðal annars með vísan til þess svigrúms sem opinberir veitingavaldshafar njóta til að meta frammistöðu í starfsviðtölum, þau áhrif að nefndin teldi tilefni til að gera athugasemdir við mat Matvælastofnunar á matsþætti sem sneri að góðri framkomu, lipurð í samskiptum, vilja og hæfni til að starfa í teymi. Það varð síðan niðurstaða nefndarinnar að óhaggað stæði það mat Matvælastofnunar að umsækjandinn sem var ráðinn í starfið hefði staðið yður framar og að samkvæmt því hefðu ekki verið leiddar líkur að því að yður hefði verið mismunað á grundvelli kyns eða aldurs þegar ráðið var í starfið.
Þau gögn ráðningarmálsins sem fylgdu kvörtun yðar bera að mínu mati með sér að Matvælastofnun hafi lagt heildstætt mat á hæfni umsækjenda út frá sjónarmiðum sem hún valdi með hliðsjón af eðli starfsins og að hún hafi á grundvelli þess metið umræddan umsækjanda ásamt einum öðrum aðila hæfari en aðra umsækjendur. Af gögnunum verður enn fremur ráðið að upplýsingar sem fram komu í viðtölum og framkoma umsækjenda í þeim hafi skipt verulegu máli við matið. Í tilefni af athugasemdum yðar um framangreint starfsviðtal er rétt að taka fram að ekkert í gögnum málsins bendir til þess að viðtölin hafi verið til málamynda eða að fyllt hafi verið inn í matstöflu og spurningalista eftir að ákvörðun um ráðningu í störfin var tekin.
Í ljósi framangreinds tel ég mig, eftir yfirferð úrskurðarins, að virtum gögnum málsins og í ljósi þess hvernig eftirliti umboðsmanns með starfi kærunefndarinnar er háttað, ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu kærunefndarinnar að óhaggað standi það mat að umsækjandinn sem hlaut starfið hafi talist yður hæfari á grundvelli þeirra sjónarmiða sem Matvælastofnun lagði til grundvallar. Ég tel því ekki tilefni til að taka kvörtun yðar eða síðari athugasemdir til frekari athugunar.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýkur hér með umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson