Álit

I.

Hinn 18. maí 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir málsmeðferð yfirvalda í sveitarfélaginu X-hreppi í tilefni af umsókn hans um kennslustöðu við X-skóla í X-hreppi. Laut kvörtun A einnig að því að yfirvöld í sveitarfélaginu hefðu ekki tekið tillit til niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins, dags. 17. júlí 2000, í máli hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. ágúst 2001.

II.

Málavextir eru þeir að vorið 1999 voru auglýstar lausar stöður kennara við X-skóla í X-hreppi. A, sem ekki hafði lokið prófi til kennsluréttinda, sótti um stöðu við skólann með umsókn, dags. 25. apríl 1999. Svar skólastjóra X-skóla við umsókn A barst honum með bréfi, dags. 7. maí 1999. Þar kom fram að ráðningar „leiðbeinenda í kennarastöður væru ekki heimilar fyrr en búið [væri] að auglýsa töluvert mikið og langt [væri] liðið á sumar“. Hinn 20. ágúst 1999 hringdi A í skólastjóra X-skóla til að kanna stöðu mála. Upplýsingar þær sem A fékk voru að endanleg ákvörðun hefði ekki verið tekin í málinu fyrr en þann 19. ágúst, eða daginn áður. Þá hefði aðeins verið eftir um 50% staða og þar sem skólastjórinn hefði talið að A hefði ekki áhuga á stöðu með það starfshlutfall hefði annar verið ráðinn í starfið. A leitaði í framhaldinu eftir upplýsingum um ráðningar í kennarastöður hjá skólanefnd X-skóla og síðan hjá hreppsnefnd X-hrepps. Mál A barst félagsmálaráðuneytinu með bréfi hans, dags. 12. mars 2000. Þar óskaði hann eftir umsögn félagsmálaráðuneytisins á vinnubrögðum skólastjóra X-skóla er hann sótti um kennslustöðu við skólann fyrir skólaárið 1999-2000.

Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins í máli þessu kom fram í bréfi þess til A, dags. 17. júlí 2000. Í niðurstöðu ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„II. Niðurstaða ráðuneytisins

Mál þetta varðar ýmsa þætti í málsmeðferð skólastjóra og skólanefnd [X-skóla] við ráðningar kennara og leiðbeinenda við grunnskólann. Þá reynir á hvort málsmeðferðin hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda um alla opinbera stjórnsýslu þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir hvort sem stjórnsýslan er í höndum ríkis eða sveitarfélaga. Þau hafa að geyma helstu meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni og gera lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar. Stjórnvöldum ber að gæta þess að fara að lögum og fylgja vönduðum stjórnsýsluháttum við meðferð mála í stjórnsýslunni.

Um ráðningu kennara og leiðbeinenda

Rekstur grunnskóla er eitt af lögbundnum verkefnum sveitarfélaga, sbr. lög um grunnskóla nr. 66/1995. Við ráðningu kennara og leiðbeinenda við grunnskóla ber því að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga.

Í málum sem þessum hefur félagsmálaráðuneytið úrskurðarvald um hvort formreglur, lögfestar sem ólögfestar, hafi verið virtar við meðferð þeirra. Ef ákvörðun byggist á mati tekur ráðuneytið til skoðunar hvort réttra sjónarmiða hafi verið gætt við töku þeirrar ákvörðunar. Almennt hefur ráðuneytið hins vegar ekki úrskurðarvald um efnisleg atriði sem meðal annars byggja á frjálsu mati stjórnvalds.

Það er grundvallarregla í vinnurétti að vinnuveitandi ákveður sjálfur hvort og þá hvaða fólk hann ræður til vinnu. Hér er það hins vegar sveitarfélag sem rekur grunnskólann á grundvelli laga og því gilda ekki að öllu leyti sömu sjónarmið og almennt í vinnurétti. Má þar nefna meginreglu stjórnsýsluréttar um að þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi er um stöðu skuli velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, sbr. meðal annars álit umboðsmanns Alþingis í SUA 1992:151. Ef byggt er á málefnalegum sjónarmiðum þá er meginreglan sú að ráðningarvaldið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu leiði sjónarmiðin ekki öll til sömu niðurstöðu og ef lög eða aðrar réttarreglur mæla ekki fyrir á annan hátt, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í SUA 1996:473. Þetta mat ráðningarvaldsins á vægi hinna mismunandi málefnalegu sjónarmiða getur ráðuneytið því almennt ekki tekið til endurskoðunar.

Í samræmi við ofangreinda grundvallarreglu vinnuréttar þá er ekki skylt að ráða umsækjanda í stöðu jafnvel þótt hann uppfylli almenn hæfisskilyrði. Ráðningarvaldi er heimilt að hafna öllum umsækjendum í stöðu og eftir atvikum auglýsa í stöðuna á ný, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í SUA 1995:309. Ef ráðið er í stöðuna á annað borð skal ráða þann sem hæfastur er talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, sbr. framanritað.

Í 1. mgr. 6. gr. laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra nr. 86/1998 kemur fram að það er sveitarstjórn sem ræður og skipar kennara, aðstoðarskólastjóra og skólastjóra við grunnskóla.

Í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 66/1995 um grunnskóla er svohljóðandi ákvæði: „Um ráðningu kennara og annarra starfsmanna fer eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Séu þar eigi sérstök ákvæði þessa efnis gefur sveitarstjórn eða byggðarráð fyrirmæli til skóla um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna.“ Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að við ráðningu kennara skuli gæta ákvæða gildandi laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara og skólastjóra.

Samkvæmt 13. gr. erindisbréfs skólanefndar [X-hrepps] frá 3. september 1996 ræður skólastjóri kennara og annað starfsfólk í samráði við skólanefnd nema sveitarstjórn ákveði annað. Ráðning öðlast gildi með samþykki sveitarstjórnar. Sérhverjum umsækjanda skal tilkynnt svo fljótt sem auðið er hvaða afgreiðslu umsókn hans fékk. Við ráðningar skólastjóra, aðstoðarskólastjóra og kennara skal gæta ákvæða gildandi laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum. Stefnt skal að því að ráða í stöður skólastjóra og kennara fyrir 1. maí ár hvert.

Samkvæmt 1. gr. erindisbréfs skólastjóra [X-skóla] frá 3. september 1996 er skólastjóri forstöðumaður grunnskólans, stjórnar honum, ber ábyrgð á starfi skólans og veitir honum faglega forystu. Samkvæmt 18. gr. ræður skólastjóri kennara og annað starfsfólk skóla í samráði við skólanefnd og í umboði sveitarstjórnar nema sveitarstjórn ákveði annað, sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995. Ennfremur segir að skólastjóri meti og geri tillögur um ráðningarform kennara í stöður, geri ráðningasamninga og undirriti vinnuskýrslur starfsmanna skólans.

Af framangreindum ákvæðum telur ráðuneytið ljóst að það sé í höndum skólastjóra [X-skóla] að ráða kennara við skólann í umboði sveitarstjórnar [X-hrepps] og í samráði við skólanefnd. Í því felst að skólastjóra er í samráði við skólanefnd heimilt að ákveða hvaða kennarar eru ráðnir við skólann, starfshlutfall þeirra og hvaða kennslu þeir skuli sinna, enda fari umrædd stjórnvöld að ákvæðum framangreindra laga sem og málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í gögnum málsins kemur fram að skólanefndin samþykkti umræddar ráðningar eftir á, þ.e. skólastjóri tók ákvarðanir um ráðningar, skrifaði undir ráðningarsamninga og kynnti skólanefndinni svo ákvarðanir sínar. Samkvæmt 4. gr. erindisbréfs skólanefndar [X-skóla] kveður formaður til fundar svo oft sem þurfa þykir þó ekki sjaldnar en fjórum sinnum á ári. Að mati ráðuneytisins er það ekki í samræmi við ákvæði fyrrgreindra erindisbréfa að kynna skólanefnd allar ákvarðanir um ráðningar eftir að þær hafa átt sér stað. Slík kynning getur ekki samkvæmt orðanna hljóðan verið það „samráð“ sem kveðið er á um í erindisbréfunum.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að skólastjóra hafi borið að hafa samráð við skólanefnd áður en hann réð í stöður við skólann, enda liggur ekkert fyrir í gögnum málsins um að hreppsnefnd [X-hrepps] hafi formlega samþykkt aðrar reglur um ráðningar kennara og leiðbeinenda. Sú staðreynd að venja standi til að skólastjórinn sjái alfarið um ráðningar og kynni skólanefndinni þær eftir á getur ekki gengið framar skýru orðalagi ákvæðanna sem eru sett formlega af hreppsnefnd. Jafnvel þótt samþykkt skólanefndar frá 19. apríl 1996 hafi verið undanfari þess að fyrrgreind erindisbréf voru sett og ætlunin hafi hugsanlega verið að skólanefnd framseldi skólastjóra ákvörðunarvald sitt í þessum efnum þá verður að skýra ákvæðin fyrst og fremst eftir orðanna hljóðan, enda eru þau skýrt orðuð og stuðla þar að auki að meira réttaröryggi.

Umsóknir að liðnum umsóknarfresti

Skólastjóri [X-skóla] hringdi af sjálfsdáðum í [B] eftir að umsóknarfrestur var liðinn í því skyni að fá hana í hina umdeildu stöðu leiðbeinanda. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra nr. 86/1998 skal auglýsa öll laus kennslu- og stjórnunarstörf. Ef heimilt er að ráða stundakennara skv. 9. gr. laganna getur skólastjóri ráðið grunnskólakennara án undangenginnar auglýsingar. Almennt er stjórnvöldum heimilt að taka til greina umsóknir um störf sem berast eftir að umsóknarfrestur er liðinn, enda hafi staðan ekki þegar verið veitt eða maður í hana ráðinn eftir að frestur var liðinn. Ennfremur verður að telja að stjórnvaldi sé heimilt að leita af sjálfsdáðum eftir aðila í stöðu telji það til dæmis umsækjendur ekki hæfa til að gegna viðkomandi stöðu. Rétt er að taka fram að almennt er ekki gerð sú krafa í lögum að umsóknir um opinbert starf berist í ákveðnu formi og má því líta svo á að í samtali skólastjóra og [B] um að hún tæki að sér stöðu leiðbeinanda hafi falist umsókn hennar um stöðuna að frumkvæði skólastjóra. Skólastjóri hefði þó átt að leitast við að [B] skilaði inn formlegri umsókn um stöðu leiðbeinanda, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 27. janúar 2000 í máli nr. 2608/1998, þar sem umboðsmaður lýsir þeirri skoðun sinni að lög nr. 86/1998 byggi í raun á þeirri forsendu að umsóknir berist með formbundnum hætti þar sem skýr vilji þeirra sem sækjast eftir kennslustörfum komi fram. Skiptir þá ekki máli hvort leitað er til manna að frumkvæði skólastjórnenda eftir að umsóknarfrestur er runninn út eða hvort þeir sæki af sjálfsdáðum um tiltekið starf.

Um tilkynningarskyldu

Í umsókn [A] til skólastjóra sem dagsett er 19. apríl 1999 segir að hann hafi áhuga á 100% starfi en sé þó hugsanlega opinn fyrir 75% ef annað gangi ekki. Af gögnum málsins virðist ljóst að eftir skólanefndarfund 6. maí 1999 hafi legið fyrir að ekki stæði til að ráða [A] í fullt starf þar sem þá þegar hafi verið ráðið í allar stöður nema eftir stóð rúmt hálft stöðugildi. Samkvæmt 13. gr. erindisbréfs skólanefndar [X-hrepps] skal sérhverjum umsækjanda tilkynnt svo fljótt sem auðið er hvaða afgreiðslu umsókn hans hlýtur. Í 9. gr. stjórnsýslulaga má svo finna meginregluna um málshraða í stjórnsýslunni. Í samræmi við þessi ákvæði og vandaða stjórnsýsluhætti telur ráðuneytið að skólastjóra hafi borið að tilkynna [A] fyrr en gert var að hann fengi ekki fullt starf við skólann í stað þess að tilkynna honum bréflega hinn 7. maí 1999 að umsókn hans yrði ekki tekin til skoðunar á næstunni en teldist samt fullgild nema [A] óskaði eftir öðru. Þessi tilkynningarskylda var einnig brýn þar sem fram kemur að skólastjórinn taldi að [A] hefði ekki áhuga á hlutastarfi. Í áðurgreindu áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2608/1998 er tekið fram að stjórnvald verði að ganga út frá því að vilji umsækjanda til að gegna starfi sé án fyrirvara nema eitthvað sérstakt komi til sem valdi vafa í því efni. Verður stjórnvaldið þá að bera það atriði undir viðkomandi umsækjanda ef það hefur verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sama gildir ef ekki er ótvírætt að fyrirvari sé á umsókninni.

Um hæfi

Meginmarkmið hæfisreglna er að stuðla að málefnalegri meðferð mála í stjórnsýslunni. Hæfisreglurnar eru ennfremur til þess fallnar að stuðla að nauðsynlegu trausti hins almenna borgara á stjórnsýslunni. Í 2. mgr. 6. gr. erindisbréfs skólanefndar [X-skóla] segir að skólanefndarmaður hafi ekki atkvæðisrétt í máli sem varðar hann sjálfan eða náið skyldmenni hans og skuli hann í slíkum tilvikum víkja fyrir varamanni. Þetta ákvæði verður að skýra með hliðsjón af lagareglum um einstaka þætti stjórnsýslunnar en í 13. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 er meðal annars tekið fram að um starfsháttu skólanefnda skuli fara eftir sveitarstjórnarlögum og samþykktum viðkomandi sveitarfélags.

Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist þar af. Við túlkun á því hverjir teljast nánir venslamenn er höfð hliðsjón af 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í gögnum málsins kemur fram að [B] er mágkona [C] en hann á sæti í skólanefnd og hreppsnefnd. Telur ráðuneytið að þau tengsl séu slík að telja megi að viljaafstaða hans í málum sem henni eru tengd geti mótast að einhverju leyti af tengslunum við hana. Er hann því vanhæfur til þess að fjalla um ráðningu hennar í skólanefnd og hreppsnefnd. Áður hefur komið fram að ráðning hennar var einungis kynnt fyrir skólanefnd eftir á en engin ákvörðun tekin þar. Þegar málið var til afgreiðslu í hreppsnefnd vék hann af fundi vegna vanhæfis. Ekki er því þörf á frekari umfjöllun um þennan þátt málsins.

Um rökstuðning

Í 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um almenna skyldu stjórnvalds til að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun berist beiðni um rökstuðning innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um hana. Þetta ákvæði var meðal annars sett út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni en rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana á að vera til þess fallinn að aðili máls skilji niðurstöðu málsins og geti staðreynt að hún sé í samræmi við lög.

Í 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði sem mæla fyrir um þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til efnis rökstuðnings. Samkvæmt ákvæðunum skal ávallt koma fram í rökstuðningi tilvísun til þeirra réttarheimilda sem ákvörðun er byggð á, meginsjónarmið sem voru ráðandi við mat ef ákvörðun hefur byggst á mati og þau málsatvik sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn málsins ef ástæða þykir til. Að auki verður að gera þær kröfur að rökstuðningur sé svo ítarlegur að búast megi við að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun var.

Af nefndum lagaákvæðum er ljóst að [A] átti lögvarðan rétt til þess að skólastjóri og skólanefnd rökstyddu þá niðurstöðu sína að ráða hann ekki til starfa. Engu breytir um þessa skyldu þótt ekki sé minnst á hana í erindisbréfi skólastjóra [X-skóla] en stjórnsýslulögin gera lágmarkskröfur um málsmeðferð hjá stjórnvöldum. Skyldan er fyrir hendi þótt það gæti reynst skólastjóra erfitt að rökstyðja ákvörðun sem byggist á persónulegu mati, enda er beinlínis gert ráð fyrir því í stjórnsýslulögum að rökstyðja skuli stjórnvaldsákvarðanir sem byggjast á mati. [A] fékk útskýringar frá skólastjóra og formanni skólanefndar í bréfum til hans, dagsettum 5. og 26. september 1999, þar sem annars vegar var lýst niðurstöðu skólanefndarfundar frá 6. maí 1999 og hins vegar talið upp hver væri menntun og reynsla þeirra [B] og [A]. Telur ráðuneytið að þær útskýringar fullnægi ekki þeim lágmarkskröfum sem gerðar eru til rökstuðnings, meðal annars vegna þess að umrædd stjórnvöld nefndu ekki þau meginsjónarmið sem ákvörðun þeirra var byggð á. Þannig vantaði nokkuð upp á það skilyrði að rökstuðningurinn væri nógu ítarlegur. Í því sambandi er bent á að almennar staðhæfingar án nánari útskýringa dugi almennt ekki sem rökstuðningur, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í SUA 1992:59.“

Þann 7. ágúst 2000 ritaði A hreppsnefnd X-hrepps bréf þar sem hann „óskaði eftir þeim rökstuðningi skólastjóra og skólanefndar [X-skóla] sem honum var synjað um er umsókn hans um kennarastöðu við [X-skóla] veturinn 1999-2000 var hafnað“. Taldi hann að félagsmálaráðuneytið hefði með „úrskurði“ sínum frá 17. júlí 2000 staðfest þennan rétt hans.

Vegna framangreindrar niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins í málinu ritaði skólastjóri X-skóla ráðuneytinu bréf, dags. 14. ágúst 2000, þar sem hann gerði vissar athugasemdir við „úrskurð“ þess. Þá sendi hann félagsmálaráðherra bréf, dags. 17. ágúst 2000, og fylgdi greinargerð hæstaréttarlögmanns um málið með því bréfi. Umrædd greinargerð var einnig lögð fram á fundi hreppsnefndar X-hrepps 22. ágúst 2000. Á þeim fundi var sveitarstjóra ásamt skólastjóra X-skóla falið að svara beiðni A um rökstuðning. Svar skólastjóra X-skóla og sveitarstjóra X-hrepps til A er dagsett 4. september 2000 en samkvæmt gögnum málsins barst það ekki til A fyrr en með bréfi sveitarstjóra X-hrepps, dags. 1. nóvember 2000. Í millitíðinni hafði A ritað félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 7. október 2000, vegna tafa á afgreiðslu á máli hans hjá sveitarstjórn X-hrepps. Í því bréfi óskaði A þess að félagsmálaráðuneytið svaraði því hvort það hygðist aðhafast frekar í málinu. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 20. október 2000, segir meðal annars svo:

„Ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu þann 17. júlí sl. Eins og þar kemur fram taldi ráðuneytið að gallar hefðu verið á meðferð skólastjóra og sveitarstjórnar í málinu. Ráðuneytið telur að þar með sé afskiptum þess af málinu í raun lokið og er það alfarið í höndum kæranda, [A], hvort hann ákveður að fara lengra með málið.“

III.

Hinn 7. júní 2001 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf í tilefni af kvörtun A. Í bréfi mínu rakti ég að ekki kæmi glögglega fram í niðurstöðu ráðuneytisins frá 17. júlí 2000 á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið hefði tekið málið til meðferðar, hvort um úrskurð hefði verið að ræða í málinu eða hvaða réttaráhrif niðurstöðunni væri ætlað að hafa. Þá benti ég á að af bréfum ráðuneytisins til sveitarstjóra X-hrepps, dags. 12. og 20. október 2000, mætti ráða að ráðuneytið liti svo á að um úrskurð hefði verið að ræða. Vísaði ég í því sambandi til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Þá sagði meðal annars svo í bréfi mínu:

„Með vísan til ofangreinds óska ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið láti mér í té gögn þau er varða mál [A] og skýri viðhorf sitt til eftirfarandi atriða:

1. Óskað er eftir að ráðuneytið geri grein fyrir á hvaða lagagrundvelli það tók mál [A] til meðferðar og úrlausnar, sbr. niðurstöðu ráðuneytisins þann 17. júlí 2000. Er þá átt við hvort um var að ræða úrskurð ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

2. Óskað er eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það telji að 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi gilt um framangreinda úrlausn þess frá 17. júlí 2000 og ef svo er hvort það líti svo á að niðurstaðan hafi uppfyllt skilyrði ákvæðisins. Þar á meðal er óskað eftir að ráðuneytið skýri afstöðu sína til þess hvort það telji að í úrlausninni komi nægilega glögglega fram hvaða réttaráhrif henni var ætlað að hafa í samræmi við kröfur 31. gr.“

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 12. júní 2000, og segir þar meðal annars:

„Vísað er til erindis yðar frá 7. júní sl. varðandi mál [A]. Málið varðar ágreining um ráðningu í stöðu leiðbeinanda við [X-skóla] á [Y] veturinn 1999-2000.

Eins og fram kemur í erindi yðar óskaði [A] eftir umsögn félagsmálaráðuneytisins um málið, sbr. bréf hans dags. 12. mars. 2000. Áður hafði hann leitað til menntamálaráðuneytisins með bréfi dags. 28. nóvember 1999 en ráðuneytið vísaði málinu frá með bréfi dags. 6. mars. 2000. Úrlausn félagsmálaráðuneytisins er dags. 17. júlí 2000. Eins og þér bendið réttilega á kemur ekki fram í niðurstöðu ráðuneytisins hvort um er að ræða úrskurð eða álit ráðuneytisins. Hins vegar bendið þér á að í bréfum ráðuneytisins, dags. 12. október 2000 og 20. október 2000, komi fram sú afstaða ráðuneytisins að um úrskurð hafi verið að ræða.

Hið rétta í þessu máli er að þegar ráðuneytið kveður upp úrskurði er þess jafnan getið í fyrirsögn að um úrskurð sé að ræða. Þá er í niðurstöðu jafnan að finna úrskurðarorð, þar sem kemur fram hver réttaráhrif niðurstaða ráðuneytisins skuli hafa. Vissulega er rétt að í fyrrgreindum bréfum ráðuneytisins er ítrekað, ranglega, vísað til „úrskurðar“ ráðuneytisins frá 17. júlí 2000. Þau ummæli breyta hins vegar ekki því að í veigamiklum atriðum skortir á formkröfur samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga til að um úrskurð geti verið að ræða í umræddu máli. Þessi mistök voru því miður ekki leiðrétt fyrr en í bréfi félagsmálaráðherra til skólastjóra [X-skóla], dags. 3. janúar 2001, þar sem skýrt er tekið fram að ekki hafi verið um að ræða úrskurð af hálfu ráðuneytisins.

Með vísan til framangreinds eru svör ráðuneytisins við spurningum sem fram koma í erindi yðar svohljóðandi:

1. Málið var tekið til umfjöllunar ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga sem beiðni um álit, enda var ekki lögð fram í málinu stjórnsýslukæra af hálfu málshefjanda, [A].

2. 31. gr. stjórnsýslulaga gildir einungis um úrskurði vegna stjórnsýslukæra og átti hún þar af leiðandi ekki við í umræddu máli.“

Með bréfi, dags. 19. júní 2001, gaf ég A kost á að senda athugasemdir í tilefni af framangreindu bréfi félagsmálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 24. júní 2001, sem D faðir A ritar fyrir hans hönd. Þar segir meðal annars:

„Varðandi þann mun í lagalegum skilningi sem er á áliti og stjórnsýslukæru, verður að taka það fram að við feðgar erum ekki sérlega vel að okkur í lögum, og því kann að vera að við höfum ekki talað nógu skýrt um þau efni. [...] Við stóðum í þeirri trú, að við úrskurð ráðuneytisins yrði sveitarstjórn skylt að hlutast til um það við skólastjóra að betri siðir yrðu teknir upp í [X-skóla]. [...]

Öll efnisrök málsins sýnast okkur feðgum því hníga að því að fjalla beri um mál þetta á þeim grundvelli að óskað sé úrskurðar vegna stjórnsýslukæru.“

IV.

1.

Eins og fram hefur komið óskaði A þess með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 12. mars 2000, að ráðuneytið gæfi umsögn í máli því er kvörtun hans til mín lýtur að.

Í bréfi A til félagsmálaráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Mig langar með bréfi þessu að óska eftir umsögn félagsmálaráðuneytisins á þeim vinnubrögðum sem uppi voru höfð af skólastjóra [X-skóla] á [Y] er ég sótti um leiðbeinandastöðu við skólann fyrir skólaárið 1999-2000.

Mál þetta er rakið í gögnum þeim sem bréfi þessu fylgja í réttri tímaröð frá því að ég sæki um stöðu við skólann vorið 1999 og þar til málið kemur til kasta ráðuneytis félagsmála. Meðfylgjandi eru öll þau gögn sem að málinu snúa, hvort heldur sem varða mína afstöðu í málinu eða afstöðu skólastjóra og forráðamanna hreppsins.“

Félagsmálaráðuneytið afgreiddi erindi A með bréfi til hans, dags. 17. júlí 2000. Af hálfu ráðuneytisins hefur í skýringum til mín verið haldið fram að nefnd úrlausn þess í málinu hafi ekki verið úrskurður í tilefni af stjórnsýslukæru heldur álit ráðuneytisins sem gefið hafi verið á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, enda hafi A lagt fram beiðni um umsögn ráðuneytisins á málinu. Skil ég afstöðu ráðuneytisins samkvæmt þessu með þeim hætti að það telji að afgreiðslan hafi ekki falið í sér lagalega bindandi niðurstöðu fyrir sveitarstjórn X-hrepps enda ekki um formlegan úrskurð að ræða.

2.

Eins og ég hef áður fjallað um í álitum mínum, sbr. álit í máli nr. 3055/2000, dags. 29. maí 2001, þarf að mæla sérstaklega fyrir um það í lögum ef á að koma á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum. Slíkar eftirlitsheimildir hefur félagsmálaráðherra fengið með sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, skal félagsmálaráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum. Í 2. mgr. 102. gr. laganna segir að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Verði sveitarstjórn ekki við slíkri áskorun ráðuneytisins innan tiltekins frests sem ráðuneytið setur hefur það viss úrræði til að knýja á um að tilmælum þess sé fylgt, sbr. 3. mgr. 102. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sömu laga fer félagsmálaráðuneytið með úrskurðarvald um vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna enda séu málefnin ekki falin öðrum stjórnvöldum til úrskurðar að lögum. Ákvæði þetta hefur verið túlkað með þeim hætti að þeir sem nægilegra hagsmuna eigi að gæta, þá ekki síst þeir einstaklingar sem ákvörðun beinist að, geti borið lögmæti ákvörðunar sveitarfélags undir félagsmálaráðuneytið. Um það vísa ég meðal annars til bréfs umboðsmanns Alþingis til félagsmálaráðherra, dags. 29. september 1989, sem birtist í skýrslu hans fyrir árið 1989 á bls. 117 og bréfaskipta minna við félagsmálaráðuneytið sem getið er í skýrslu minni fyrir árið 1999 á bls. 13-15. Það er því lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

3.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 er ekki vikið að formi eða efni kæru til félagsmálaráðuneytisins. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar verða almennt ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar kæru. Í því sambandi er nægjanlegt að aðili sem ekki unir ákvörðun stjórnvalds tjái stjórnvaldi sem sú ákvörðun verður kærð til um afstöðu sína hvort sem er munnlega eða skriflega. Ekki er því þörf á að aðili tilgreini erindið sem stjórnsýslukæru þar sem það ræðst af efni erindis hverju sinni hvort fara beri með það sem kæru. Telji úrskurðaraðili vafa leika á hvort aðili vilji kæra ákvörðun ber að leiðbeina honum og ganga úr skugga um hvort hann æski þess að fá málið endurskoðað með stjórnsýslukæru.

Í erindi A til félagsmálaráðuneytisins kemur fram óánægja hans með afgreiðslu yfirvalda skólamála og sveitarstjórnarinnar í X-hreppi á máli hans. Erindinu fylgdu gögn um samskipti A við umrædda aðila. Ég tel að efni þess erindis sem A bar fram við félagsmálaráðuneytið með bréfi, dags. 12. mars 2000, hafi verið þess eðlis að það hafi gefið félagsmálaráðuneytinu tilefni til þess að fara með það sem stjórnsýslukæru eða að minnsta kosti ganga úr skugga um það hvort skilja bæri erindið með þeim hætti og gefa leiðbeiningar eftir því sem við átti, sbr. meðal annars 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tel ég að málsmeðferð félagsmálaráðuneytisins á erindi A hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Eins og áður hefur verið rakið kemur fram í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 12. júní 2001, að ráðuneytið álítur að niðurstaða þess í máli A, dags. 17. júlí 2000, hafi ekki verið úrskurður. Kemur þar fram að fyrir mistök hafi verið vísað til niðurstöðunnar sem „úrskurðar“ í síðari bréfum ráðuneytisins og hafi sá misskilningur ekki verið leiðréttur fyrr en með bréfi félagsmálaráðherra til skólastjóra X-skóla, dags. 3. janúar 2001, þar sem skýrlega sé tekið fram að ekki hafi verið um úrskurð að ræða af hálfu ráðuneytisins. Af þessu tilefni vil ég taka fram að ég tel að í þeim tilvikum er félagsmálaráðuneytið tekur mál til meðferðar á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga beri því skylda til að kveða upp úrskurð í því máli, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Felst því ekki í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 heimild fyrir félagsmálaráðuneytið til að láta uppi álit á framkvæmd sveitarstjórnarmálefna í öðru formi en með úrskurði. Tek ég fram að með þessum orðum hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort slík heimild fyrir ráðuneytið sé til staðar samkvæmt öðrum heimildum.

V.

Niðurstaða.

Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú að ég tel að félagsmálaráðuneytinu hafi borið að taka erindi A frá 12. mars 2000 til meðferðar sem stjórnsýslukæru eða að minnsta kosti að ganga úr skugga um hvort skilja bæri erindið með þeim hætti og gefa leiðbeiningar eftir því sem við átti, sbr. meðal annars 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tel ég að afgreiðsla félagsmálaráðuneytisins á máli A hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Þá hef ég í áliti þessu gert athugasemd við það að félagsmálaráðuneytið hafi gefið álit í máli A á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ég tel að ákveði félagsmálaráðuneytið að taka mál til meðferðar á grundvelli 103. gr. laga nr. 45/1998 að uppfylltum kæruskilyrðum þá beri því skylda til að fella úrskurð í slíku máli.

Beini ég þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og hagi þá meðferð þess í samræmi við sjónarmið þau sem ég hef sett fram í áliti þessu.