I
Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 8. febrúar sl., yfir Kópavogsbæ. Nánar tiltekið lýtur kvörtun yðar að því að þér teljið foreldrum barna sem fara sameiginlega með forsjá þeirra mismunað. Í þeim efnum vísið þér m.a. til þess að þér getið ekki skráð börn yðar í skóla, mötuneyti, ferðir, frístundastarf eða annað á vegum sveitarfélagsins þar sem lögheimili þeirra er skráð hjá móður þeirra. Fram kemur að þér teljið foreldra ekki hafa jafnan aðgang að upplýsingum og má skilja kvörtun yðar að þessu leyti sem svo að þér gerið athugasemdir við upplýsingamiðlun í tengslum við frístundastarf barna yðar.
Þá gerið þér einnig athugasemdir við að foreldrar geti ekki ákveðið hvaða foreldri greiði hvaða kostnað eða skrái barn í þjónustu. Í dæmaskyni er það nefnt að á frídögum í grunnskólum geti einungis lögheimilisforeldri skráð barn í viðveru á frístundaheimili þrátt fyrir að barnið dveljist hjá hinu foreldrinu þá daga.
Starfsmaður skrifstofu umboðsmanns hafði samband við yður símleiðis 8. febrúar sl. og óskaði eftir gögnum um samskipti yðar við sveitarfélagið sem og upplýsingum um hvort þér hefðuð leitað til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins eða mennta- og menningarmálaráðuneytisins með erindi yðar að þessu leyti, sem þér svöruðuð neitandi.
Gögn bárust skrifstofu umboðsmanns samdægurs. Af þeim má m.a. ráða að þér senduð deildarstjóra frístundadeildar Kópavogsbæjar og deildarstjóra grunnskóladeildar Kópavogsbæjar erindi, dags. 27. janúar sl. Í erindinu eru tilteknar spurningar lagðar fyrir sveitarfélagið, þar á meðal um hvernig bærinn ætli sér að tryggja jafnt aðgengi foreldra að upplýsingum um börn þeirra og skráningu í þeim tilvikum sem foreldrar deila forsjá barna sinna.
Hinn 9. febrúar sl. framsenduð þér skrifstofu umboðsmanns svör Kópavogsbæjar sem bárust yður sama dag. Þar kemur meðal annars fram að til standi að breyta ýmsu í tengslum við það kerfi sem notast er við varðandi frístund barna sem miðar að því að bæta aðgang forsjárforeldra að kerfinu en vinna að því leyti standi nú yfir. Þá er einnig bent á að foreldrar eigi ekki sama rétt lögum samkvæmt að þessu leyti og að lögheimilisforeldri hafi til að mynda aukinn rétt til að taka ákvarðanir varðandi vistun barna. Aðgengi að kerfum á vegum Kópavogsbæjar geti því komið til með að vera áfram háð þeim takmörkunum sem lög kveða á um. Á hinn bóginn hafi umræður farið fram um mögulegar breytingar á lögum hvað þetta varðar. Að endingu er yður bent á að þér getið skráð barn yðar í lengda viðveru á frístundaheimili með því að t.d. senda tölvupóst á forstöðumann og óska eftir skráningu.
Starfsmaður skrifstofu umboðsmanns hafði í kjölfarið samband við yður hinn 10. febrúar sl. og óskaði eftir upplýsingum um hvort skilja bæri framsendingu tölvupóstsins sem svo að þér vilduð falla frá kvörtun yðar. Þér upplýstuð starfsmanninn um að þér væruð ekki óánægðir með svör Kópavogsbæjar og mátti af samtalinu leiða að þér vilduð halda kvörtun yðar til haga varðandi þann aðstöðumun sem fyrir hendi er á milli foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barna sinna í tengslum við ákvörðunartöku um málefni þeirra vegna lögheimilisskráningar.
II
1
Ég skil kvörtun yðar á þann veg að þér kvartið með almennum hætti yfir þeim aðstöðumun sem fyrir hendi er á milli foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barna sinna eftir því hvar lögheimili þeirra er skráð við töku ákvarðana um ýmis málefni, svo sem í hvaða grunnskóla þau ganga, og að þér óskið afstöðu minnar til þess hvort slíkur munur standist lög.
Í þessum efnum bendi ég yður á að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila sem fellur undir starfssvið umboðsmanns kvartað af því tilefni til umboðsmanns.
Af þessu leiðir að ekki verður að jafnaði kvartað til umboðsmanns Alþingis nema kvörtunin varði tiltekna athöfn, athafnaleysi eða ákvörðun stjórnvalds sem felur í sér beitingu stjórnsýsluvalds og beinist að eða hefur að öðru leyti áhrif á hagsmuni þess sem kvartar að því marki að játa verður honum rétt til að kvarta af því tilefni. Umboðsmanni er hins vegar ekki ætlað samkvæmt lögum að láta fólki í té almennar lögfræðilegar álitsgerðir eða svara almennum spurningum varðandi tiltekin málefni eða réttarsvið.
Ég fæ ekki ráðið af erindi yðar að kvartað sé yfir tiltekinni athöfn, athafnaleysi eða ákvörðun stjórnvalds í máli yðar í framangreindum skilningi, heldur varði það þær almennu aðstæður að tiltekinn munur er lögum samkvæmt á réttarstöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barna en búa ekki saman í tengslum við ákvörðunartöku um hagi þeirra eftir því hvar barn er með skráð lögheimili. Með vísan til þess sem að framan er rakið eru því ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég taki erindi yðar til nánari athugunar sem kvörtun.
2
Þrátt fyrir framangreint tel ég rétt að benda yður á að í 28. gr. a. barnalaga nr. 76/2003 er fjallað með almennum hætti um inntak sameiginlegrar forsjár. Þar segir í 1. mgr. að þegar foreldrar fara sameiginlega með forsjá barns skuli þeir taka sameiginlega allar meiri háttar ákvarðanir sem varða barn.
Ef foreldrar búa ekki saman hefur það foreldri sem barn á lögheimili hjá heimild til þess að taka afgerandi ákvarðanir um daglegt líf barnsins, svo sem um hvar barnið skuli eiga lögheimili innanlands, um val á leikskóla, grunnskóla og daggæslu, venjulega eða nauðsynlega heilbrigðisþjónustu og reglubundið tómstundastarf. Foreldrar sem fari saman með forsjá barns skuli þó ávallt leitast við að hafa samráð áður en þessum málefnum barns er ráðið til lykta.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að nauðsynlegt hafi þótt að afmarka frekar hvenær annað foreldra getur ráðið ákveðnum málefnum barns til lykta. Leggja verði til grundvallar þarfir barnsins fyrir öryggi, stöðugleika, þroskavænleg skilyrði og samfellu í umönnun. (Sjá þskj. 328 á 140. löggjafarþingi 2011-2012, bls. 55.) Löggjafinn hefur með framangreindu ákveðið að lögheimilisforeldri hafi ríkari heimildir en hitt forsjárforeldrið til þess að taka afgerandi ákvarðanir um daglegt líf barns.
Ef þér teljið þörf á úrbótum eða breytingum í tengslum við gildandi lagareglur að þessu leyti er yður fær sú leið að beina erindum þar um til þeirra sem fjalla um og gera tillögur til lagasetningar um mál þessi. Þannig kemur það í hlut dómsmálaráðherra að leiða pólitíska stefnumótun í tengslum við málefni barna samkvæmt barnalögum og honum eru fengnar heimildir til að beita frumkvæðisrétti sínum með því að leggja til við Alþingi að gerðar verði breytingar á gildandi lögum. Þessu til viðbótar er hægt að beina erindum af þessu tagi til alþingismanna og þingnefnda.
Ég vek athygli yðar þó á því að hinn 12. maí 2014 var þingsályktunartillaga samþykkt á Alþingi þar sem ályktað var að fela innanríkisráðherra, nú dómsmálaráðherra, í samstarfi við félags- og húsnæðismálaráðherra, nú félags- og barnamálaráðherra, að skipa fimm manna starfshóp sem kanna myndi með hvaða leiðum mætti jafna stöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barna sinna með tilliti til réttinda, skyldna og skráningar sem lögheimili fylgja.
Á grundvelli þingsályktunarinnar skipaði þáverandi innanríkisráðherra starfshóp í byrjun árs 2015 og var starfshópnum veittur frestur til 1. september 2015 til þess að skila ráðherra skýrslu. Skýrsla þessi var lögð fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015-2016 og fjallar um jafnt búsetuform barna sem búa á tveimur heimilum. Í samantekt um helstu niðurstöður skýrslunnar kemur m.a. fram að lagt sé til að sveitarfélög lagi þjónustu sína að breyttum þjóðfélagsháttum og taki þannig virkt tillit til jafnrar ábyrgðar og skyldna foreldra á uppeldi og umönnun barna í málum sem þau varða og falla undir valdsvið sveitarfélaga.
Í kjölfar skýrslunnar skipaði þáverandi innanríkisráðherra verkefnisstjórn þriggja ráðuneyta auk fulltrúa frá Þjóðskrá Íslands. Hlutverk hennar var að útbúa nákvæma greiningu á því hvaða ákvæðum laga og reglugerða væri nauðsynlegt að breyta svo hægt yrði að útbúa frumvarp og lögfesta ákvæði í barnalög sem heimila foreldrum, sem fara með sameiginlega forsjá barns og hafa ákveðið að ala það upp saman á tveimur heimilum, að semja um skipta búsetu barns.
Í kjölfar framangreindrar vinnu lagði dómsmálaráðherra fram frumvarp 2. apríl sl. sem fjallar um breytingar á barnalögum. (Sjá þskj. 1215 á 150. löggjafarþingi 2019-2020.) Frumvarpið náði ekki fram að ganga á síðasta löggjafarþingi og var því endurflutt á yfirstandandi löggjafarþingi hinn 10. október sl.
Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að foreldrar sem fara sameiginlega með forsjá barns án þess að búa saman geti samið um skipta búsetu barns við tilteknar aðstæður. Þá eru einnig mótuð þau réttaráhrif sem fylgja slíkum samningum varðandi ákvarðanatöku um málefni barns, umgengni, framfærslu, greiðslu tiltekins opinbers stuðnings og skráningu í þjóðskrá. (Sjá þskj. 11 á 151. löggjafarþingi 2020-2021.) Í flutningsræðu dómsmálaráðherra kom fram að frumvarpið miðaði að því að jafna stöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barns. Þér getið kynnt yður efni frumvarpsins á vef Alþingis og jafnframt fylgst með framgangi þess þar.
III
Með hliðsjón af framangreindu lýk ég hér með umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson