I
Ég vísa til erindis yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 17. febrúar sl., þar sem þér lýsið almennri óánægju yðar með það fyrirkomulag sem gildir samkvæmt tollalögum nr. 88/2005 um tollfrjálsar vörur. Í kvörtun yðar kemur fram að yður hafi borist póstsending, sem var gjöf frá fjölskyldumeðlim yðar, og þar sem verðmæti hennar hafi verið umfram það sem tollfrjálst er samkvæmt lögunum sé yður nú skylt að framvísa reikningi til að sýna fram á innkaupsverð hennar.
Ég fæ helst ráðið að þér teljið fyrirkomulag tollalaga í andstöðu við stjórnskipulega jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem ákvæði tollalaga mismuni með ólögmætum hætti einstaklingum sökum efnahags þeirra. Af kvörtuninni leiðir að þér teljið þessa mismunun endurspeglast í þeim greinarmun sem tollalög gera á tollfrelsi annars vegar varnings sem ferðamenn, búsettir hér á landi, hafa meðferðis við komu til landsins og hins vegar gjafa sem sendar eru hingað til lands. Þá verður ráðið að athugasemdir yðar beinist að því að verðmæti tollfrjálsra vara taki ekki mið af gengisbreytingum.
II
1
Í tilefni af kvörtun yðar er rétt að taka fram að samkvæmt a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa Alþingis. Það er því almennt ekki á verksviði umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til þess hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett, þ.m.t. hvort lög samrýmist stjórnarskrá. Í hérlendu réttarkerfi er almennt talið að það sé hlutverk dómstóla að skera úr um stjórnskipulegt gildi laga.
Í 6. gr. laganna er jafnframt kveðið á um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. er gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekki afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra sett stjórnvald, hafa lokið umfjöllun sinni um málið. Byggist þetta ákvæði á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir.
2
Ástæða þess að ég upplýsi yður um framangreint er að samkvæmt 3. gr. tollalaga hvílir almenn tollskylda á hverjum þeim sem flytur vöru til landsins til endursölu, afhendingar án endurgjalds eða eigin nota eða verður ábyrgur fyrir greiðslu samkvæmt ákvæðum laganna, og skal hann greiða toll af hinni innfluttu vöru, nema annað sé tekið fram í tollskrá. Um tollskyldar vörur og undanþágur frá almennri tollskyldu er svo fjallað í IV. kafla laganna.
Í 1. mgr. 5. gr. er að finna meginreglu um að af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins skuli greiða toll eins og mælt er fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Skal tollur lagður á sem verðtollur og sem magntollur á vörumagn eins og það er ákveðið í tollskrá samkvæmt viðaukanum. Þá er um tollfrjálsar vörur fjallað í 6. gr. Samkvæmt b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. skal varningur sem ferðamenn, búsettir hér á landi, hafa meðferðis til landsins eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér á landi umfram það sem telst til venjulegs farangurs ferðamanna, að verðmæti allt að 88.000, vera tollfrjáls.
Í a-lið 8. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga er síðan fjallað um gjafir sem aðilar búsettir erlendis senda hingað til lands eða hafa með sér frá útlöndum af sérstöku tilefni, þó ekki atvinnuskyni. Samkvæmt ákvæðinu eru slíkar gjafir tollfrjálsar enda sé verðmæti gjafarinnar ekki meira en 13.500 kr. Sé verðmæti gjafar meira skal hún þó einungis tollskyld að því marki sem verðmæti sem hennar er umfram þá fjárhæð.
Um tollverð og tollverðsákvörðun er fjallað í 14. og 15. gr. tollalaga en tollverð vara er viðskiptaverðið að viðbættu því sem raunverulega er greitt eða ber að greiða fyrir hina innfluttu vöru, þ. á m. flutningskostnaði til innflutningshafna eða innflutningsstaðar.
Í dómaframkvæmd hafa skattar verið skilgreindir sem gjald sem lagt er á tiltekinn hóp einstaklinga eða lögaðila samkvæmt einhliða ákvörðun hins opinbera eftir almennum, efnislegum mælikvarða og án sérstaks endurgjalds. Þannig gildir einu hvort um sé að ræða gjald sem nefnt er skattur, eða gjald sem ber einkenni skatta. Er því ljóst að tollur er í eðli sínu skattur í skilningi 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 24. tölul. 1. gr. tollalaga, sjá til hliðsjónar dóma Hæstaréttar Íslands frá 21. janúar 2016 í máli nr. 317/2015 og 18. febrúar 2016 í máli nr. 425/2015.
Í framangreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar felst að ákvörðun um skatt skal ákvarða með lögum og hefur löggjafinn því skattlagningarvaldið. Þessu valdi löggjafans eru þó viss takmörk sett með 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, um friðhelgi eignaréttarins og jafnræðisreglu. Sé gætt að grundvallarsjónarmiðum um að skatt skuli leggja á eftir efnislegum mælikvarða þar sem gætt sé jafnræðis hafa dómstólar játað löggjafanum verulegt svigrúm í þeim efnum, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 10. apríl 2014 í máli nr. 726/2013.
Með skírskotun til 65. gr. og að teknu tilliti til óskráðrar meðalhófsreglu íslenskrar stjórnskipunar má löggjafinn þó ekki ganga svo langt í skattheimtu gagnvart einstökum einstaklingum að þeim sé mismunað á ótilhlýðilegan hátt í samanburði við aðra. Við mat á því verður einkum litið til þess hvort skattlagning sé gagngert beint að einstaka einstaklingum án þess að það sé gert á málefnalegan hátt.
Í samræmi við framangreindar kröfur um að skattamálum sé skipað með lögum hefur Alþingi með setningu 6. gr. tollalaga og í hlutverki sínu sem löggjafi, ákveðið við hvaða verðmæti skuli miða að vörur séu tollfrjálsar og jafnframt mælt fyrir um við hvað tollskylda miðast. Verður ekki annað séð en ákvörðun um gjaldtöku, vegna marka tollfrjálsra vara, nái til allra innflytjenda vara í sömu stöðu. Með tollalögum hefur Alþingi þannig tekið afstöðu til þess með lögum hvernig fyrirkomulagi um tollfrjálsar vörur skuli háttað. Leiðir af því að það er ekki færi á annars en Alþingis að gera breytingar á því fyrirkomulagi sem kvörtun yðar lýtur að, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. nóvember 2011 í máli nr. 705/2011.
Að því leyti sem kvörtun yðar lýtur að fyrirkomulagi um tollfrjálsar vöru sem gerð er grein fyrir hér að framan og löggjafinn hefur tekið skýra afstöðu til tel ég ekki skilyrði til að ég taki kvörtun yðar til meðferðar, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.
3
Þar sem af kvörtun yður verður ráðið að þér teljið fyrirkomulag tollalaga fela í sér brot á jafnræðisreglu tek ég fram að með 11. gr. laga nr. 85/1997 er umboðsmanni Alþingis veitt heimild til að gera Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórnum viðvart ef hann verður var við meinbugi á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum í störfum sínum. Lög nr. 85/1997 gera ekki ráð fyrir að kvörtun verði sérstaklega borin fram við umboðsmann á þeim grundvelli.
Umboðsmaður hefur þó talið rétt þegar ábendingar hafa borist um hugsanlega „meinbugi á lögum“ að kynna sér efni þeirra í því skyni að meta hvort það efni sem framkomin ábending hljóðar um gefi tilefni til þess að taka mál til umfjöllunar að eigin frumkvæði umboðsmanns, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Þegar álitaefnið beinist að ósamræmi milli almennra laga, sem Alþingi hefur sett með stjórnskipulega gildum hætti, og stjórnarskrár og/eða þjóðréttarlegra skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur undirgengist, hefur þó verið litið svo á að helst geti komið til þess að umboðsmaður nýti sér þá heimild sem fram kemur í 11. gr. laga nr. 85/1997 þegar leiða má slíka niðurstöðu af dómum Hæstaréttar Íslands eða eftir atvikum alþjóðlegra úrskurðaraðila.
Ég tel þá dómaframkvæmd íslenskra dómstóla og Mannréttindadómstóls Evrópu sem ég hef kynnt mér ekki gefa mér tilefni til að taka erindi yðar til frekari athugunar á þessum grundvelli. Í því sambandi tek ég fram að almennt hefur verið litið svo á að við ákvörðunartöku um skattlagningarheimildir hafi löggjafinn nokkuð ríkt svigrúm.
4
Að lokum tek ég fram að af kvörtun yðar verður ekki ráðið að þér hafið kært ákvörðun til tollyfirvalda eða skotið slíkum kæruúrskurði til yfirskattanefndar. Með vísan til ofangreindrar umfjöllunar um 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 eru því ekki skilyrði til að taka kvörtun yðar til frekari skoðunar af minni hálfu að svo stöddu.
Ef þér teljið að ákvörðun tollyfirvalda um gjaldskyldu, fjárhæð aðflutningsgjalda, eða atriði sem liggja til grundvallar ákvörðun aðflutningsgjalda, svo sem tollverð og tollflokkun sé ekki í samræmi við lög bendi ég yður á að þér getið sent skriflega rökstudda kæru, studda nauðsynlegum gögnum til tollyfirvalda, samkvæmt 117. gr. tollalaga. Rétt er að vekja athygli að slíka kæru skal send innan 60 daga frá tollafgreiðsludegi. Samkvæmt 1. mgr. 118. gr. tollalaga getið þér skotið kæruúrskurði tollayfirvalda til yfirskattanefndar en um málsmeðferð fyrir nefndinni fer eftir lögum nr. 30/1992, um yfirskattanefnd.
Fari svo að þér kærið ákvörðun tollyfirvalda í samræmi við framangreint, og teljið yður enn rangsleitni beittan að fenginni niðurstöðu nefndarinnar, getið þér leitað til mín að nýju með sérstaka kvörtun þar að lútandi. Ég tek þó fram að með þessari ábendingu hef ég enga afstöðu tekið til þess hver niðurstaða í slíku máli ætti að verða.
III
Með vísan til framangreinds lýk ég umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.
Kjartan Bjarni Björgvinsson