Álit

I.

Hinn 8. desember 2000 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín, fyrir hönd A, fanga á Litla-Hrauni, og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 28. nóvember 2000 þar sem ákvörðun forstöðumanns fangelsisins um að A skyldi sæta einangrun frá 24. – 27. nóvember sama ár var staðfest.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. ágúst 2001.

II.

Málavextir eru þeir að 24. nóvember 2000 var A sóttur í íþróttahús fangelsisins að Litla-Hrauni og framkvæmd á honum „líkamsleit án snertingar“ auk þess sem hann var færður í fatnað frá fangelsinu. Við nánari leit í fötum A fundust 29.000 krónur. Sama dag var gerð leit í klefa hans með fíkniefnahundi og lögreglu. Var sú leit liður í sameiginlegri leit sem gerð var á gangi 2-A í fangelsinu. Við leitina fundust, að því er fram kemur í skýrslu fangavarðar sama dag, 31.500 krónur auk þess sem nokkrir hlutir voru fjarlægðir úr klefanum vegna áhuga fíkniefnahundsins á þeim. Í kjölfarið tók framkvæmdastjóri fangelsisins þá ákvörðun að A skyldi sæta einangrunarvist í fjóra daga frá og með 24. nóvember til 27. nóvember 2000. Ákvörðunin var birt A 25. nóvember 2000 og ákvörðunarorðið lesið í heyranda hljóði. Fram kemur í nefndri ákvörðun að A hafi ekki verið yfirheyrður sökum þess að málið væri „í rannsókn hjá lögreglu“. Þá sagði eftirfarandi í forsendum ákvörðunarinnar:

„Grunsemdir eru um að svo óvenjuleg peningaráð fangans gætu tengst fíkniefnasölu. Vegna rannsóknar á hugsanlegu fíkniefnamisferli, telst nauðsynlegt vegna öryggis í fangelsinu, að einangra fangann.

Í 30. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist segir m.a. að fanga megi einangra frá öðrum föngum þegar það telst nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins.“

Hinn 27. nóvember 2000 var A yfirheyrður af hálfu varðstjóra vegna málsins. Aðspurður um hvar hann hefði fengið peninga þá er teknir voru af honum og fundust í klefa hans svaraði A því til að hann hefði leyst út ávísun á Selfossi þegar hann var fluttur til læknis. Þá sagðist hann einnig hafa fengið peninga inn með gestum en auk þess hefði hann laun og dagpeninga á staðnum. Um ástæðu þess að hluti fjárins var í „eitt og tvö þúsund króna seðlum“ bar A að hann hefði lagt út fyrir kaupum samfanga sinna á fæðubótaefni en þeir hefðu síðan endurgreitt honum þegar þeir fengu laun sín útborguð.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. nóvember 2000, kærði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, umrædda ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Engin efnisleg rök voru til þess að beita fangann þeim agaviðurlögum sem hin kærða ákvörðun felur í sér. Að því er virðist er fanginn settur í einangrun vegna þess að hann hafði fjármuni í fórum sínum. Ekki liggur fyrir að slíkt sé óheimilt skv. fangelsisreglum. Hugrenningar fangelsisstjórnar um að þessi auraráð kæranda standi í tengslum við fíkniefnamisferli eru úr lausu lofti gripnar og órökstuddar.“

Í niðurstöðu úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2000, sagði meðal annars svo:

„Í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 sbr. lög nr. 123/1997 er heimild til að einangra fanga frá öðrum föngum þegar það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins. Einangrun var ekki notuð sem agaviðurlög á grundvelli 31. gr. eins og kærandi telur.

Á sama tíma og kærandi var sóttur af fangavörðum vegna gruns um fíkniefnamisferli voru fjórir aðrir teknir af sömu ástæðu. Við leit fangavarða fannst hvítt efni í munni eins, sem pakkað var inn í pappír, hjá öðrum fundust peningar, hjá þeim þriðja fannst hvítt duft innpakkað í hvítan pappír geymt í sígarettupakka, þeim fjórða hvítt duft vafið inn í glæran pappír, falið í dýnu fangans. Sá fimmti er kærandi, en hjá honum fundust peningar, bæði sem hann bar á sér og einnig við leit í klefa hans.

Kærandi er í fangelsi þar sem bannað er að vera með fíkniefni. Eins og að framan er rakið fundust um kr. 60.000 í fórum kæranda sem eru miklir peningar í fangelsi. Kærandi er ekki í vinnu á Litla-Hrauni, heldur stundar hann nám. Dagpeningar hans á viku eru kr. 2.300.

[...]

Þegar litið er til þess sem að framan er rakið er talið eðlilegt að fangelsisyfirvöld hafi beitt kæranda einangrun, á meðan rannsókn á meintu fíkniefnamisferli fór fram. Augljóst má telja að kærandi hefði getað spillt rannsóknargögnum málsins meðal annars með því að hafa áhrif á vitni og hugsanlega samseka, hefði hann ekki sætt einangruninni.

[...]

Það er mat ráðuneytisins að með því að [hafa] í fórum sínum peninga að fjárhæð kr. 60.000 hafi kærandi unnið til þess að vera beittur einangrun í þágu rannsóknar málsins á grundvelli 30. gr. laga um fangelsi og fangavist. Þykir því rétt með vísan til þess sem hér að framan hefur verið rakið að staðfesta ákvörðun um einangrun kæranda, en eins og að framan greinir var einangrun kæranda aflétt sunnudaginn 26. nóvember sl. kl. 19:15.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 29. desember 2000. Í bréfi mínu segir meðal annars svo:

„Með vísan til ofangreindrar kvörtunar er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar láti mér í té gögn málsins og skýri viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Í úrskurði ráðuneytisins er vísað til þess að ákvörðun um einangrun [A] hafi verið tekin á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 þar sem kveðið er á um að heimilt sé að einangra fanga vegna öryggis ríkisins. Af því tilefni óska ég þess að ráðuneytið geri nánar grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við skýringu þessa ákvæðis og samræmis þeirra sjónarmiða við atvik í máli [A].

Í ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni í þessu máli, dags. 25. nóvember 2000, kemur fram að [A] hafi ekki verið yfirheyrður „þar sem málið [var] í rannsókn hjá lögreglu“. Af þessu tilefni óska ég eftir sjónarmiðum ráðuneytisins um hvort það telji það samrýmast meginreglum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að óska ekki eftir skýringum fanga áður en ákvarðanir um einangrun á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 eru teknar.

Í niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins frá 28. nóvember 2000 kemur eftirfarandi meðal annars fram:

„Það er mat ráðuneytisins að með því [að hafa] í fórum sínum peninga að fjárhæð kr. 60.000 hafi kærandi unnið til þess að vera beittur einangrun í þágu rannsóknar málsins á grundvelli 30. gr. laga um fangelsi og fangavist.“

Í ljósi þessarar niðurstöðu og þeirra gagna sem lágu til grundvallar ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni frá 25. nóvember 2000 óska ég loks eftir því að ráðuneytið geri grein fyrir því hvort og þá hvernig fangelsisyfirvöld og ráðuneytið hafi rannsakað hvort varsla [A] á umræddum fjármunum (kr. 60.000) kunni að hafa orsakast af lögmætum ástæðum.“

Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 13. febrúar 2001, ítrekaði ég framangreinda beiðni mína um að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 9. mars 2001 ásamt greinargerð fangelsismálastofnunar, dags. 5. mars s.á., sem ráðuneytið hafði óskað eftir. Í greinargerð fangelsismálastofnunar segir meðal annars:

„Í bréfi umboðsmanns Alþingis er óskað eftir að nánari grein verði gerð fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við skýringu á 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist og samræmis þeirra sjónarmiða við atvik í máli [A]. Ákvæði þessu er fremur sjaldan beitt, en einkum þegar fangi er talinn hættulegur umhverfi sínu, líklegur til að valda tjóni á eignum fangelsis eða að reyna strok. Í ákvörðun forstöðumanns Fangelsisins Litla-Hrauni um öryggi í fangelsi frá 25. nóvember 2000 er í forsendum vísað til 30. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist og er þar augljóslega auk 1. mgr. einnig verið að vísa til 2. mgr. 30. gr. en þar segir: „Þá má einangra fanga til að koma í veg fyrir að hann hvetji aðra til að brjóta reglur fangelsis og hindra að fangi taki þátt í að útvega sér eða öðrum áfengi, önnur vímuefni eða lyf.“

Umboðsmaður Alþingis óskar eftir sjónarmiðum um hvort það samrýmist meginreglum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að óska ekki eftir skýringum fanga áður en ákvarðanir um einangrun eru teknar á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988. Eins og að framan er rakið er í umræddu tilviki einnig beitt 2. mgr. 30. gr. Rökstuddur grunur var um að fíkniefnamisferli ætti sér stað í fangelsinu og að [A] ætti aðild að því. Málið var kært til lögreglu, sem annaðist rannsókn málsins. Fundur verulegra fjármuna á [A] og í klefa hans, auk viðbragða fíkniefnahunds sem notaður var við klefaleit styrktu þennan grun. Almennt verður að telja eðlilegt að gefa fanga kost á að tjá sig áður en ákvörðun um einangrun skv. 30. gr. laga nr. 48/1988 er tekin. En í þessu tilviki voru atvik talin liggja nægilega ljós fyrir og að andmæli fangans væru óþörf.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín segir meðal annars eftirfarandi:

„Í tilefni af fyrirspurn yðar hefur ráðuneytið aflað umsagnar frá Fangelsismálastofnun ríkisins, og einnig hafa fengist svör frá forstöðumanni fangelsisins á Litla-Hrauni. Ljósrit af bréfum þeirra fylgja. Þá fylgir ennfremur í ljósriti yfirheyrsluskýrsla, sem varðstjóri í fangelsinu á Litla-Hrauni tók af [A] hinn 27. nóvember sl., en hún hafði ekki borist ráðuneytinu er það kvað upp úrskurð hinn 28. nóvember sl.

Núverandi ákvæði 30. gr. laga nr. 48/1988 með síðari breytingum var upphaflega í 48. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 en samkvæmt þeim var heimilt að beita einangrun og öðrum öryggisráðstöfunum, ef afstýra þyrfti yfirvofandi ofbeldi, bæla þyrfti niður ofbeldisfullan mótþróa eða koma í veg fyrir strok. Ekki mætti, nema með samþykki dómsmálaráðherra, halda fanga í öryggisklefa lengur en einn mánuð. Í athugasemdum við 25. gr. frumvarps til laga um fangelsi og fangavist, sem varð að 25. gr. laga nr. 48/1988 (og er nú orðin 30. gr. laga um fangelsi og fangavist) segir að þessi grein komi í staðinn fyrir 48. gr. almennra hegningarlaga, en ákvæði séu að ýmsu leyti fyllri. Þá er ennfremur tekið fram að 1. málsl. 1. mgr. sé nýmæli um að heimilt sé að halda fanga einangruðum frá öðrum ef það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins. Að endingu segir í athugasemdunum að greinin þarfnist að öðru leyti ekki skýringar.

Ljóst er að þessi ákvæði eru ekki aðeins fyllri, heldur hafa þau jafnframt verið rýmkuð. Til að mynda er að finna í 2. mgr. alveg nýjar ástæður, sem ekki voru í eldri lögum. Rök að baki ákvæðinu í 2. mgr. má hins vegar telja eðlileg í ljósi þess, að með því að setja einstakan fanga í einangrun, má afstýra því að hann beiti aðra fanga yfirgangi og bæla niður uppþot sem kynni að vera í uppsiglingu og síðast en ekki síst til þess að koma í veg fyrir dreifingu og neyslu vímuefna.

Í umræddu tilviki fannst umtalsvert fé bæði á [A] og í klefa hans. Á sama tíma voru fjórir aðrir samfangar hans teknir með ýmist peninga, efni sem talin voru fíkniefni og áhöld til neyslu þeirra. Þeir voru allir settir í einangrun og lögreglu falið að rannsaka málið. Ljóst má vera að nauðsynlegt var að halda hinum grunuðu aðskildum á byrjunarstigi rannsóknar svo að þeir gætu ekki sammælst. Telur ráðuneytið að heimilt hafi verið á grundvelli þessa ákvæðis í 2. mgr. að hefta frelsi [A] með vistun í einangrun af þessum sökum. Lengd dvalar, sem úrskurðuð var, byggðist á því að hefta þyrfti þátttöku í meintri fíkniefnadreifingu/sölu/neyslu og tryggja nauðsynlegt öryggi í fangelsinu. Eigi verður talið að þessi tímalengd hafi verið of rúmt ákveðin, ef höfð er hliðsjón af málavöxtum eins og þeir horfðu þá við, þ.á m. umfangi málsins, þar sem fjórir aðrir lágu undir grun, fíkniefnahundur hafði sýnt búnaði í klefa [A] sérstakan áhuga, o.fl. Ekki verður beinlínis séð að fyrir hafi legið vísbendingar um að hann hafi verið hættulegur umhverfi sínu, ætlað að hvetja til upphlaups, ætlað að strjúka eða valda tjóni á eignum fangelsisins. Samkvæmt framansögðu verður því ekki séð að vistunin hafi verið nauðsynleg vegna öryggis ríkisins, eins og það hugtak er almennt túlkað. Sjónarmið við skýringu ákvæðisins í 1. mgr. 30. gr. eiga því ekki við um atvik í máli [A].

Ráðuneytið telur einsætt hvað varðar túlkun á 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að jafnan skuli leita eftir skýringum fanga áður en ákvarðanir um einangrun á grundvelli 30. gr. laga um fangelsi og fangavist eru teknar. Í umræddu tilviki var fangelsisstjórnin ekki að ákveða agaviðurlög, en í þeim tilvikum er fangi ávallt yfirheyrður og honum gefinn kostur á að tjá sig, enda lágu aðeins fyrir sterkar vísbendingar en ekki sannanir um fíkniefnamisferli. Ákvörðunin um einangrun var tekin í því skyni að stöðva frekara meint fíkniefnamisferli og það var jafnframt kært til lögreglu, sem tók við rannsókn málsins. Því hefði verið rétt að yfirheyra fangann áður en ákvörðun var tekin um að setja hann í einangrun, en ekki bíða með það í þrjá daga, þó svo að fangelsisyfirvöld hefðu mátt ætla óþarft að afla andmæla og að lögreglan myndi taka yfir og sjá um alla rannsókn málsins, þ.m.t. annast allar yfirheyrslur yfir [A] varðandi hið meinta fíkniefnamisferli, og jafnvel þó að fangelsisyfirvöld teldu að yfirheyrsla sem þau önnuðust kynni ef til vill að spilla með einhverjum hætti rannsókn lögreglunnar.

Í fangelsum landsins er lítið um að stórar peningafjárhæðir séu í vörslu fanga eða í nokkurs konar umferð. Í þeim tilvikum þegar peningafúlgur finnast, hefur nær undantekningalaust mátt rekja þær til fíkniefnasölu eða spilamennsku, þar sem spilað hefur verið um peninga. Það er afar fátítt að aðrar skýringar en þessar séu á slíkum fjárumráðum án vitundar fangelsisyfirvalda, en þau gera sér far um að fylgjast með peningaflæði hjá föngum. Því voru grunsemdir taldar fyrir því að handhöfn [A] á 29.000 krónum í eitt- og tvöþúsund króna seðlum, þá er hann var staddur í íþróttahúsinu í fangelsinu, hefði ekki orsakast af lögmætum ástæðum. Eins og málið lá fyrir var eðlilegt og nauðsynlegt að yfirheyra [A] hinn 24. nóvember sl., eftir að gerð hafði verið líkamsleit á honum og klefaleit, þar sem fundust 31.500 krónur til viðbótar, m.a. til þess að leita skýringa á þessari háu fjárupphæð. Yfirheyrsla, sem átti sér stað í fangelsinu hinn 27. nóvember sl. yfir [A], leiddi ekki til þess að frekari athugun færi fram á þeim skýringum sem [A] gaf, þ.á m. hvort um lögmætar vörslur fjárins hafi verið að ræða. Telja verður að eftir að fangelsisyfirvöld höfðu vísað hinu meinta fíkniefnamisferli til lögreglunnar á Selfossi til rannsóknar, hafi það ekki lengur verið í verkahring fangelsins að kanna um lögmæti á vörslum fjárins sem lagt var hald á, heldur lögreglunnar.“

IV.

1.

Kvörtun málsins beinist að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2000, þar sem ráðuneytið staðfesti ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni 25. s.m. um að láta A sæta einangrun á tímabilinu 24.-27. nóvember 2000.

Af þessu tilefni tek ég fram að í ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni var vísað til þess að grunsemdir væru um að varsla A á 60.500 krónum gæti tengst fíkniefnasölu. Var síðan tekið fram að vegna „rannsóknar á hugsanlegu fíkniefnamisferli, [teldist] nauðsynlegt vegna öryggis í fangelsinu“ að einangra hann. Þá var með skýrum hætti vísað til 30. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, þar sem rakið væri að fanga mætti „einangra frá öðrum föngum þegar það [teldist] nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins“. Þá bendi ég á að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, í tilefni af stjórnsýslukæru lögmanns A á nefndri ákvörðun fangelsisins, var einnig alfarið rökstuddur með vísan til ákvæðis 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 sem er svohljóðandi:

„Fanga má einangra frá öðrum föngum þegar það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins. Einnig má einangra fanga vegna yfirvofandi hættu sem lífi eða heilbrigði hans er búin. Ef hætta er á að fangi valdi meiri háttar eignaspjöllum á húsakosti eða húsbúnaði fangelsisins má halda honum einangruðum frá öðrum svo og til að koma í veg fyrir strok.“

Áður er rakið að eftir að kvörtun A barst mér ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf þar sem ég fór meðal annars fram á frekari skýringar ráðuneytisins á túlkun þess á ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 sem niðurstaða þess hefði verið byggð á. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, sem barst mér 9. mars 2001, var hins vegar tekið fram að ekki yrði séð að vistun A „[hefði] verið nauðsynleg vegna öryggis ríkisins, eins og það hugtak [væri] almennt túlkað. Sjónarmið við skýringu ákvæðisins í 1. mgr. 30. gr. ættu því ekki við um atvik í máli A. Í bréfi ráðuneytisins var vísað til þess að einangrun A hefði byggst á 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 en það ákvæði er svohljóðandi:

„Þá má einangra fanga til að koma í veg fyrir að hann hvetji aðra til að brjóta reglur fangelsis og hindra að fangi taki þátt í að útvega sér eða öðrum áfengi, önnur vímuefni eða lyf. Fanga má sömuleiðis aðgreina frá öðrum til að afstýra því að hann beiti aðra fanga yfirgangi.“

Ég tel rétt að leggja áherslu á að ofangreindar skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín um lagagrundvöll þeirrar ákvörðunar að vista A í einangrun eru ekki í samræmi við þann lagagrundvöll sem úrskurður þess 28. nóvember 2000 var reistur á. Hvergi kemur fram í nefndum úrskurði ráðuneytisins, sem kvörtun þessa máls beinist að, að það hafi talið rétt að staðfesta ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni á grundvelli 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988. Í úrskurðinum var þvert á móti beinlínis rakin 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 og tekið fram að þar væri að finna „heimild til að einangra fanga frá öðrum föngum þegar það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins“. Þá verður ekki annað séð af forsendum úrskurðarins en að umfjöllun ráðuneytisins hafi alfarið miðast við það að sýna fram á að efnisleg skilyrði 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 væru uppfyllt í máli A.

Af þessum sökum tel ég rétt að minna á að gerðar eru ríkar kröfur til meðferðar mála á kærustigi einkum þegar stjórnsýslukæra lýtur að verulega íþyngjandi ákvörðun sem tekin hefur verið á lægra stjórnsýslustigi eins og um er að ræða í þessu máli. Það er mikilvægt fyrir aðila máls, meðal annars með tilliti til réttaröryggissjónarmiða, að forsendur í úrskurði æðra stjórnvalds um þann lagagrundvöll sem það byggir niðurstöðu sína á séu skýrar og glöggar þannig að ekki leiki vafi á því hvaða réttarregla stjórnvaldið telur að eigi við um aðstöðu hans. Telji æðra stjórnvald hins vegar eftir að það hefur kveðið upp úrskurð sinn að niðurstaða þess hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli er beinlínis gert ráð fyrir því í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvald geti með formlegum hætti og að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar það er ekki til tjóns fyrir aðilann eða þegar ákvörðunin er ógildanleg.

Þrátt fyrir afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að réttan lagagrundvöll málsins sé nú að finna í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988, sem fram kemur í svarbréfi þess til mín, fór ráðuneytið ekki þá leið eftir uppkvaðningu nefnds úrskurðar að nýta sér heimild 25. gr. stjórnsýslulaga og fella mál A í þann lagalega farveg. Af skýringum ráðuneytisins til mín fæ ég ekki annað séð en að ástæðan fyrir því sé sú að það telji að úrskurður þess í máli A hafi í raun einnig verið byggður á 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 en ég hef hér að framan rakið að forsendur ráðuneytisins í nefndum úrskurði gefa að mínu áliti ekki tilefni til að fallast á þá staðhæfingu. Ég tek jafnframt fram að eins og forsendur nefnds úrskurðar voru úr garði gerðar var dóms- og kirkjumálaráðuneytinu ekki stætt á því að breyta lagagrundvelli málsins í framhaldi af því að A ákvað að leita til mín.

Með hliðsjón af framangreindu og kvörtun A hefur athugun mín beinst að beitingu 30. gr. laga nr. 48/1988 í máli A.

2.

Áður er rakið að ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 hefur að geyma heimild til þess að einangra fanga frá öðrum föngum þegar það er nauðsynlegt vegna öryggis ríkisins. Samkvæmt ákvæðinu má einnig einangra fanga vegna yfirvofandi hættu sem lífi eða heilbrigði hans er búin. Loks má halda fanga einangruðum frá öðrum ef hætta er á að hann valdi meiri háttar eignaspjöllum á húsakosti eða húsbúnaði fangelsisins svo og til að koma í veg fyrir strok. Í lögskýringargögnum sem fylgdu frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 48/1988 er ekki að finna nánari leiðsögn um efni umrædds ákvæðis. Með ákvæðinu virðist þó hafa verið leitast við að veita fangelsisyfirvöldum heimildir til þess að bregðast skjótt við alvarlegu ástandi innan fangelsis svo sem þegar öryggi í fangelsinu er ógnað og hætta þykir á uppreisn fanga eða ofbeldisaðgerðum.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að A var vistaður í einangrun vegna gruns um aðild að fíkniefnamisferli og að nauðsynlegt var talið að vernda rannsóknarhagsmuni málsins með því að halda hinum grunuðu aðskildum á byrjunarstigi rannsóknar. Sökum þessa tek ég fram að eðli máls samkvæmt kunna eftir atvikum að gilda nokkuð önnur sjónarmið um frelsisskerðingu þegar hún beinist að einstaklingi sem þegar er sviptur frelsi vegna afplánunar refsidóms í fangelsi. Í þeim tilvikum þar sem til skoðunar kemur hvort heimilt sé að vista afplánunarfanga í einangrun í fangelsi verður aftur á móti að líta til þess að í slíku úrræði felst jafnan þungbærari frelsisskerðing en leiðir af afplánun óskilorðsbundinnar refsivistar í fangelsi. Verður því að leggja til grundvallar að ef skerða á frelsi refsifanga með því að einangra hann í þágu rannsóknar opinbers máls þá verði við meðferð og töku slíkrar ákvörðunar að fylgja viðeigandi ákvæðum laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991, sbr. XIII. kafla laganna. Að mínu áliti veita lög nr. 48/1988 þannig fangelsisyfirvöldum ekki sjálfstæðar heimildir til einangrunar fanga í því skyni að tryggja rannsóknarhagsmuni opinbers máls, sbr. einnig dóm Hæstaréttar frá 24. apríl 2001 í máli nr. 140/2001. Í því máli voru málavextir þeir að refsifanginn A var úrskurðaður í gæsluvarðahald á grundvelli a-liðar 1. mgr. 103. gr. laga nr. 19/1991 vegna gruns um aðild að broti á 173. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Af hálfu A var því haldið fram í málinu að þar sem hann væri refsifangi færi um vist hans samkvæmt lögum nr. 48/1988. Var í því efni vísað til 17. – 19. gr. og 28. – 30. gr. laganna. Taldi A að umrædd ákvæði hefðu að geyma úrræði sem tryggðu með fullnægjandi hætti rannsóknarhagsmuni málsins. Um þetta sagði svo í dómi Hæstaréttar:

„Ákvæði 30. gr. laga nr. 48/1988 um heimild til þess að einangra fanga frá öðrum föngum eiga hér ekki við. Önnur ákvæði laganna koma ekki veg fyrir að sakborningur, sem sætir refsivist, geti torveldað rannsókn með þeim hætti sem lýst er í a. lið 1. mgr. 103. gr. laga nr. 19/1991.“

Samkvæmt því sem rakið hefur verið hér að framan verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að ákvörðun um að vista fanga í einangrun, sökum þess að hann er grunaður um brot á refsilögum meðan á afplánun hans stendur, verði einungis tekin í kjölfar þeirrar málsmeðferðar sem ákvæði XIII. kafla laga nr. 19/1991 um gæsluvarðhald og skyldar ráðstafanir kveða á um. Ég tek þó fram að ekki er loku fyrir það skotið, vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem fylgja því að sakborningur er vistaður í afplánunarfangelsi þegar grunur um refsilagabrot vaknar, að heimilt geti verið að einangra hann frá öðrum föngum í sérstökum klefa í fangelsinu á grundvelli almennrar handtökuheimildar lögreglu í 1. mgr. 97. gr. laga nr. 19/1991 að beiðni lögreglu í allt að sólarhring. Yrði þó áður en sá tími er liðinn að leiða umræddan einstakling fyrir dómara í samræmi við framangreind ákvæði XIII. kafla laga nr. 19/1991 ef gera á kröfu um frekari einangrun hans í því skyni að tryggja rannsóknarhagsmuni máls.

Í ljósi þess sem að framan er ritað tel ég að eins og atvikum var háttað hafi forstöðumanni fangelsisins á Litla-Hrauni skort heimild í lögum til að vista A í einangrun í fjóra daga í nóvember 2000 á þeim grundvelli að hann væri grunaður um refsilagabrot. Var því nefndur úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. s.m., sem ég tel að hafi alfarið verið byggður á ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988, einnig byggður á röngum lagagrundvelli.

3.

Eins og rakið hefur verið hér að framan tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að byggja á því í skýringum sínum til mín að úrskurður þess hafi verið reistur á 2. mgr. 30. gr. en ekki 1. mgr. 30. laga nr. 48/1988 eins og úrskurður þess 28. nóvember 2000 var úr garði gerður. Hvað sem því líður tel ég rétt, að teknu tilliti til hagsmuna A, að taka fram að ég fæ ekki séð að atvik þessa máls hafi verið með þeim hætti að 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 hafi getað veitt fangelsisyfirvöldum fullnægjandi stuðning að lögum til töku nefndrar ákvörðunar um einangrun, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 24. apríl 2001 sem vitnað er til hér að framan. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að við málsmeðferð og umfjöllun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni var frá upphafi lagt til grundvallar að nauðsynlegt hefði verið að einangra A þannig að mögulegt væri að láta fara fram rannsókn á „meintu fíkniefnamisferli“ hans án þess að hann gæti spillt rannsóknargögnum eða haft áhrif á framburði annarra sem gætu verið viðriðnir málið. Ráðuneytið hefur því ekki sýnt fram á að aðstaðan hafi verið sú sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 þannig að ákvörðunin um einangrun hafi verið tekin beinlínis til að „hindra [A] í að taka þátt í að útvega sér eða öðrum áfengi, önnur vímuefni eða lyf“.

4.

Í umræddri ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni í þessu máli, dags. 25. nóvember 2000, kom fram að A hefði ekki verið yfirheyrður „þar sem málið [hafi verið] í rannsókn hjá lögreglu“. Af þessu tilefni óskaði ég eftir sjónarmiðum ráðuneytisins í bréfi mínu 29. desember 2000 um hvort það teldi það samrýmast meginreglum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að óska ekki eftir skýringum fanga áður en ákvarðanir um einangrun á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 48/1988 væru teknar. Þá óskaði ég þess að ráðuneytið upplýsti um það hvort og þá hvernig það rannsakaði atvik málsins og þá einkum það atriði hvort varsla A á umræddum fjármunum (60.000 kr.) kynni að hafa orsakast af lögmætum ástæðum.

Af svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, sem barst mér 9. mars sl., og meðfylgjandi greinargerð fangelsismálastofnunar, dags. 5. s.m., verður ráðið að stjórnvöld telja að almennt verði að veita fanga kost á því að tjá sig, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en tekin er ákvörðun um að vista hann í einangrun á grundvelli 30. gr. laga nr. 48/1988. Er ég sammála þessu viðhorfi. Sökum þessa tek ég fram að eins og atvikum málsins var háttað og að því virtu að fangelsisyfirvöld ákváðu að beina þessu máli í þann farveg sem ákvæði 30. gr. laga nr. 48/1988 kveður á um, þ.e. að vista A í einangrun, hafi forstöðumanni fangelsisins á Litla-Hrauni borið að veita A fullnægjandi kost á því að tjá sig áður en ákvörðunin var tekin. Ljóst er hins vegar af gögnum málsins, og þá einkum af forsendum í ákvörðun forstöðumannsins, dags. 25. nóvember 2000, að svo var ekki gert.

Ég legg á það áherslu að skylda fangelsisyfirvalda til að rannsaka mál með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, er rík þegar fyrirhugað er að taka ákvörðun um að vista fanga í einangrun, hvort sem um er að ræða ákvörðun sem tekin er á grundvelli 30. eða 31. gr. laga nr. 48/1988. Ég tek þetta fram sökum þess að í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín kemur fram að þegar ráðuneytið úrskurðaði í máli A 28. nóvember 2000 hafði ráðuneytið ekki undir höndum sjónarmið hans sem fram komu í yfirheyrslu varðstjóra á Litla-Hrauni yfir honum daginn áður, þ.e. 27. s.m. Með tilliti til þess að ákvörðun forstöðumannsins í máli A var tekin án þess að sjónarmið hans lægju fyrir, eins og fyrr greinir, bar ráðuneytinu á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga að gera fullnægjandi reka að því að afla upplýsinga um hvort fangelsisyfirvöld hefðu þá síðar leitað eftir sjónarmiðum A með formlegum hætti og óska eftir því að þau gögn yrðu send áður en ráðuneytið tók málið til úrskurðar.

VI.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 28. nóvember 2000, þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni að A skyldi sæta einangrunarvist í fjóra daga, hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Þá tel ég að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð fangelsisyfirvalda og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í málinu.

Samkvæmt framangreindu beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það endurskoði afstöðu sína í máli A, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og taki þá tillit til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut A.

VII.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 30. nóvember 2001, kemur fram að A hafi ekki leitað til ráðuneytisins.