Bréf

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar til mín f.h. A, dags. 23. október sl., yfir endurskoðendaráði og ákvörðun þess frá 15. september sl. þar sem öllum sjö kæruliðum í kæru hans frá 21. júní 2017 var vísað frá. Fyrir liggur að mál umbjóðanda yðar var endurupptekið í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis frá 18. nóvember 2019 í máli nr. 9964/2019 er laut að hæfi nefndarmanna sem komu að úrlausn málsins á sínum tíma.

Af kvörtun yðar má ráða að umbjóðandi yðar geri athugasemdir við afmörkun endurskoðendaráðs á valdsviði þess og frávísun málsins sem og að ráðið hafi leyst úr máli hans á grundvelli laga nr. 94/2019, um endur­skoðendur og endurskoðun, fremur en laga nr. 79/2008, um endur­skoðendur. Í þeim efnum er í kvörtun yðar m.a. vísað til þess að ráðið hafi ekki gert tilraun til að fjalla um kæruatriði á grundvelli laga sem voru í gildi þegar atvik málsins áttu sér stað og að ekki sé vísað til siðareglna endurskoðenda í úrlausninni. Þá telji umbjóðandi yðar jafnframt að brotið hafi verið gegn ýmsum reglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu málsins. Í þeim efnum er vísað til þess að rökstuðningur ráðsins hafi verið rangur og/eða ónógur.

Í kjölfar kvörtunar yðar var endurskoðendaráði ritað bréf, dags. 23. nóvember sl., þar sem þess var m.a. óskað að mér yrðu veittar til­teknar upplýsingar og skýringar. Mér bárust svör endurskoðendaráðs hinn 16. desember sl. og var yður gefið færi á að koma að athugasemdum hinn 17. desember sl. Athugasemdir yðar bárust mér hinn 11. janúar sl. Þar sem þér hafið fengið afrit framangreindra bréfa tel ég óþarft að rekja efni þeirra hér að öðru leyti en nauðsynlegt er samhengisins vegna.

  

II

1

Eins og að framan greinir gerir umbjóðandi yðar athugasemdir við það að endurskoðendaráð hafi fjallað um mál hans á grundvelli laga nr. 94/2019 fremur en eldri laga nr. 79/2008, sem og afmörkun ráðsins á valdsviði þess í þeim efnum.

Af gögnum málsins má ráða að málið eigi rót sín að rekja til atvika í tengslum við starfslok umbjóðanda yðar hjá endurskoðunarfyrirtækinu X árið 2017. Umbjóðandi yðar hafi í kjölfarið lagt fram kæru til endurskoðendaráðs í sjö liðum, dags. 21. júní 2017. Endurskoðendaráð hafi úrskurðað í máli hans 9. nóvember 2018 en það mál hafi verið endur­upptekið í kjölfar áðurnefnds álits umboðsmanns Alþingis.

Kæran hafi beinst að stjórnarmönnum X sem og áhættu- og gæðastjóra félagsins og lotið að því að framangreindir aðilar hafi brotið í bága við siðareglur endurskoðenda með því að hafa dreift alvar­legum og ósönnum ásökunum um umbjóðanda yðar, ekki farið að ráðningar­samningi við hann, ekki gefið honum færi á að bæta úr mögulegum brotum í kjölfar áminningar, ekki gætt að réttlátri og sanngjarnri málsmeðferð, m.a. með því að rannsaka ekki meint brot hans og óska eftir upplýsingum frá honum um þau brot sem hann var sakaður um og vísa honum af fundi þar sem farið var yfir meint brot hans. Jafnframt með því að framfylgja sam­keppnisákvæðum í ráðningarsamningi aðila sem og fyrir að hafa látið að því liggja í kynningu meðal endurskoðenda að umbjóðandi yðar hefði ekki gætt trúnaðar gagnvart viðskiptavini.

Af ákvörðun endurskoðendaráðs frá 15. september sl. má ráða að frá­vísun þess hafi byggst á þeim grundvelli að ágreiningsefnin eigi ekki undir valdsvið endurskoðendaráðs, sbr. 35. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 94/2019. Það hafi að meginstefnu verið mat ráðsins að í máli yðar reyni ekki á atriði er lúta að störfum endurskoðenda í skilningi laganna heldur varði það einkum vinnuréttarleg atriði, samskipti á vinnustað og almennar samskiptareglur starfsmanna sem ekki falli undir valdsvið ráðsins.

Í skýringum endurskoðendaráðs til mín, dags. 16. desember sl., er til þess vísað að það hafi í ákvörðunum sínum túlkað ákvæði laga um vald­svið sitt á þann hátt að ráðið hafi aðeins heimild til afskipta af þeim störfum endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja er lúta beint að endurskoðun eins og hún er skilgreind í 2. gr. laga nr. 94/2019, sbr. 1. gr. laga nr. 79/2008. Í ljósi sérþekkingar sinnar á bókhaldi og fjár­málum fyrirtækja taki endurskoðendur þó einnig að sér önnur verkefni sem ekki séu endurskoðun í skilningi laganna. Endurskoðendaráð hafi ekki talið sig bært til að fjalla um mál tengd þeim verkefnum og slíkum málum hafi því verið vísað frá ráðinu af þeim sökum. Í niðurlagi bréfsins er áréttað að ráðið telji valdsvið sitt óbreytt frá því sem áður gilti þegar lög nr. 79/2008 voru í gildi.

  

2 

Í upphafi tel ég rétt að fjalla um athugasemdir umbjóðanda yðar í tengslum við það að endurskoðendaráð hafi leyst úr máli hans á grundvelli laga nr. 94/2019 fremur en eldri laga nr. 79/2008. Í athugasemdabréfi yðar frá 11. janúar sl. kemur fram að umbjóðandi yðar telji augljóst og eðlilegt að við afgreiðslu máls hans hjá endurskoðendaráði hafi átt að fara að lögum nr. 79/2008. Ekki sé rétt gagnvart honum að málið sé af­greitt á grundvelli laga sem ekki voru í gildi þegar atvik málsins áttu sér stað.

Lög nr. 94/2019 tóku gildi 1. janúar 2020 en frá sama tíma féllu úr gildi lög nr. 79/2008, sbr. 1. mgr. 55. gr. fyrrnefndu laganna. Í máli þessu reynir fyrst og fremst á hvort endurskoðendaráð sé til þess bært að fjalla um þau atvik og þá háttsemi sem kæra umbjóðanda yðar til ráðsins lýtur að og þar með hvort ákvörðun þess að vísa málinu frá hafi verið í samræmi við lög.

Í fræðiskrifum hefur verið við það miðað að valdbært stjórnvald sé það stjórnvald sem tiltekið verkefni eða málaflokkur fellur undir. Reglur um valdbærni í þeim skilningi hafa jafnframt verið taldar til form­reglna þar sem þær eru ekki ákvarðandi um efni ákvörðunar, sjá hér til hliðsjónar Trausti Fannar Valsson: Stjórnsýslukerfið. Reykjavík 2019, bls. 111. Sú meginregla er talin gilda um lagaskil að landsrétti að breyttar formreglur gildi um öll mál sem stjórnvöld leysa úr eftir birtingu þeirra, þ.m.t. mál sem bárust stjórnvöldum fyrir gildistöku laganna en var ólokið við gildistöku þeirra, nema lögin mæli fyrir á annan veg, sjá hér til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur:  máls­meðferð. Reykjavík 2013, bls. 216.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið tel ég ekki tilefni til, eins og mál þetta liggur fyrir mér, að gera athugasemdir við það að endurskoðendaráð hafi afmarkað valdsvið sitt á grundvelli laga nr. 94/2019. Í ljósi athugasemda umbjóðanda yðar í þessum efnum tel ég einnig vert að nefna að rök standa til þess að líta svo á að valdsvið endur­skoðendaráðs hafi, eins og því er lýst í ákvörðun ráðsins og hér á eftir, ekki breyst við gildistöku laga nr. 94/2019 þannig að máli geti skipt fyrir umbjóðanda yðar að þessu leyti.

  

3

Um endurskoðendaráð er fjallað í lögum nr. 94/2019. Þar segir að hlutverk þess sé að hafa eftirlit með því að endurskoðendur og endur­skoðunarfyrirtæki ræki störf sín í samræmi við ákvæði laganna, góða endur­skoðunarvenju, siðareglur endurskoðenda og aðrar reglur sem taka til „starfa endurskoðenda“, sbr. 1. mgr. 35. gr. Í eftirlitinu felst ábyrgð á löggildingu endurskoðenda og starfsleyfum endurskoðunar­fyrir­tækja, beiting viðurlaga, eftirlit með gæðakerfi endurskoðunarfyrir­tækja og gæðaeftirlit samkvæmt VII. kafla laganna, sbr. 2. mgr. Í eftirlitinu felst einnig ábyrgð á eftirfylgni með því að kröfum um óhæði samkvæmt V. kafla sé fylgt, innleiðingu góðrar endurskoðunarvenju og siða­reglum endurskoðenda, kröfum um endurmenntun samkvæmt 9. gr. og starfs­ábyrgðartryggingu samkvæmt 8. gr., sbr. 3. mgr. 35. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga nr. 94/2019 getur endurskoðendaráð tekið mál til meðferðar að eigin frumkvæði ef ástæða er til að ætla að endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki hafi brotið gegn lögunum, góðri endurskoðunarvenju, siðareglum endurskoðenda eða öðrum reglum sem taka til „starfa endurskoðenda“. Hver sá sem telur á sér brotið af hálfu endur­skoðanda eða endurskoðunarfyrirtækis með aðgerðum eða aðgerðaleysi getur vísað málinu til endurskoðendaráðs, enda hafi hann lögvarða hags­muni af úrlausn málsins, sbr. 2. mgr. 37. gr. Enn fremur segir í 3. mgr. 37. gr. að endurskoðendaráð taki ákvörðun um ágreiningsefni sem lúta að „störfum endurskoðenda“ og endurskoðunarfyrirtækja samkvæmt lögunum, reglum settum á grundvelli þeirra og góðri endurskoðunarvenju. Um er að ræða áþekka afmörkun á hlutverki og valdsviði endurskoðendaráðs og finna mátti í eldri lögum nr. 79/2008, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. og 1.-3. mgr. 16 gr. þeirra laga.

Með framangreindum lagaákvæðum hefur Alþingi afmarkað til hvaða  ágreiningsefna valdsvið endurskoðendaráðs nær og falið ráðinu, sem er stjórn­sýslunefnd, að rækja opinbert eftirlit með störfum endurskoðenda sem og veitt ráðinu heimildir til afskipta af störfum þeirra og starfs­réttindum, þ.m.t. að eigin frumkvæði, sem geta ef ráðið telur tilefni til að beita þeim heimildum haft veruleg áhrif á möguleika hlutaðeigandi til að rækja starf endurskoðanda.

Í lögum nr. 94/2019 er ekki nánar skilgreint hvað felst í „störfum endur­skoðenda“. Aftur á móti veita ýmis ákvæði laganna tiltekna vís­bendingu um inntakið eins og 1. gr. laganna þar sem segir að markmið þeirra sé að tryggja að um störf endurskoðenda og endurskoðunarfyrir­tækja gildi skýrar reglur í því skyni að auka traust á ársreikningum og sam­stæðureikningsskilum endurskoðaðra eininga. Þá er hugtakið endur­skoðandi skilgreint í 4. tölul. 2. gr. en þar kemur fram að endurskoðandi sé:

„Sá sem hefur þekkingu til að gefa hlutlaust og áreiðanlegt álit á reikningsskilum og öðrum fjárhagsupplýsingum, hefur lög­gildingu til að starfa við endurskoðun, er á endurskoðendaskrá, sbr. 5. gr., og fullnægir að öðru leyti skilyrðum laga þessara.“

Hugtakið endurskoðun er enn fremur skilgreint í 6. tölul. 2. gr. laganna sem:

„Óháð og kerfisbundin öflun gagna og mat á þeim í þeim til­gangi að láta í ljós rökstutt og faglegt álit endurskoðanda á áreiðanleika þeirra og framsetningu í samræmi við lög, settar reikningsskilareglur eða önnur skilyrði sem fram koma í álitinu.“

Hugtök þessi voru skilgreind með svipuðum hætti í eldri lögum, sbr. 1. og 2. tölul. 1. gr. laga nr. 79/2008.

Eldri lög og lögskýringargögn veita að auki tiltekna vísbendingu um hvað felst í „störfum endurskoðenda“ en í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2008 segir að frumvarpið nái til endur­skoðenda „og starfa þeirra sem felast í endurskoðun eins og hún er skilgreind í lögum þessum“. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4780.) Í enn eldri lögum nr. 18/1997, um endurskoðun, sagði í 1. mgr. 7. gr. að störf endurskoðenda fælust í endurskoðun reikningsskila og annarra fjár­hagsupplýsinga ásamt ráðgjöf og þjónustu innan nærliggjandi sviða svo framarlega sem það hefði ekki áhrif á hlutlægni þeirra.

Í núgildandi lögum nr. 94/2019 er ekki að finna sambærilega til­greiningu á störfum endurskoðenda og var að finna í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 18/1997. Á hinn bóginn er í þeim lögum að miklu leyti fjallað um atriði sem tengjast endurskoðun eins og hún er skilgreind í 6. tölul. 2. gr. laganna, m.a. í kafla IV. sem ber yfirheitið „Starfsemi endur­skoðenda og endurskoðunarfyrirtækja“.

Með hliðsjón af framangreindri umfjöllun og þá fyrst og fremst 4. og 6. tölul. 2. gr., 1. mgr. 35 og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 94/2019, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá túlkun endur­skoðendaráðs á valdsviði þess að það lúti aðeins að þeim störfum endur­skoðenda sem tengjast endurskoðun eins og hún er skilgreind í lögunum. Í samræmi við það og með hliðsjón af kæru umbjóðanda yðar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við ákvörðun ráðsins frá 15. september sl. um að vísa öllum sjö kæruliðum hans frá ráðinu enda verður ekki séð að þau atvik og sú háttsemi sem þar er lýst lúti að störfum hinna kærðu endurskoðenda við endurskoðun í framangreindum skilningi.

Í þessum efnum getur engu breytt þó endurskoðendaráð hafi áður en málið var endurupptekið á ný fjallað efnislega um þrjá liði af sjö. Hér skal það einnig áréttað að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. nóvember 2019 í máli nr. 9964/2019 tók hann fram að á því stigi hefði hann ekki tekið afstöðu til þess í hvaða mæli kæra umbjóðanda yðar félli undir lög­bundið viðfangsefni endurskoðendaráðs.

  

III

Að endingu vík ég að því atriði í kvörtun yðar sem lýtur að því að brotið hafi verið gegn ýmsum reglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu málsins. Í kvörtun yðar er vísað til þess að rökstuðningur ráðsins hafi verið rangur og/eða ónógur. 

Um rökstuðning er fjallað í V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 22. gr. laganna er fjallað um efni rökstuðnings en þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórn­valds er byggð á og að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli þar greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. ákvæðisins er til viðbótar tekið fram að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Við mat á hvort gætt hafi verið að kröfum um efni rökstuðnings þarf að hafa fyrst og fremst í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að megin­stefnu til að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð.(Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3303.)

Í rökstuðningi endurskoðendaráðs er fjallað um hvern og einn kærulið og rökstutt í hverju tilviki að það sé mat ráðsins að ekki sé um að ræða störf endurskoðenda í skilningi 35. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 94/2019, heldur ýmist vinnuréttarleg álitaefni, samskipti á vinnu­stað eða almennar samskiptareglur starfsmanna sem falli utan valdsviðs ráðsins. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við rökstuðning ráðsins.

Í kvörtun yðar er ekki reifað með frekari hætti hvaða aðrar reglur stjórnsýsluréttar umbjóðandi yðar telur að endurskoðendaráð hafi brotið við málsmeðferð sína. Eins og málið liggur fyrir mér tel ég ekki tilefni til að taka þann lið kvörtunar yðar til frekari meðferðar.

  

IV

Í ljósi þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson