Bréf

    

I

Ég vísa til erindis yðar, dags. 21. nóvember sl., þar sem þér kvartið yfir ákvörðun Húnaþings vestra um að ráða B í starf [...] sem þér sóttuð um. Kvörtunin lýtur bæði að því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið valinn og að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi lög.

Með bréfi til sveitarstjórnar Húnaþings vestra, dags. 14. desember sl., sem þér fenguð afrit af var óskað eftir afriti af gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Svör og gögn bárust með bréfi lögmanns fyrir hönd sveitarfélagsins 11. janúar sl. og var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svörin. Athugasemdir yðar bárust mér 24. janúar sl.

   

II

1

Kvörtun yðar lýtur meðal annars að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Þannig leiðir af eðli eftirlitsins að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur t.d. athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á fullnægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um ráðningu í starf byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Samkvæmt gögnum málsins auglýsti Húnaþing vestra eftir [...] í júní sl. Í auglýsingunni voru tilgreindar eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur:  

„Háskólamenntun sem nýtist í starfi, framhaldsmenntun æskileg.

Reynsla af rekstri og stjórnun.

Leiðtogahæfileikar.

Frumkvæði og skipulagshæfileikar.

Reynsla af opinberri stjórnsýslu.

Góð færni í mannlegum samskiptum.

Gott vald á íslensku í ræðu og riti.

Hreint sakavottorð.“

Gögn málsins sýna enn fremur að við mat og samanburð á umsækjendum voru eftirfarandi hæfniþættir og innbyrðis vægi lagt til grundvallar: Reynsla af stjórnun og mannaforráðum (10%), reynsla af rekstri (25%), frumkvæði og skipulagshæfileikar/leiðtogahæfileikar (15%), reynsla af opinberri stjórnsýslu (20%), færni í mannlegum samskiptum (10%), vald á íslensku í ræðu og riti (10%), persónan/framkoma (10%). Umsækjendum voru gefin stig fyrir hvern þessara þátta á kvarðanum 0-5 og síðan reiknuð heildarstig að teknu tilliti til vægis.

Ekki verður annað séð en framangreindir þættir séu í samræmi við þær meginkröfur sem fram koma í áðurnefndri auglýsingu. Með vísan til þess svigrúms sem stjórnvöldum er ljáð við mat á umsækjendum um opinber störf tel ég mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þau sjónarmið og vægi sem endurspeglast í framangreindum matsramma.

  

3

Í kvörtuninni gerið þér athugasemdir við að B hafi fengið fleiri stig en þér við mat á reynslu af rekstri annars vegar og opinberri stjórnsýslu hins vegar. Sér í lagi haldið þér fram að ábyrgðarhlutverk og stjórnunarleg staða B hjá [...] hafi verið ofmetin.

Í gögnum málsins er að finna fyrir fram skilgreind viðmið til leiðbeiningar um stigagjöfina. Þá verður að hafa í huga að stigagjöf vegna fyrri starfsreynslu er ætlað að endurspegla mat á hversu vel viðkomandi reynsla muni nýtast í nýja starfinu.

Eftir athugun mína á ferilskrám umsækjenda með tilliti til framangreindra viðmiðana og stigagjafar og með hliðsjón af skýringum sveitarfélagsins er það niðurstaða mín að ég hafi ekki nægar forsendur til að fullyrða að það hvernig umræddum viðmiðunum var beitt í tilviki yðar hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Af því leiðir að ég hef ekki, að virtu því svigrúmi sem stjórnvöld hafa til mats í þessum málum, fullnægjandi forsendur til að gera athugasemd við hvernig umsókn yðar var metin til röðunar í samanburði við aðra umsækjendur.

  

III

1

Í kvörtun yðar eru gerðar athugasemdir við þá aðkomu sveitarstjóra að ráðningarferlinu sem var umfram að annast auglýsingu á starfinu, svo sem að sveitarstjóri hafi ekki haft umboð til þátttöku í mati á umsækjendum og að veita rökstuðning fyrir ákvörðun um ráðningu. 

Sveitarstjóri er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins, sbr 1. mgr. 55. gr sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, og í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að hann sjái um að ákvarðanir þær sem teknar eru af hálfu sveitarstjórnar og annarra nefnda komist til framkvæmda hafi sveitarstjórn ekki falið það öðrum. Á þessu hlutverki sveitarstjórans er jafnframt hnykkt í 47. gr. samþykktar um stjórn Húnaþings vestra, nr. 588/2019.

Lögum samkvæmt hefur því sveitarstjóri, sem framkvæmdastjóri sveitarfélagsins, víðtækt umboð til að hlutast til um framkvæmd þeirra mála sem sveitarstjórn hefur ákveðið og ekki eru beinlínis falin öðrum af sveitarstjórninni eða samkvæmt sérstökum lagareglum. Af því leiðar að þótt sveitarstjóri taki ekki ákvörðun um ráðningu í æðstu stjórnunarstöður, sbr. 56. gr. laga nr 138/2011, getur hann tekið þátt í ráðningarferlinu að öðru leyti eftir því sem þurfa þykir og lög heimila. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla frekar um þessi atriði kvörtunar yðar.

  

2

Í kvörtun yðar koma fram efasemdir, með vísan til sveitarstjórnarlaga og samþykktar um stjórn Húnaþings vestra, um að byggðaráð Húnaþings vestra hafi verið bært að lögum til þess að taka ákvörðun um ráðningu [...].

Samkvæmt 56. gr. laga nr 138/2011 ræður sveitarstjórn starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og fellur sviðsstjóri fjármála- og stjórnsýslusviðs þar undir, sbr. 49. gr. samþykktar um stjórn Húnaþings vestra. Samkvæmt 5. mgr. 35. gr. laga nr. 138/2011 gildir almennt að byggðarráð sveitarfélags fer með sömu heimildir og sveitarstjórn hefur ella meðan sveitarstjórn er í sumarleyfi og er þetta áréttað í 32. gr. samþykktar um stjórn Húnaþings vestra. Fyrir liggur að á fundi sveitarstjórnar Húnaþings vestra 4. júní sl. var ákveðið að hlé yrði á fundum sveitarstjórnar, vegna sumarleyfis, fram til 10. september.

Með vísan til framangreinds tel ég ekki tilefni til athugasemda við að byggðaráð hafi haft með höndum ráðningu [...] og tekið ákvörðun þar um á fundi ráðsins 30. júní sl.

  

3

Í kvörtun yðar eru gerðar athugasemdir við þátt fyrirtækisins Intellecta í ráðningarferlinu, nánar tiltekið að í fundargerðum sveitarstjórnar liggi hvorki fyrir að ákveðið hafi verið að leita beint til ráðningarstofu né að heimila sveitarstjóra slíkt. Þá gerið þér athugasemd við að ekki verði séð að á vettvangi sveitarstjórnar/byggðaráðs hafi verið tekin ákvörðun um hvaða umsækjendur skyldi boða til viðtals eða hvaða viðmið skyldu gilda um mat á umsækjendum.

Samkvæmt 17 gr. laga nr. 138/2011 getur sveitarstjórn enga ályktun gert nema meira en helmingur nefndarmanna sé viðstaddur á fundi, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, og ræður þar afl atkvæða úrslitum mála, sbr. 2. mgr. 17. gr. Ákvörðun um að leita aðstoðar Intellecta fól hins vegar ekki í sér töku ákvörðunar sem leiddi ráðningarmálið til lykta heldur var það þáttur í undirbúningi málsins hjá sveitarfélaginu.

Þrátt fyrir að það sé meginregla að starfsemi sveitarstjórnar og byggðaráðs fari fram á formlegum fundi og að mál séu undirbúin á þeim vettvangi, s.s. í formi umræðna og ályktana, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að slíkur undirbúningur sé óheimill enda sé tryggt að fulltrúar í sveitarstjórn eða byggðaráði hafi fullnægjandi upplýsingar um hann og þar með, ef þeir telja tilefni til, forsendur til að gera athugasemdir við að mál sé fellt í þann farveg.

Þótt ekki liggi fyrir sérstök ákvörðun sveitarstjórnar eða byggðaráðs um að fela Intellecta að undirbúa ráðninguna verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að aðkoma fyrirtækisins hafi verið með vitund og vilja byggðaráðs allt frá því að auglýsing um starfið var birt. Eins og atvikum er hér háttað tel ég því ekki tilefni til að gera athugasemdir við að ákvörðun um að leita aðstoðar fyrirtækisins hafi  ekki verið tekin til umfjöllunar á formlegum fundi sveitarstjórnar eða byggðaráðs. Enn fremur tel ég ekki útilokað að líta megi svo á að rúmast hafi innan umboðs sveitarstjóra, sbr. umfjöllun í kafla III.1, að hann ákvæði sjálfur að fela utanaðkomandi aðila að annast vissa þætti ráðningarferlisins.

Á hinn bóginn eru takmörk á hvaða þætti ráðningarmáls er heimilt að setja í hendur utanaðkomandi aðila. Almennt má lýsa aðstöðunni þannig að veitingarvaldshafanum, þ.e. stjórnvaldinu beri að taka ákvörðun um ráðningu í opinbert starf og allar veigamiklar ákvarðanir í ferlinu, þar með talið ákvarðanir um framgang einstakra umsækjenda í ráðningarferlinu. Þótt ákvörðun um að boða einstakan umsækjanda ekki í viðtal feli ekki í sér efnislegar lyktir ráðningarferlisins hefur hún að jafnaði í reynd þá þýðingu fyrir þann umsækjanda að ákvörðun um umsókn hans kemur ekki til frekara mats. Í ljósi þess verður veitingarvaldshafi almennt sjálfur, nema mælt sé fyrir um annað í lögum, að leggja mat á það hvaða umsækjendur skuli kallaðir í viðtal og hverjir ekki. Sjá til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 23. september 2013 í máli nr. 7100/2012.

Á bls 3. í svarbréfi Húnaþings vestra frá 11. janúar sl. kemur fram að 22. júní sl. „að lokinni formlegri dagskrá fundar byggðaráðs“ hafi sveitarstjóri fengið heimild til þess „að meta umsóknir með tilliti til þess hverjir yrðu boðaðir í viðtal“. Síðan segir í bréfinu að ráðgjafi Intellecta og sveitarstjóri hafi fundað og metið umsækjendur og í framhaldinu boðað fjóra þeirra í viðtal. Enn fremur segir að sveitarstjóri hafi í samráði við formann byggðaráðs gert breytingar frá fyrstu tillögu Intellecta um vægi einstakra þátta í frekara mati á umsækjendum.

Sú tilhögun sem þarna er lýst, að ákvörðun um hvaða umsækjendur kæmust í viðtal og þar með áfram í ferlinu hafi verið tekin af aðilum utan sveitarstjórnarinnar, er ekki í samræmi við fyrrgreindar skyldur veitingarvaldshafa um hann skuli sjálfur taka allar veigamiklar ákvarðanir, þar með talið ákvarðanir um framgang einstakra umsækjenda í ráðningarferlinu. Í ljósi þess að þessi annmarki á meðferð málsins breytti ekki framvindu þess hvað yður varðar tel ég þó ekki tilefni til að taka þetta atriði til frekari umfjöllunar að öðru leyti en að hann hefur orðið mér tilefni til þess að rita sveitarstjórn Húnaþings vestra ábendingarbréf það er fylgir bréfi þessu í ljósriti.

       

IV

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

   

---

  

Bréf setts umboðsmanns til Húnaþings vestra, dags. 11. febrúar 2021, hljóðar svo:

   

Ég vísa til fyrri samskipta í tilefni af kvörtun A vegna ráðningar [...] Húnaþings vestra á síðastliðnu sumri. Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir bréfi þessu í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á máli hans með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Málið hefur hefur þó gefið mér tilefni til þess að koma ábendingu á framfæri við sveitarstjórn Húnaþings vestra.

Á meðal þeirra atriða sem Björn kvartaði yfir er að ráðgjafi Intellecta og sveitarstjóri Húnaþings vestra hafi í ráðningarferlinu tekið ákvarðanir sem þeim var ekki heimilt og sveitarstjórn, eða í þessu tilviki byggðaráði, bar að taka. Í bréfi mínu til A vísaði ég til álits setts umboðsmanns Alþingis frá 23. september 2013 í máli nr. 7100/2012 þar sem meðal annars er fjallað um þau takmörk sem eru á hvaða þætti ráðningarmáls er heimilt að setja í hendur utanaðkomandi aðila. Þar kemur fram sú almenna niðurstaða að veitingarvaldshafi verði sjálfur, nema mælt sé fyrir um annað í lögum, að leggja mat á það hvaða umsækjendur skuli kallaðir í viðtal og hverjir ekki.

Til nánari skýringa skal hér vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004 þar sem umboðsmaður tiltekur þrjú grundvallaratriði sem hafa verði í heiðri þegar stjórnvald fer þá leið að fá aðstoð einkafyrirtækis í ráðningarmáli. Í fyrsta lagi ber að huga að því að allar þær upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins séu lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að ganga úr skugga um að tiltekin ákvörðun sé rétt. Þá ber stjórnvaldi í öðru lagi að tryggja að meðferð málsins hjá fyrirtækinu sé hagað þannig að réttarstaða málsaðila verði ekki lakari en stjórnsýslulög og önnur lagafyrirmæli á þessu sviði kveða á um. Í þriðja lagi þarf að gæta að því að ýmsar ákvarðanir, sem eru teknar við vinnslu málsins, geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu einstakra umsækjenda í ferlinu. Á það við um allar ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda sem til álita kemur að ráða í starfið enda leiða þær til þess að umsóknir annarra koma ekki til frekara mats.

Af svarbréfi Húnaþings vestra til mín, dags. 11. janúar. sl., verður ekki annað ráðið en ráðgjafi Intellecta og sveitarstjóri hafi í sameiningu ákveðið hvaða umsækjendur skyldi boða til viðtals. Samkvæmt framangreindu bar hins vegar veitingarvaldshafa, þ.e. byggðaráði Húnaþings vestra, að taka þá ákvörðun og sjá til þess að hún lægi fyrir í gögnum málsins.   

Í ljósi framangreinds kem ég þeirri ábendingu á framfæri að betur verði gætt að þessum atriðum við meðferð hliðstæðra mála hjá sveitarstjórn Húnaþings vestra í framtíðinni.  

  

  

Kjartan Bjarni Björgvinsson