Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar frá 5. október sl. þar sem þér kvartið yfir ákvörðun mennta- og menningarmálaráðherra um að skipa B í embætti skrifstofustjóra skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála frá og með 1. september sl. Kvörtunin lýtur að því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið valinn og málsmeðferð hafi dregist úr hömlu. Sér í lagi beinast athugasemdir yðar að rannsókn og mati á því stigi ráðningarferlisins sem fór fram að lokinni umfjöllun hæfnisnefndar.

Kvörtun yðar fylgdu í afriti gögn sem þar er vísað til, svo sem auglýsing um embættið, umsókn yðar, áætlun um ráðningarferli, fundargerðir og skýrsla hæfnisnefndar, matsviðmið, tafla með stigagjöf hæfnisnefndar fyrir mat á umsóknum, greinargerð ásamt fylgiskjali með tölulegu mati á svörum umsækjenda í viðtali hjá ráðherra svo og bréf með rökstuðningi ákvörðunarinnar, dags. 23. september sl.

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 25. nóvember sl., sem þér fenguð afrit af var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Ráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi, dags. 22. desember sl., sem þér fenguð afrit af og var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svörin. Athugasemdir yðar bárust mér 21. janúar sl.

  

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar varðar efnislegt mat á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Þannig leiðir af eðli eftirlitsins að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur t.d. athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á fullnægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald hins vegar aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Samkvæmt 18. og 19. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, skipar ráðherra skrifstofustjóra að fengnu mati þriggja manna nefndar sem hann  skipar sérstaklega til þess að meta hæfni umsækjenda. Í reglum um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands, nr. 393/2012, er kveðið nánar á um hvernig slíkar nefndir skuli starfa. Þar kemur meðal annars fram að í skýrslu sem hæfnisnefnd skilar ráðherra skuli koma fram með rökstuddum hætti hvaða umsækjendur séu að mati nefndarinnar hæfastir, miðað við þau sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við skipun í embættið. Jafnframt skal með sama hætti koma fram hvort og þá hverjir aðrir af umsækjendum hafi verið taldir koma til álita og hverjir ekki.

Í auglýsingu um embætti skrifstofustjóra skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála voru hæfnis- og menntunarkröfur tilgreindar sem hér segir: 

• Stjórnunarreynsla og færni í því að skapa liðsheild á vinnustað.
• Þekking á sviði rekstrar og starfsmannastjórnunar.
• Reynsla af verkefnastjórnun og áætlanagerð.
• Þekking og reynsla á sviði opinberrar stjórnsýslu.
• Góð kunnátta í íslensku, ensku og einu Norðurlandamáli.
• Jákvæð og lausnamiðuð viðhorf, þjónustulund og metnaður.
• Færni í mannlegum samskiptum og hæfileikar til að miðla upplýsingum.
• Meistaragráða á háskólastigi sem nýtist í starfi.

Hæfnisnefnd sem skipuð var til þess að meta umsækjendur um embættið skilaði skýrslu til mennta- og menningarmálaráðherra 30. mars sl. Í niðurlagi hennar kemur fram að sameiginleg niðurstaða nefndarinnar sé, að loknu heildstæðu mati á þeim sjónarmiðum sem leggja beri til grundvallar skipuninni samkvæmt auglýsingu, að þér ásamt þremur öðrum umsækjendum væruð öll mjög vel hæf og best fallin til að gegna embættinu.

Eftir að hafa kynnt mér skýrslu hæfnisnefndar ásamt fylgiskjölum tel mig ekki hafa forsendur til athugasemda við fyrrgreinda niðurstöðu nefndarinnar eða þá meðferð málsins sem til hennar leiddi. Í því sambandi skal einnig tekið fram að ég get ekki fallist á þá athugasemd yðar að með vísan til stigagjafar hafi nefndin metið yður fremstan umsækjenda. Í skýrslunni kemur fram að stigagjöfin var hluti af frummati á hæfni umsækjenda, sem skar úr um hvaða umsækjendum yrði boðið viðtal hjá nefndinni.

Í niðurstöðukafla er á hinn bóginn engin vísun til stigagjafarinnar heldur er gerð grein fyrir menntun, starfsreynslu og fleiru hjá hverjum og einum umsækjanda sem kom til frekara mats á grundvelli viðtala. Verður því ekki annað ráðið en að endanleg niðurstaða nefndarinnar um hæfustu umsækjendurna byggist fyrst og fremst á ályktun sem dregin var af greinargerðunum um hvern og einn þeirra án þess að hún geri upp á milli þeirra að öðru leyti í heildarmati.  

  

3

Áður en ráðherra tók ákvörðun um hver yrði skipaður í umrætt embætti tók hann viðtal við þá þrjá sem eftir stóðu úr hópi hæfustu umsækjenda þegar til viðtalanna kom 23. júní sl. en þá hafði ein umsókn verið dregin til baka. Áhersluþættir í viðtölum ráherra voru, samkvæmt rökstuðningi, stjórnun og leiðtogafærni, samskiptafærni, frumkvæði og skipulag og þekking og reynsla af opinberri stjórnsýslu.

Viðstaddir viðtölin voru tveir starfsmenn ráðuneytisins og fyrir liggja minnispunktar um svör umsækjenda við spurningum ráðherra ásamt stigagjöf ráðherra og starfsmannanna tveggja á grundvelli svaranna. Þar hlaut B flest stig að meðaltali en þér næstflest. Í skýringum ráðuneytisins til mín frá 22. desember sl. kemur fram að munur á stigum B og yðar hafi verið það lítill að nauðsynlegt hafi verið að horfa til fleiri sjónarmiða við ákvörðunina. Að fengnum þeim upplýsingum, að stig vegna ráðherraviðtalanna hafi ekki ráðið úrslitum í heildarmati ráðherra, tel ég ekki ástæðu til þess að fjalla sérstaklega um vafamál sem uppi kunna að vera um einstök atriði í stigagjöfinni, sbr. athugasemdir yðar þar um.

Í niðurlagi rökstuðnings ákvörðunar um skipun skrifstofustjóra skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála, dags. 23. september sl., er komist svo að orði:  

„Samkvæmt framansögðu var það niðurstaða mennta- og menningarmálaráðherra, þegar litið væri til reynslu [B] af málaflokkum skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála, yfirgripsmikilli reynslu hans af rekstri og áætlanagerð, jafnt innan ráðuneytisins sem utan, þekkingu og reynslu af opinberri stjórnsýslu innan mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 2007, ásamt reynslu hans af stefnumótun á málefnasviði skrifstofunnar, að hann væri best fallinn til að gegna embættinu til næstu fimm ára.“

Af hinum tilvitnuðu orðum fæ ég ekki annað ráðið en starfsreynsla B úr mennta- og menningarmálaráðuneytinu umfram aðra umsækjendur og sú málefnaþekking sem bundin er þeirri reynslu hafi ráðið úrslitum um að ráðherra mat hann hæfastan úr hópi þeirra sem hæfnisnefndin hafði gert ráðherra grein fyrir að hún teldi mjög vel hæfa. Þá kemur fram í áðurnefndum skýringum ráðuneytisins að litið hafi verið svo á að í auglýsingu um embættið fælist krafa um að skrifstofustjóri hefði þekkingu á málaflokki skrifstofunnar. Þótt þekking á tilteknum málefnum sem heyra undir mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki verið meðal þeirra krafna sem fram komu berum orðum í auglýsingunni getur, eðli málsins samkvæmt, ekki talist ómálefnalegt að draga sjónarmið um reynslu og þekkingu á þeim málaflokkum inn í endanlegt mat á hæfni umsækjenda um starf skrifstofustjóra á fagskrifstofu ráðuneytis.

Samkvæmt gögnum málsins og fram komnum skýringum var sú staða uppi eftir viðtöl ráðherra að ekki varð gert upp á milli umsækjenda á grundvelli þeirra meginsjónarmiða sem ákveðin höfðu verið fyrir fram.  Í því ljósi tel ég að ekki hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt af ráðherra að beita framangreindum viðbótarsjónarmiðum með þeim hætti sem gert var. Því tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við endanlegt mat og ákvörðun ráðherra.

  

4

Í kvörtun yðar kemur fram að ráðningarferlið frá því að umsóknarfresti lauk hafi tekið um það bil hálft ár. Umsóknarfrestur var til 2. mars. sl. og í auglýsingu um embættið kom enn fremur fram að gert væri ráð fyrir að skipað yrði í það í síðasta lagi 1. maí 2020. Af kvörtun yðar verður ráðið að skipun í embætti skrifstofustjóra skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála hafi verið tilkynnt 1. september sl. og þann dag birtist jafnframt frétt á vef mennta- og menningarmálaráðuneytisins um skipun í embættið. Samkvæmt framangreindu töfðust því málalok um a.m.k. fjóra mánuði frá því sem ráðgert var.

Í svari ráðuneytisins vegna fyrirspurnar minnar um framangreinda töf kemur fram að umsækjendur hafi með bréfi hinn 24. apríl sl., þar sem þeim var þökkuð umsóknin, verið upplýstir um að skýrsla hæfnisnefndar lægi fyrir en vegna heimsfaraldurs Covid-19 hefði verið gert hlé á ráðningarferlinu. Reynt yrði að flýta því eins og mögulegt væri. Í bréfinu var jafnframt beðist afsökunar á að umsækjendum hefði ekki veri svarað fyrr. Frekari skýringar á töfinni komu ekki fram í svarbréfi ráðuneytisins til mín frá 22. desember sl. en þar greinir jafnframt frá því að tímabundin setning skrifstofustjóra í embættið, upphaflega frá 15. febrúar til 30. apríl 2020, hafi tvívegis verð framlengd um tvo mánuði í senn. 

Samkvæmt síðari málslið 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skal ekki aðeins upplýsa aðila máls um ástæður fyrirsjáanlegrar tafar á afgreiðslu máls heldur einnig um hvenær ákvörðunar sé að vænta. Ekki verður séð af gögnum málsins að ráðuneytið hafi uppfyllt þessa lagaskyldu en í ljósi þess að málinu er nú lokið tel ég ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um þennan þátt kvörtunarinnar hér. Þessi atvik hafa hins vegar orðið mér tilefni til þess að rita mennta- og menningarmálaráðherra bréf það er fylgir hér í ljósriti þar sem ég kem tilteknum ábendingum á framfæri.

       

III

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

   

    

---

  

Bréf setts umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 4. febrúar 2021, hljóðar svo:

    

Ég vísa til fyrri samskipta í tilefni af kvörtun A vegna skipunar í embætti skrifstofustjóra skrifstofu skóla-, íþrótta, og æskulýðsmála á síðastliðnu ári. Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir bréfi þessu í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á máli hans með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Málið hefur hefur þó gefið mér tilefni til þess að koma ábendingu á framfæri við mennta- og menningarmálaráðherra.

Meðal athugasemda A við málið var að meðferð þess hefði tekið óeðlilega langan tíma. Útgáfudagur skipunarbréfs skrifstofustjóra skrifstofu skóla, íþrótta, og æskulýðsmála er 1. september sl. og þann dag var ákvörðun um skipunina tilkynnt umsækjendum og birt opinberlega. Í auglýsingu um embættið kom fram að gert væri ráð fyrir að skipað yrði í það í síðasta lagi 1. maí 2020, þ.e. fjórum mánuðum fyrr en raunin varð.

Í svari ráðuneytisins vegna fyrirspurnar minnar um þá töf sem varð á málinu frá því ráðgert var kemur fram að umsækjendur hafi með bréfi hinn 24. apríl sl., þar sem þeim var þökkuð umsóknin, verið upplýstir um að skýrsla hæfnisnefndar lægi fyrir en vegna heimsfaraldurs Covid-19 hefði verið gert hlé á ráðningarferlinu. Reynt yrði að flýta því eins og mögulegt væri. Í bréfinu var jafnframt beðist afsökunar á að umsækjendum hefði ekki verið svarað fyrr. Frekari skýringar á töfinni komu ekki fram í svarbréfi ráðuneytisins frá 22. desember sl. en þar greinir jafnframt frá því að tímabundin setning skrifstofustjóra í embættið, upphaflega frá 15. febrúar til 30. apríl 2020, hafi tvívegis verið framlengd um tvo mánuði í senn.

Af þessu tilefni tel ég rétt að minna á að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðri meginreglu stjórnsýslu-réttar skulu ákvarðanir í stjórnsýslumálum teknar svo fljótt sem unnt er. Þetta hefur gjarnan verið orðað svo að leysa beri úr málum borgaranna og erindum þeirra án þess að óeðlilegar eða óréttlættar tafir verði þar á. Það fer eftir umfangi viðkomandi máls, aðstæðum og álagi í starfi stjórnvaldsins hvaða tími telst hæfilegur og eðlilegur við afgreiðslu máls í skilningi málshraðareglunnar. Með hliðsjón af framangreindu hefur stjórnvöldum verið játað visst svigrúm í þessum efnum en samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvöldum almennt að leiðbeina aðilum um það hversu langan tíma taki að afgreiða mál til að komið verði í veg fyrir óraunhæfar væntingar. Þá minni ég á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi, þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast, að skýra aðila máls frá því, upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Ljóst er að með bréfi ráðuneytisins til umsækjenda 24. apríl sl. var ekki fullnægt þeirri skyldu að lögum að upplýsa um síðastnefnda atriðið, þ.e. hvenær væri áformað að taka ákvörðun um skipun í embættið.

Frekari gögn eða upplýsingar þar að lútandi hafa ekki verið afhent umboðsmanni og fæ ég því ekki annað ráðið en ráðuneytið hafi ekki gætt að upplýsingaskyldu sinni gagnvart umsækjendum að þessu leyti. Þá gáfu upplýsingar í bréfinu, um að þrátt fyrir hlé á ráðningarferlinu yrði reynt flýta því eins og mögulegt væri, ekki til kynna að málið myndi tefjast mánuðum saman frá því sem áður hafði verið kynnt, sbr. það sem fram kom í auglýsingunni. Þeim mun brýnni ástæða var að mínu mati fyrir ráðuneytið að upplýsa umsækjendur um hvaða tíma það teldi sig þurfa til að ljúka málinu. 

Í ljósi framangreinds kem ég þeirri ábendingu á framfæri að betur verði gætt að þessum atriðum við meðferð hliðstæðra mála hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu í framtíðinni.  

  

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson