I
Ég vísa til erindis yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 21. desember 2020, þar sem þér kvartið yfir framkvæmd Vegagerðarinnar á snjómokstri á vegi þeim sem liggur um Víkurskarð. Af kvörtun yðar verður ráðið að þér teljið tilhögun stofnunarinnar á snjómokstri á veginum brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins þar sem yður sé í reynd gert að aka um veggöng þar sem tekið er veggjald, svokölluð Vaðlaheiðargöng, enda sé vegurinn um Víkurskarð oft og tíðum ófær. Ég legg þann skilning í kvörtun yðar að hún snúi einkum að því verklagi sem Vegagerðin viðhefur við snjómokstur í Víkurskarði og þann þjónustuflokk sem Vegagerðin hefur ákvarðað að vegurinn falli undir.
II
1
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 120/2012, um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála, hefur Vegagerðin það hlutverk að byggja upp, viðhalda og reka samgöngukerfi ríkisins samkvæmt lögunum og öðrum lögum sem stofnunin starfar eftir. Meðal þeirra laga sem stofnunin starfar eftir eru vegalög, nr. 80/2007, en þau hafa það markmið, samkvæmt 1. gr. þeirra, að setja reglur um vegi og veghald sem stuðla að greiðum og öruggum samgöngum. Lögin taka m.a. til vega sem ætlaðir eru til umferðar ökutækja og veghalds þeirra. Vegagerðin annast þátt ríkisins í framkvæmd laganna nema á annan veg sé kveðið á um í lögum, sbr. 1. mgr. 5. gr. vegalaga.
Í VIII. kafla vegalaga er fjallað um hönnun, lagningu og viðhald vega, og er þar í ákvæði 44. gr. fjallað um vetrarþjónustu. Á grundvelli 1. mgr. ákvæðisins hefur Vegagerðin gefið út reglur, um vetrarþjónustu á þjóðvegum landsins, sem samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra staðfesti hinn 5. janúar 2018 og auglýstar voru í B-deild Stjórnartíðinda, með auglýsingu nr. 44/2018. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglnanna sér Vegagerðin um allan snjómokstur á þjóðvegum og greiðir allan kostnað við mokstur þeirra leiða, sem sýndar eru á vetrarþjónustukorti Vegagerðarinnar í viðauka 1 við reglurnar, og í samræmi við þær reglur sem þar gilda. Lengd þjónustutíma er háð umferð á hverjum stað og er sá tími nánar skilgreindur í vinnureglum þjónustudeildar Vegagerðarinnar.
Á grundvelli 3. mgr. 1. gr. reglnanna getur Vegagerðin frestað mokstri ef veður er óhagstætt, eins og í snjókomu eða skafrenningi, eða þegar slíkt veður er fyrirsjáanlegt. Í reglunum er um tíðni snjómoksturs fjallað í 4. gr. reglnanna en frekari útfærslu á þjónustustigi, þ.m.t. hversu lengi vegir eru þjónustaðir á degi hverjum, er að finna í vinnureglum þjónustudeildar Vegagerðarinnar á vefsíðu hennar, www.vegagerdin.is.
Í vinnureglum þjónustudeildar Vegagerðarinnar er vetrarþjónusta við vegi nánar skilgreind og framangreindar reglur Vegagerðarinnar, sem ráðherra staðfesti, nánar útfærðar. Lúta þær m.a. að snjómokstri við 815 Hringveg: Akureyri-Kross, Grenivíkurveg, Svalbarðseyrarveg og Víkurskarðsveg.
Af vinnureglunum leiðir að vegur nr. 84, um Víkurskarð, er þjónustaður samkvæmt þjónustuflokki 3. Vegagerðin sinnir því snjómokstri þar alla daga meðan snjólétt er á tilteknum tíma dags, svo sem nánar er rakið í vinnureglunum. Þegar færð fer að spillast og mikil snjósöfnun verður á vegum, og þær aðstæður eru uppi sem þar eru nánar raktar, hefur Vegagerðin áskilið sér þann rétt að skerða þjónustuna um Víkurskarð. Jafnframt leiðir af vinnureglunum að opnun vegarins um Víkurskarð nýtur ekki forgangs. Felur það í sér að ef mikið álag er í snjómokstri ganga aðrar leiðir fyrir og opnun fer fram um leið og aðalleiðir eru orðnar færar.
2
Vegagerðin, sem annast snjómokstur á umræddum vegi, er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 120/2012, og fer hann einnig með yfirstjórn vegamála, sbr. 4. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist einkum í þeim yfirstjórnar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna getur ráðherra m.a. gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfsrækslu verkefna, fjárreiður og meðferð eigna, enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Um þessar heimildir ráðherra er nánar fjallað um í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.
Ástæða þess að ég rek framangreint er að kveðið er á um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í 3. mgr. 6. gr. kemur fram að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu.
Að baki þessu ákvæði býr það sjónarmið að stjórnvöld skuli hafa tækifæri til að leiðrétta og bæta úr ágöllum sem kunna að hafa verið á fyrri afskiptum og ákvörðunum þeirra af viðkomandi máli sem ekki eru í samræmi við lög áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Í samræmi við þetta sjónarmið hefur umboðsmaður almennt talið rétt að það æðra stjórnvald, sem fer með yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir á viðkomandi sviði, hafi fengið tækifæri til að fjalla um mál og þar með taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til að beita þeim heimildum áður en umboðsmaður tekur mál til athugunar á grundvelli kvörtunar.
Ef þér teljið fyrirkomulag Vegagerðarinnar, sem snýr að snjómokstri þess vegar sem liggur um Víkurskarð, ekki standast jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, eða að því sé að öðru leyti ekki hagað í samræmi við lög eða reglur stjórnsýsluréttar, er yður unnt að freista þess að leita eftir afstöðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra til þess á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda hans, með erindi þar að lútandi.
Að fenginni afstöðu ráðherra til slíks erindis er yður heimilt að leita til umboðsmanns að nýju, ef þér teljið yður þá enn beittan rangsleitni. Ég tek þó fram að með framangreindri umfjöllun hef ég enga afstöðu tekið til efnis kvörtunar yðar.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég hér með umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmanns Alþingis.
Kjartan Bjarni Björgvinsson