Álit

I.

Hinn 19. febrúar 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að erindi sem hann sendi Félagsþjónustunni í Reykjavík með bréfi, dags. 24. janúar 2001, hefði ekki verið svarað. Í bréfinu óskaði A eftir upplýsingum um hvort hann myndi fá áframhaldandi greiðslur frá Félagsþjónustunni í Reykjavík auk þess sem hann bar fram fyrirspurn um rétt sinn til læknisaðstoðar og menntunar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. ágúst 2001.

II.

Hinn 20. febrúar 2001 ritaði ég Félagsþjónustunni í Reykjavík bréf og óskaði með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu stofnunarinnar á erindi A. Svarbréf Félagsþjónustunnar barst mér 28. febrúar 2001 og sagði þar meðal annars:

„Bréf [A] er dagsett þann 24. janúar sl. og barst stofnuninni þann 26. janúar sl. Í bréfinu fer hann fram á að fá skriflegt svar varðandi það hvort Félagsþjónustan muni halda áfram að greiða honum fjárhagsaðstoð eður ei. Auk þess fer hann fram á að fá upplýsingar varðandi lækniskostnað og menntun.

Að höfðu samráði við félagsmálaráðuneytið var [A] svarað með bréfi dags. 19. febrúar sl. þar sem honum var tilkynnt að hann ætti rétt á áframhaldandi fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík. Honum var jafnframt gerð grein fyrir því að skilyrði fyrir því að njóta sjúkratrygginga samkvæmt lögum um almannatryggingar sé að hafa átt lögheimili í landinu síðustu 6 mánuði. Varðandi fyrirspurn hans um menntun er honum vísað til þess félagsráðgjafa sem haft hefur mál hans til meðferðar á borgarhlutaskrifstofu Félagsþjónustunnar.“

Bréf það sem Félagsþjónustan sendi A í tilefni af fyrirspurn hans fylgdi með umræddu svari stofnunarinnar í ljósriti. Í umræddu bréfi var A gerð grein fyrir því hann ætti rétt á áframhaldandi fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík. Að því er laut að fyrirspurn hans um menntun var honum vísað til þess félagsráðgjafa sem annast hafði meðferð mála hans á borgarhlutaskrifstofu Félagsþjónustunnar. Loks voru A veittar eftirfarandi upplýsingar í enskri þýðingu um rétt hans til læknisþjónustu hér á landi:

„As regarding medical treatment it is stipulated in art. 32 of Act No. 117/1993 on social security that only persons who have been resident in Iceland for six months shall be regarded as having health insurance coverage, subject to the provisions of existing international agreements. „Resident“ according to the above mentioned article means registered with a legal domicile as stipulated in art. 2 of Act No. 21/1990 on legal domicile. According to this article every person who has the intention of staying in Iceland for six months or more shall have a legal domicile here according to this Act.

According to Art. 5 of Act No. 73/1952 regarding notification of new domicile, every person coming to Iceland with the intention of living here or staying permanently, is obliged to notify his permanent address to the Statistical Bureau within 7 days from his arrival into the country.“

Í tilefni af þessu ritaði ég Félagsþjónustunni í Reykjavík bréf, dags. 13. júlí 2001. Rakti ég þar ákvæði 1. tölul. 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, en samkvæmt því ákvæði fer heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með almenn heilbrigðismál, heilsugæslu og heilsuvernd og samkvæmt 8. tölul. sama ákvæðis með hvers konar tryggingar að atvinnuleysistryggingum undanskildum. Þá vakti ég einnig athygli á 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Óskaði ég þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Félagsþjónustan í Reykjavík skýrði viðhorf sitt til þess hvort hún teldi að staðið hefði verið með réttum hætti að afgreiðslu á framangreindri ósk A um leiðbeiningar varðandi læknisaðstoð.

Svarbréf Félagsþjónustunnar barst mér 26. júlí 2001. Þar sagði meðal annars:

„Í 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að berist stjórnvaldi skriflegt erindi sem ekki snerti starfssvið þess beri því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er. Eins og fram kemur í bréfi umboðsmanns er heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sá aðili sem fer með almenn heilbrigðismál, heilsugæslu og heilsuvernd sbr. 1. tl. 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands. Í bréfi [A] frá 24. janúar 2001 kom fram fyrirspurn varðandi rétt hans til læknisþjónustu. Litið var svo á að hér væri um að ræða almenna fyrirspurn en ekki fyrirspurn um sérstakt álitamál sem beina þyrfti til heilbrigðis- og tryggingaráðuneytisins. Ef svo hefði verið, hefði verið talin ástæða til að framsenda erindið. Þar sem fram hafði komið í gögnum málsins hver staða [A] væri hér á landi, þ.e. að hann væri ekki skráður hjá Hagstofu Íslands og því án kennitölu, þótti mun eðlilegra að upplýsa hann strax um stöðu sína innan íslenska heilbrigðiskerfisins heldur en að framsenda erindi hans til ráðuneytisins sem væntanlega myndi þaðan framsenda það til sjúkratryggingasviðs Tryggingastofnunar ríkisins. Gera verður ráð fyrir að þar hefði hann fengið sama svar og fram kom í bréfi Félagsþjónustunnar frá 19. feb. sl. Talið var eðlilegra að upplýsa viðkomandi um rétt sinn strax á þessu stigi, þar sem staða hans lá ljós fyrir, heldur en að framsenda erindið og lengja þar með biðtíma hans eftir svari.

Með vísan til framangreinds telur Félagsþjónustan í Reykjavík að staðið hafi verið með réttum hætti að afgreiðslu á ósk [A] um leiðbeiningar varðandi læknisaðstoð.“

III.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi mál sem snerta starfssvið þess. Berist stjórnvaldi hins vegar skriflegt erindi sem ekki snertir starfssvið þess ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í ljósi orðalags 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga verður að telja að leiðbeiningarskylda stjórnvalds taki almennt aðeins til mála sem varða starfssvið þess lögum samkvæmt. Við skýringu og beitingu ákvæðisins verður að hafa hliðsjón af því hvernig störfum og verkefnum er skipt milli stjórnvalda í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum en ég minni á að af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að stjórnvaldi er ekki heimilt að taka ákvörðun eða fjalla um mál sem öðru stjórnvaldi hefur verið falið að annast lögum samkvæmt.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi, eins og fyrr greinir, að framsenda erindi sem því berst ef erindið á ekki undir starfssvið þess. Við skýringu ákvæðisins verður að líta til þess að þegar stjórnvaldi hefur verið falið að annast tiltekin málefni lögum samkvæmt verður að ætla að starfsmenn þess hafi að jafnaði aflað sér sérstakrar þekkingar á þeim málefnum auk reynslu í meðferð þeirra. Ljóst er að með því að mæla fyrir um skyldu stjórnvalds til að framsenda erindi er leitast við að nýta sem best þá þekkingu sem til staðar er hjá stjórnvöldum um þær reglur sem þeim ber að fylgja. Umrædd skylda stuðlar einnig að skilvirkni og réttaröryggi í stjórnsýslunni þar sem telja má að jafnaði meiri líkur fyrir því að leiðbeiningar verði efnislega réttar ef þær eru veittar af því stjórnvaldi sem erindið fellur undir lögum samkvæmt.

2.

Af gögnum þessa máls má ráða að A leitaði til Félagsþjónustunnar í Reykjavík með bréfi, dags. 24. janúar 2001, og óskaði annars vegar eftir upplýsingum um greiðslur frá stofnuninni auk þess sem hann bar fram fyrirspurn um rétt sinn til læknisaðstoðar og menntunar.

Í bréfi sínu til A, dags. 19. febrúar 2001, veitti Félagsþjónustan í Reykjavík honum leiðbeiningar um rétt til fjárhagsaðstoðar auk þess sem honum var vísað til félagsráðgjafa að því er varðaði fyrirspurn hans um menntun. Hins vegar svaraði stofnunin fyrirspurn A um rétt til læknisaðstoðar á þann veg í bréfi sínu að samkvæmt 32. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, væru sjúkratryggingar háðar því skilyrði að einstaklingur, sem óskaði tryggingar, hefði verið búsettur hérlendis í sex mánuði. Þá var rakið að til þess að teljast „búsettur hérlendis“ í skilningi almannatryggingalaga þyrfti einstaklingur að hafa verið skráður með lögheimili samkvæmt 2. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili. Í bréfinu var loks vísað til ákvæðis 5. gr. laga nr. 73/1952, um tilkynningar vegna aðsetursskipta, en samkvæmt því ákvæði skal maður sem kemur erlendis frá til búsetu tilkynna viðkomandi sveitarstjórn aðsetur sitt innan 7 daga frá komu til landsins.

Með lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, hefur löggjafinn lagt þá skyldu á sveitarfélög að aðstoða einstaklinga og fjölskyldur þeirra. Slík aðstoð getur meðal annars verið fólgin í fjárhagslegri fyrirgreiðslu, umönnun og ráðgjöf. Um félagslega ráðgjöf er fjallað í V. kafla laganna. Samkvæmt 16. gr. skulu félagsmálanefndir sveitarfélaga bjóða upp á félagslega ráðgjöf en markmið hennar er að veita upplýsingar og leiðbeiningar um félagsleg réttindamál annars vegar og stuðning vegna félagslegs og persónulegs vanda hins vegar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 40/1991 sagði meðal annars svo:

„Hér er um nýmæli í lögum að ræða. Um er að ræða hvatningu til sveitarfélaga að bjóða upp á félagslega ráðgjöf. Tvennt liggur einkum til grundvallar ákvæði þessu. Annars vegar er sú aðstoð og þjónusta, sem lagafrumvarp þetta fjallar um, þess eðlis að hún verður tæplega veitt öðru vísi en á grundvelli félagslegrar ráðgjafar í einni mynd eða annarri. Í sumum tilvikum getur ráðgjöfin jafnvel vegið þyngra, þegar til lengri tíma er litið, en hin eiginlega aðstoð sem mælt er fyrir um, t.d. fjárhagsaðstoð. Því er kveðið á um ráðgjafarhlutverk félagsmálanefnda, sbr. 7. tölul. 11. gr. frumvarps. Hins vegar er ljóst að hið flókna nútímaþjóðfélag kallar á aðgang fólks að ráðgjöf um almenn félagsleg réttindi og leiðbeiningar og ráðgjöf í einkamálum. Ekki síst á þetta við um samskipti fólks við opinbera aðila og aðstoð til þess að leita réttar síns. Þannig getur þörf fyrir félagsráðgjöf verið algjörlega óháð öðrum þáttum félagsþjónustu sveitarfélaga.“ (Alþt. A-deild, 1990-91, bls. 3189)

Í 17. gr. laganna er kveðið nánar á um inntak félagslegrar ráðgjafar, þ.e. að hún taki meðal annars til ráðgjafar á sviði fjármála, húsnæðismála, uppeldismála, skilnaðarmála, þar með talinna forsjár- og umgengnismála, ættleiðingarmála o.fl. Af orðalagi ákvæðis 17. gr. verður ráðið að upptalning þessi er ekki tæmandi.

Með ákvæðum laga nr. 40/1991 hefur sveitarfélögum verið fengið sérstakt ráðgjafarhlutverk á sviði félagsþjónustu og fellur þar undir að veita einstaklingum ráðgjöf um félagsleg réttindi þeirra. Í ljósi þessa sérstaka ráðgjafarhlutverks félagsþjónustu sveitarfélaga verður því ekki að mínu áliti dregin sú ályktun að Félagsþjónustunni í Reykjavík sé alfarið óheimilt að veita almennar leiðbeiningar um sjúkratryggingar hérlendis þótt slík málefni falli ekki beinlínis undir verksvið félagsmálanefnda samkvæmt lögum nr. 40/1991. Ég legg þó áherslu á að slíkar leiðbeiningar geta aðeins verið almennar í eðli sínu. Geta þær þannig lotið meðal annars að því að veita upplýsingar um það hvaða almennu lagareglur gildi um sjúkratryggingar, svo sem með beinni tilvísun til laga nr. 117/1993 í heild, og leiðbeiningum um hvert viðkomandi eigi að leita til að fá nánari upplýsingar um réttarstöðu sína og ákvarðanir þar um. Félagsmálanefndum er hins vegar óheimilt að taka beinlínis afstöðu til þess hvort viðkomandi eigi rétt á sjúkratryggingu í merkingu almannatryggingalaga nr. 117/1993 enda verður af ákvæðum þeirra laga ráðið að löggjafinn hefur sérstaklega falið Tryggingastofnun ríkisins það verkefni að taka ákvarðanir um rétt manna að því leyti. Þá bendi ég á að lögin gera ráð fyrir því að slíkum ákvörðunum stofnunarinnar megi skjóta til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. 7. gr. b. laga nr. 117/1993.

Áður er rakið að í bréfi Félagsþjónustunnar í Reykjavík til A, dags. 19. febrúar 2001, voru einstök ákvæði laga nr. 117/1993 og laga nr. 73/1952 rakin og beinlínis lýst þeim skilyrðum sem Félagsþjónustan taldi að ráða myndi úrlausn þess hvort maður nyti sjúkratryggingar hér á landi. Ekki var hins vegar vísað til þess að sérstakt stjórnvald, Tryggingastofnun ríkisins, færi með ákvörðunarvald um þessi málefni og var því A ekki leiðbeint um hvert hann ætti að leita til að fá nánari upplýsingar um réttarstöðu sína að því er varðaði beiðni hans um læknisaðstoð.

Ég tek fram að skilja verður kvörtun A til mín svo að hann hafi skilið umrætt bréf Félagsþjónustunnar með þeim hætti að það hafi falið í sér bindandi afstöðu stofnunarinnar um réttarstöðu hans samkvæmt lögum nr. 117/1993. Án þess að fullyrða nokkuð um réttmæti þeirrar ályktunar hans tek ég fram að eins og lagareglum um hlutverk félagsmálanefnda er háttað í lögum nr. 40/1991, og með hliðsjón af áðurnefndum ákvæðum laga nr. 117/1993, var Félagsþjónustunni í Reykjavík ekki rétt að afgreiða erindi A með þeim hætti sem gert var í bréfinu 19. febrúar 2001. Ég tel hins vegar að stofnuninni hafi í sjálfu sér verið heimilt, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, eins og skýra verður það ákvæði hér með hliðsjón af framangreindum ákvæðum laga nr. 40/1991, að veita A almennar leiðbeiningar um það hvaða löggjöf fjallar um sjúkratryggingar. Þá bar Félagsþjónustunni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, annað hvort að leiðbeina honum um að leita nánari upplýsinga og ákvarðana hjá Tryggingastofnun ríkisins eða þá eftir atvikum ákveðið að framsenda sjálft erindið til stofnunarinnar og tilkynna A um þá ákvörðun.

IV.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða mín að Félagsþjónustunni í Reykjavík hafi ekki verið rétt að ljúka afgreiðslu sinni á máli A með þeim hætti er gert var með bréfi stofnunarinnar, dags 19. febrúar 2001. Eru það tilmæli mín til Félagsþjónustunnar í Reykjavík að hún hagi málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við þau sjónarmið er fram koma í áliti þessu.