Bréf

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar f.h. A ehf. sem barst mér 29. desember sl. og beinist að ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) frá 5. febrúar 2019 um stöðvun á dreifingu og markaðssetningu á vörum félagsins til bráðabirgða á grundvelli laga nr. 93/1995, um matvæli, eftir að stofnuninni barst ábending frá embætti landlæknis um að listería hefði greinst í blóði sjúklings sem mun hafa neytt vara félagsins. Kvörtunin beinist einnig að ákvörðun MAST frá 18. júní 2019 um breytingu á frammistöðuflokkun félagsins úr flokki A í flokk C vegna málsins og samskipta stofnunarinnar við fjölmiðla vegna umfjöllunar um ofangreindra ákvarðana stofnunarinnar.

Með úrskurði frá 24. september sl. staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið ofangreinda ákvörðun MAST um breytingu á frammistöðuflokkun félagsins.

Af kvörtuninni og þeim gögnum sem henni fylgdu verður ráðið að þér teljið ofangreindar ákvarðanir MAST ekki hafa verið í samræmi við lög. Fæ ég ekki annað séð en að þér teljið MAST hvorki hafa sinnt rannsóknarskyldu sinni né gætt andmælaréttar, auk þess sem stofnunin hafi gengið lengra en nauðsyn bar til ákvarðanatöku sína. Einnig gerið þér athugasemdir við lagalegan grundvöll þess kerfis sem stofnunin beitir fyrir frammistöðuflokkun. Loks verður ráðið að þér teljið athafnir MAST, þ.e. í tengslum við samskipti stofnunarinnar við fjölmiðla, ekki hafa verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

  

II

1

Að því marki sem kvörtun yðar beinist að ákvörðun stofnunarinnar um stöðvun dreifingar og markaðssetningar á vörum félagsins frá 5. febrúar 2019 og málsmeðferð í aðdraganda hennar tel ég rétt að taka fram að til þess að kvörtun verði tekin til meðferðar hjá umboðsmanni þarf skilyrðum 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að vera fullnægt. Í 2. mgr. 6. gr. kemur fram að kvörtun skuli borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur.

Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 kemur jafnframt fram að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvaldið hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Ársfresturinn samkvæmt 2. mgr. hefst þá frá þeim tíma.

Ákvæði 3. mgr. 6. gr. byggist á því sjónar­miði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Af ákvæðinu leiðir m.a. að almennt verður mál ekki tekið til meðferðar af hálfu umboðsmanns á grundvelli kvörtunar fyrr en það hefur verið endanlega til lykta leitt innan stjórnsýslunnar. Á grundvelli þessa hefur verið litið svo á að ekki sé heimilt að taka mál til meðferðar á grundvelli kvörtunar þegar fyrir liggur að sá sem kvartar hefur átt þess kost að kæra málið til stjórnvalds sem fer með úrskurðarvald en kærufrestur hefur liðið án þess að hann hafi nýtt sér þá heimild.

Ástæða þess að ég rek framangreint er að samkvæmt 30. gr. d. í lögum nr. 93/1995 kemur fram að við meðferð mála samkvæmt 30. gr., 30. gr. a, 30. gr. b og 30. gr. c í lögunum skuli fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og öðrum reglum sjórnsýsluréttar. Því verður að leggja til grundvallar að um kæruleiðbeiningar, kæruheimild og kærufrest vegna ákvörðunar MAST fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.

Af kvörtun yðar og þeim gögnum málsins sem henni fylgdu verður ekki ráðið að félagið hafi kært ákvörðun MAST frá 5. febrúar 2019 um stöðvun á dreifingu og markaðsetningu á vörum félagsins til bráðabirgða til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að félaginu hafi verið leiðbeint um kæruheimild og einnig liggur fyrir að ekki kom til endanlegrar ákvörðunartöku. Hins vegar hefur MAST m.a. byggt ákvörðun sína um frammistöðuflokkun félagsins frá 18. júní 2019 á því að ákvörðunin frá 5. febrúar hafi falið í sér þvingunarúrræði í skilningi laga nr. 93/1995.

Í því samhengi og í tilefni af kæru A ehf., hefur atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið í úrskurði sínum frá 24. september sl. fjallað um og lýst þeirri afstöðu að stofnunin hafi ekki þurft að veita félaginu andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en bráðabirgðaákvörðunin 5. febrúar 2019 var tekin, ekki brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðuninni og að þvingunarráðstöfunum sem fólust í ákvörðuninni hafi verið aflétt með tölvubréfi sem stofnunin sendi 19. febrúar 2019.

Stjórn­sýslukæra af hálfu þess sem er ósáttur við ákvörðun eða máls­með­ferð lægra setts stjórnvalds gefur viðkomandi kost á að koma athuga­semdum sínum á framfæri við æðra stjórnvald og fá úrlausn um þau atriði. Sé við­komandi enn ósáttur við afgreiðslu æðra stjórnvalds á málinu og leitar af því tilefni til umboðsmanns Alþingis beinist athugun umboðs­manns á kvörtuninni fyrst og fremst að því hvort æðra stjórnvaldið hafi leyst réttilega úr málinu, og þá einnig athugasemdum við meðferð málsins á lægri stigum stjórnsýslunnar. Í samræmi við það hefur athugun mín á þeim þáttum í kvörtun yðar sem beinast að ákvörðun MAST frá 5. febrúar 2019 beinst að umfjöllun atvinnuvega- og nýsköpunaráðuneytisins um sömu þætti í úrskurði ráðuneytisins frá 24. september sl.

  

2

Í kvörtuninni gerið þér athugasemdir við þá ákvörðun MAST frá 18. júní 2019 að færa félagið úr frammistöðuflokki A í flokk C samkvæmt áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi stofnunarinnar þar um í kjölfar þess að því máli, sem fjallað var um í kafla II.1 hér að ofan, var lokið. Líkt og áður greinir staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið þá ákvörðun með úrskurði frá 24. september sl.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, er tilgangur þeirra að tryggja, svo sem kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla. Í þessu skyni fer MAST, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna, sbr. einnig h-lið 6. gr., með eftirlit með meðferð, flutningi, geymslu, vinnslu og dreifingu sjávarafurða. Samkvæmt 6. og 7. mgr. 22. gr. skal opinbert eftirlit með matvælum m.a. byggjast á áhættugreiningu, tíðni þess vera í réttu hlutfalli við áhættu að teknu tilliti til niðurstaðna úr eftirliti og samkvæmt eftirlitsáætlunum. Þá skulu matvælafyrirtæki flokkuð eftir frammistöðu samkvæmt niðurstöðum úr eftirliti. Í ljósi þessa og þeirra upplýsinga sem fyrir liggja um áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi MAST að þessu leyti tel ég ekki tilefni til að taka kerfið og það almenna eftirlit sem gert er ráð fyrir að MAST sinni samkvæmt því sé til frekari athugunar á grundvelli kvörtunar yðar.

Úrlausn ráðuneytisins vegna ákvörðunar MAST um breytingu á frammistöðuflokkun félagsins byggist á því að þar sem tekin hafi verið ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis, þ.e. um stöðvun til bráðabirgða á dreifingu og markaðssetningu á vörum félagsins, hafi skilyrðum þess að frammistöðuflokkun fyrirtækisins yrði breytt verið fullnægt. Í úrskurði ráðuneytisins kemur að þessu leyti eftirfarandi fram: 

„Í [áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi MAST] er vikið að lýsingu á frammistöðuflokkum og kröfum til fyrirtækja. Undir C flokk er rakið að [MAST] telji að starfsstöð og/eða verklag sæti miklum ágöllum við framleiðslu matvæla eða fóðurs, sé naumlega starfhæf og krefjist aukins eftirlits. Auk þess eru raktar kröfur til fyrirtækja í C flokki sem eru eftirfarandi:

• „Ákvörðun hefur verið tekin um þvingunarúrræði eða áminningu þar sem matvæla- eða fóðurfyrirtæki stenst ekki kröfur löggjafar.
• Þó nokkrar athugasemdir komið fram um verklag fyrirtækisins til að framleiða örugg matvæli og fóður og/eða verklaginu er ekki fylgt.
• Viðbótareftirlit hefur þurft að fara fram og eru sumar athugasemdir viðvarandi.
• Rekstraraðili sinni ekki eða bregst ekki við athugasemdum eftirlitsaðila.“

[...] Með vísan til framsetningu texta í [áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi MAST] er það mat ráðuneytisins að [MAST] sé heimilt að færa matvælafyrirtæki í flokk C ef einhver af ofangreindum kröfum eru til staðar hjá matvælafyrirtæki [...].“

Ráðuneytið taldi að ofangreind ákvörðun um stöðvun til bráðabirgða á dreifingu og markaðssetningu á vörum félagsins teldist til þvingunarúrræðis í skilningi laga nr. 93/1995, um matvæli. Í úrskurði ráðuneytisins er, líkt og að ofan greinir, fjallað um þá ákvörðun MAST og þeirri afstöðu lýst að stofnunin hafi ekki þurft að veita félaginu andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en hún var tekin og að MAST hafi ekki brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðuninni.

Að virtum rökstuðningi ráðuneytisins í úrskurði þess, gögnum málsins, lagagrundvelli þess og atvikum að öðru leyti tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við ofangreinda afstöðu ráðuneytisins. Þannig tel ég að leggja verði til grundvallar að ákvörðun MAST frá 5. febrúar 2019 um stöðvun á dreifingu og markaðssetningu á vörum félagsins hafi falið í sér beitingu þvingunarúrræðis, óháð því hvort gripið hafi verið til þeirrar ráðstöfunar til bráðabirgða.

Að þessu leyti horfi ég til þess að samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, er MAST heimilt að stöðva starfsemi matvælafyrirtækis að hluta eða í heild ef rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. Samkvæmt 3. mgr. 30. gr. er opinberum eftirlitsaðila einnig heimilt að stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki skilyrði laganna eða stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru samkvæmt þeim. Þá er MAST auk þess heimilt samkvæmt 1. mgr. 30. gr. c. laganna að stöðva starfsemi matvælafyrirtækis þegar í stað, telji stofnunin svo alvarlega hættu stafa af tiltekinni starfrækslu eða notkun að aðgerð þoli enga bið. Í 30. gr. d. kemur enn fremur fram að við meðferð mála samkvæmt m.a. 30. gr. og 30. gr. a-c. skuli fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttar.

Af þessum ákvæðum laganna verður ekki annað ráðið en að ákvarðanataka MAST sem lýtur að stöðvun á starfsemi matvælafyrirtækis, hvort sem er að hluta til eða að öllu leyti, feli í sér töku bindandi stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og beitingu þvingunarúrræðis.

Í ljósi þeirra aðstæðna sem heimild MAST til þess að stöðva dreifingu og markaðssetningu á vörum matvælafyrirtækis til bráðabirgða er ætlað að mæta, þ.e. að afstýra yfirvofandi hættu vegna mengaðra matvæla, tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemd við það að félaginu hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en bráðabirgðaákvörðunin var tekin. Horfi ég þá til þess að um bráðabirgðaákvörðun var að ræða og að ekki verður annað ráðið af tilkynningu MAST til félagsins af því tilefni, svo og samskiptum MAST og félagsins í kjölfarið, að ætlunin hafi verið sú að málið yrði tekið til meðferðar á ný og úr málinu leyst til frambúðar. Vek ég athygli yðar á því að í skrifum fræðimanna um stjórnsýslurétt hefur verið lagt til grundvallar við slíkar aðstæður kunni að vera rétt að víkja frá andmælarétti aðila máls, sjá hér t.d. Páll Hreinsson, Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, bls. 589.

Jafnframt tel ég ólíklegt að frekari athugun mín á málinu muni leiða til þess að ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við bráðabirgðaákvörðun MAST með tilliti til meðalhófsreglu. Að því leyti tel ég að horfa verði til þeirra ríku almannahagsmuna sem ákvörðun MAST var ætlað að vernda og þess að áður en ákvörðunin var tekin hafði MAST bent fyrirsvarsmönnum A ehf. á skyldur þeirra samkvæmt 8. gr. c. í lögum nr. 93/1995 og veitt þeim þannig kost á að bregðast sjálfir við með því að stöðva dreifingu afurðanna, taka þau af markaði og innkalla þær. Að öðru leyti, og þá með hliðsjón af atvikum málsins, tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við úrskurð ráðuneytisins.

  

3

Að því er varðar þann þátt kvörtunar yðar sem lýtur að upplýsingagjöf MAST til fjölmiðla þá ræð ég það af kvörtuninni að athugasemdir yðar beinist einkum að fjölmiðlaumfjöllun dagana 24. og 25. apríl 2019 hjá RÚV og Vísi. Legg ég þann skilning að þér teljið upplýsingafulltrúa MAST hafa haft áhrif á þann fréttaflutning sem átti sér stað um félagið og hafa miðlað upplýsingum til fjölmiðla um mál þess.

Ljóst er að ráðuneytið fjallaði um þetta atriði í úrskurði sínum í málinu frá 24. september sl. Lýsti ráðuneytið þar þeirri afstöðu sinni að ástæða væri til þess að MAST tæki „til skoðunar hvort almennt sé eðlilegt að hún tjái sig um einstök mál sem eru til meðferðar hjá stofnuninni.“ Af þessu leiðir að ráðuneytið féllst að einhverju marki á sjónarmið yðar um þetta atriði, þ.e. um réttmæti þess að MAST veiti upplýsingar um einstök mál í fjölmiðlum.

Með vísan til þessa og þess sem að framan er rakið um að athugun umboðsmanns beinist einkum að úrlausn æðra stjórnvalds í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 tel ég ekki tilefni til þess ég fjalli frekar um þennan þátt kvörtunar yðar. Hef ég þá meðal annars litið efnis þeirrar fjölmiðlaumfjöllunar sem vísað er til í kvörtun yðar. Þá tel ég ekki unnt að horfa framhjá því að í 1. mgr. 28. gr. a lögum nr. 93/1995 er sérstaklega kveðið á um skyldur opinberra eftirlitsaðila, þ.e. Matvælastofnunar og heilbrigðisnefnda sveitarfélaga, sbr. 22. tölul. 4. gr. laganna, til að upplýsa almenning um hættu sem kann að tengjast tilteknum matvælum. Kemur fram í ákvæðinu að ef rökstuddur grunur leikur á að tiltekin matvæli hafi í för með sér áhættu fyrir heilbrigði manna skulu hlutaðeigandi opinberir eftirlitsaðilar upplýsa almenning um eðli áhættunnar fyrir heilsu manna. Slíkar ráðstafanir opinbers eftirlitsaðila skuliþá miðast við eðli, alvarleika og umfang þeirrar áhættu sem um er að ræða. Í ákvæðinu segir jafnframt að tilgreina skuli eins nákvæmlega og unnt er matvælin sem um er að ræða, tegund matvæla, þá áhættu sem kann að vera á ferðum og ráðstafanir sem hafa verið gerðar eða verða gerðar á næstunni til að fyrirbyggja, draga úr eða eyða þessari áhættu.

  

III

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við úrskurð atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun Matvælastofnunar frá 18. júní 2019 í máli A ehf. Í samræmi við það lýk ég hér með athugun minni á málinu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Kvörtun yðar hefur þó orðið mér tilefni til þess að rita MAST hjálagt bréf þar sem ég hef komið á framfæri ábendingum varðandi tiltekin atriði í stjórnsýslu stofnunarinnar. Hef ég einnig sent sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra afrit af bréfinu.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. sömu laga.

  

    

---

    

Bréf setts umboðsmanns til Matvælastofnunar, dags. 3. febrúar 2021, hljóðar svo:

    

Til umboðsmanns Alþingis leitaði nýverið f.h. A ehf., B með kvörtun sem laut m.a. að ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) frá 5. febrúar 2019 um stöðvun á dreifingu og markaðssetningu á vörum félagsins til bráðabirgða á grundvelli laga nr. 93/1995, um matvæli, eftir að stofnuninni barst ábending frá embætti Landlæknis um að listería hefði greinst í blóði sjúklings sem mun hafa neytt vara félagsins. Ég hef nú lokið athugun minni vegna málsins, sbr. hjálagt bréf sem ég hef ritað B.

Það hefur vakið athygli mína að félaginu var ekki leiðbeint um kæruheimild vegna þessarar ákvörðunar við meðferð málsins. Þannig kemur fram í bréfi MAST, dags. 5. febrúar 2019, þar sem félaginu var tilkynnt um boðaða stöðvun dreifingar og framleiðslu, að vörur verði teknar af markaði og vörur í vörslum neytenda innkallaðar, að dreifing og markaðssetning á vörum félagsins hafi verið stöðvuð til bráðabirgða. Var að þessu leyti vísað til 30. gr. laga nr. 93/1995. Var félaginu í framhaldinu veittur frestur til næsta dags, þ.e. 6. febrúar, til að koma á framfæri andmælum vegna hinnar boðuðu ákvörðunar en fram kom að tilkynnt yrði um þá ákvörðun strax í framhaldinu. Fyrir liggur að sú ákvörðun var ekki tekin.

Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, er MAST heimilt að stöðva starfsemi matvælafyrirtækis að hluta eða í heild ef rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins er opinberum eftirlitsaðila einnig heimilt að stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur leikur á því að matvælin uppfylli ekki skilyrði laganna eða stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru samkvæmt þeim. Þá er Matvælastofnun auk þess heimilt samkvæmt 1. mgr. 30. gr. c. laganna að stöðva starfsemi matvælafyrirtækis þegar í stað, telji stofnunin svo alvarlega hættu stafa af tiltekinni starfrækslu eða notkun að aðgerð þoli enga bið. Samkvæmt 30. gr. d. skal við meðferð mála samkvæmt m.a. 30. gr. og 30. gr. a-c. fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttar.

Af þessu leiðir að um kæruheimild og kærufrest vegna ákvarðana Matvælastofnunar á grundvelli 1. eða 3. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 eða 30. gr. a-c., þ.m.t. 1. mgr. 30. gr. c. um stöðvun á starfsemi matvælafyrirtækis eða, eftir atvikum, á dreifingu og markaðssetningu á vörum þess, fer eftir 26.-28. gr. og öðrum ákvæðum VII. kafla stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur.

Af ákvæði 30. gr. d. laganna verður ekki annað ráðið en að öll ákvarðanataka MAST á grundvelli 30. gr. og 30. gr. a-c. feli í sér töku stjórnvaldsákvörðunar sem sætir kæru til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, burtséð frá því hvort um ákvörðun til bráðabirgða er að ræða. Hefði því verið rétt að leiðbeina félaginu um þá kæruleið í bréfinu frá 5. febrúar 2019, sbr. einnig 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Þá hefur það einnig vakið athygli mína að í bréfinu frá 5. febrúar 2019, svo og öðrum samskiptum MAST við félagið og starfsfólk þess vegna málsins, var aðeins vísað með almennum hætti til 30. gr. laga nr. 93/1995, án þess að tiltekið væri hverju af þeim úrræðum sem mælt er fyrir um í 1.-4. mgr. 30. gr. stofnunin hefði í hyggju að beita.

Með tilliti til þess að í 1. mgr. 30. gr. c. er einnig sérstaklega mælt fyrir um að heimilt sé að stöðva starfsemi til bráðabirgða telji MAST að aðgerð þoli enga bið er einnig óljóst hvort að með almennri tilvísun stofnunarinnar til 30. gr. sé átt við ákvæði 30. gr. og 30. gr. a-f. í heild sinni. Hér vek ég athygli á þeirri óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttarins að erindi stjórnvalda til borgaranna skuli vera nægjanlega skýr til að þeir geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni. Á sú meginregla ekki síst við þegar stjórnvöld taka íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir.

Kem ég hér með þeirri ábendingu á framfæri við Matvælastofnun að almenn tilvísun til 30. gr. laganna eins og um var að ræða í málinu er ekki í samræmi við þá meginreglu. Beini ég því til Matvælastofnunar að hafa framangreind sjónarmið framvegis í huga.

   

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson