I
Ég vísa til kvörtunar yðar 8. þessa mánaðar yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 30. september sl. Samkvæmt úrskurðarorði hafnaði nefndin kröfu yðar og B um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 7. apríl sl. um að synja byggingarleyfisumsókn um byggingu kvista og svala á húsið að [...].
Kvörtun yðar byggist á því að óheimilt hafi verið að afgreiða umsóknina um byggingarleyfi að teknu tilliti til breytinga á deiliskipulagi Hampiðjureita sem tóku gildi 2. mars sl. þar sem umsóknin hafi verið lögð fram áður, eða 21. mars 2019.
II
Deiliskipulag Hampiðjureita var samþykkt í borgarráði 20. júlí 2006 og auglýst um gildistöku í B-deild Stjórnartíðinda 8. ágúst 2006, sbr. auglýsingu nr. 677/2006. Í greinargerð deiliskipulagsins sagði meðal annars: „Heimilt er að gera minni háttar breytingar á húsum á reitunum að undangenginni samþykkt byggingarfulltrúa, s.s. gera skyggni, svalir, litla kvisti og lagfæringar án þess að breyta þurfi deiliskipulagi.“
Af úrskurði nefndarinnar verður ráðið að á árinu 2017 hafið þér ásamt B borið undir skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar þau byggingaráform sem voru í meginatriðum í samræmi við áformin sem síðar var sótt um byggingarleyfi fyrir. Samkvæmt því sem er rakið í úrskurðinum brást skipulagsfulltrúi við erindinu með því að vísa til þess að stærð kvista teldist ekki í samræmi við skilmála þágildandi deiliskipulags „um litla kvisti“.
Borgarráð samþykkti að breyta skilmálum deiliskipulagsins 23. janúar 2020. Sú breyting var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 2. mars sl., sbr. auglýsingu nr. 174/2020. Í henni fólst að nánar var skilgreint hvað væri átt við með minni háttar breytingum sem væru heimilar að undangengnu samþykki byggingarfulltrúa í skilningi deiliskipulagsins.
Í greinargerð segir um tilefni þessarar breytingar að ágreiningur hafi verið um hvað teldust vera „litlir kvistir“ og þar af leiðandi hefði verið ákveðið að skilgreina nánar hámarksstærðir kvista og skerpa á ákvæði varðandi svalir.
Um kvisti segir að almennt skuli þeir ekki fara nær aðliggjandi húsum en 1 metra og skal form þeirra og útfærsla falla vel að byggingarstíl og aldri. Kvistir skulu dregnir inn frá útvegg um 50 sentímetra og frá mæni um 50 sentímetra. Við breytingar á þaki skuli þakkantur halda upprunalegri gerð. Við götuhliðar húsa megi kvistir ná yfir allt að 1/3 af þakbreidd og hámarksbreidd einstakra kvista vera allt að 2 metrar. Við bakhliðar húsa megi kvistir ná yfir 2/3 af þakbreidd og standa sem einn stakur eða fleiri minni.
Umsókninni um byggingarleyfi var synjað 7. apríl sl. og var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í úrskurði nefndarinnar er meðal annars vísað til þess að umsóknin hafi ekki verið í samræmi við gildandi deiliskipulag svo sem því hafi verið breytt áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Því hafi verið óheimilt að samþykkja umsóknina, sbr. 11. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki.
Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu tilkynnir byggingarfulltrúi umsækjanda skriflega um samþykkt byggingaráforma hans, enda sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Í síðarnefnda ákvæðinu er mælt fyrir um að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.
III
1
Skipulagsáætlanir, þar á meðal deiliskipulag, eru almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Um þau eins og aðrar lagareglur gildir sú meginregla að ef ekki er í þeim kveðið á um lagaskil verður nýjum stjórnvaldsfyrirmælum beitt um lögskipti sem undir þau falla þótt til þeirra hafi verið stofnað fyrir gildistöku þeirra enda ræðst réttarstaða manna af lögum eins og þau eru hverju sinni, sbr. dóm Hæstaréttar 30. nóvember 2017 í máli nr. 655/2016.
Þessi meginregla sætir þó þeirri undantekningu að við sumum réttindum verður ekki haggað í yngri lögum, að minnsta kosti ekki án þess að bætur séu greiddar af þeim sökum. (Sjá Ármann Snævarr: Almenn lögfræði. Reykjavík 1989, bls. 326.)
Ef lagareglum hefur verið breytt eftir að sótt hefur verið um leyfi frá stjórnvöldum er því athugunarefni hverju sinni hvort ákvörðun um umsóknina eigi að byggjast á þeim lagareglum sem eru í gildi þegar ákvörðunin er tekin eða lagareglunum eins og þær voru úr garði gerðar þegar sótt var um leyfið, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 17. október 1997 í máli nr. 1832/1996, sem birt er í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 1997 á blaðsíðu 134, og dóm Hæstaréttar frá 20. nóvember 2008 í máli nr. 187/2008.
2
Við mat á því hvort heimilt hafi verið að líta til deiliskipulags Hampiðjureita eftir að því var breytt í mars 2020 þegar umsókn yðar var afgreidd hefur þýðingu að samkvæmt deiliskipulaginu, eins og það hljóðaði áður en því var breytt, var ekki fyrir hendi virkur réttur fasteignareigenda til að gera minni háttar breytingar. Í skilmálum deiliskipulagsins að þessu leyti fólst aðeins að byggingarfulltrúa væri heimilt að samþykkja slík áform, þar á meðal um að gera „litla kvisti“, án þess að breyta þyrfti deiliskipulagi. Eftir sem áður urðu áform um framkvæmdir sem voru byggingarleyfisskyldar samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010, sbr. áður skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, því að fá samþykki byggingarfulltrúa.
Í þessu samhengi bendi ég jafnframt á að samkvæmt lögum nr. 160/2010 er samþykki byggingaryfirvalda á byggingaráformum tvískipt áður en heimilt er að hefja byggingarframkvæmdir. Þannig verður sá sem sækir um byggingarleyfi fyrst að fá áformin samþykkt samkvæmt 11. gr. laganna. Í þeirri samþykkt felst vilyrði fyrir áformunum, þar á meðal að þau séu í samræmi við skipulagsáætlanir. Að fengnu samþykki byggingaráforma er þó ekki heimilt að hefja byggingarframkvæmdir fyrr en að uppfylltum skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis, sbr. 13. gr. sömu laga. (Sjá þskj. 82 á 139. löggjafarþingi, 2010-2011.)
Þá verður ráðið af orðalagi 11. gr. laga nr. 160/2010 að almennt verði byggingaráform samkvæmt umsókn um byggingarleyfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir, þar á meðal deiliskipulag, á viðkomandi svæði sem eru í gildi þegar ákvörðun um umsóknina er tekin. Er það í samræmi við þær meginreglur sem eru taldar gilda um lagaskil og vikið er að hér að framan í kafla III.1 og styðst að auki við sjónarmið um skipulagsvald sveitarfélaga.
Ég hef enn fremur litið til þess að af þeirri breytingu á deiliskipulagi Hampiðjureita, sem áður er rakin, verður helst ráðið að með henni hafi verið stefnt að því að skýra nánar heimildir byggingarfulltrúa til að samþykkja minni háttar breytingar án þess að breyta þurfi skipulaginu, frekar en að gerðar hafi verið efnislegar breytingar á skilmálum þess að því er varðar kvisti. Verður ekki annað ráðið en að með þessari breytingu hafi enn frekar verið stefnt að auknum fyrirsjáanleika við framkvæmd skipulagsáætlana á þessum reitum. Styðst framangreint einnig við að samkvæmt gögnum sem fylgdu kvörtun yðar var það afstaða Reykjavíkurborgar þegar á árinu 2017 í tilefni af samskiptum yðar og B við sveitarfélagið að byggingaráformin samrýmdust ekki deiliskipulaginu áður en því var breytt.
Ég læt þess jafnframt getið að af kvörtun yðar og þeim gögnum sem fylgdu henni verður ekki ráðið að meðferð sveitarfélagsins á umsókn yðar og B um byggingarleyfi eða við breytingu á deiliskipulaginu hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá verður ekki séð af framangreindum gögnum að í málinu séu vísbendingar um að brotið hafi verið í bága við meginregluna um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls eða meginregluna um réttmætar væntingar í stjórnsýslurétti.
Með vísan til þess sem hefur verið rakið að framan fæ ég ekki séð að aðstæður í máli yðar samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi verið með þeim hætti að óheimilt hafi verið að taka tillit til skilmála deiliskipulags Hampiðjureita, eins og þeim var breytt eftir að sótt var um byggingarleyfi, við mat á umsókninni.
Að öllu framangreindu virtu tel ég ekki forsendur til að taka kvörtun yðar yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til frekari meðferðar.
IV
Með vísan til þess sem er rakið að framan er athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður var settur í embætti umboðsmanns Alþingis 1. nóvember sl., sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, og hefur hann farið með mál þetta á þeim grundvelli.
Kjartan Bjarni Björgvinsson