I
Ég vísa til kvörtunar yðar 18. þessa mánaðar yfir dómi Héraðsdóms Reykjaness 3. apríl 2020 í máli nr. S-1258/2019. Jafnframt er tekið fram að kvartað sé yfir því hvernig var unnið að málinu. Í rökstuðningi fyrir kvörtuninni kemur fram að hún sé send til umboðsmanns Alþingis þar sem þér viljið sjá breytingar varðandi upplýsingaskyldu milli opinberra kerfa á Íslandi. Það sé ákveðinn kerfislægur vandi að ekki skuli vera tilkynningarskylda eða eftirfylgni milli opinberra kerfa á Íslandi.
Með kvörtun yðar fylgdi skjal þar sem nánar er fjallað um málið, bæði aðdraganda þess að málið fór fyrir héraðsdóm og atvik í kjölfar þess að framangreindur dómur var kveðinn upp. Mun ég vísa til þess sem þar kemur fram í umfjöllun minni hér að aftan í tilefni af kvörtun yðar.
II
1
Erindi yðar lýtur í fyrsta lagi að fyrrnefndum dómi Héraðsdóms Reykjaness. Gerið þér athugasemdir við að 16. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 hafi verið beitt í málinu og ákærðu því ekki gerð refsing. Jafnframt gerið þér athugasemdir við efnistök í dóminum.
Af þessu tilefni bendi ég yður á að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í 3. gr. laga nr. 85/1997 er fjallað um starfssvið umboðsmanns Alþingis. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í samræmi við b-lið 4. mgr. 3. gr. laganna tekur starfssvið umboðsmanns aftur á móti ekki til starfa dómstóla.
Samkvæmt þessu tekur starfssvið umboðsmanns Alþingis ekki til fyrrnefnds dóms Héraðsdóms Reykjaness. Þar af leiðandi eru ekki fyrir hendi lagaskilyrði til að ég geti tekið kvörtun yðar til meðferðar að því marki sem hún varðar dóminn og beitingu 16. gr. almennra hegningarlaga.
2
Kvörtun yðar lýtur í öðru lagi að þeirri ákvörðun ríkissaksóknara að áfrýja ekki fyrrnefndum dómi héraðsdóms til Landsréttar. Kvörtuninni fylgdi ekki afrit af ákvörðuninni eða upplýsingar um hana að öðru leyti en því að í skjali sem fylgdi henni kemur fram að ákvörðunin hafi verið byggð á eftirfarandi röksemdum:
„Við ákvörðun sína um að una dómi Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. S-1258/2019 leit ríkissaksóknari til þeirra skilyrða sem sett eru fyrir áfrýjun af hálfu embættisins í 197. og 198. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, sem og til þeirrar refsingar sem vænta mátti að sakborningi með engan sakarferil hefði verið gerð fyrir brot eins og þau sem málið varðar. Jafnframt var lagt mat á þau gögn og þær röksemdir héraðsdóms sem leiddu til þeirrar niðurstöðu dómsins að gera sakborningi ekki refsingu, sem og önnur gögn málsins. Var það heildarmat ríkissaksóknara að ekki væru næg efni til að óskað yrði eftir áfrýjunarleyfi vegna umrædds dóms.“
Af skjalinu sem fylgdi kvörtun yðar verður ráðið að þér séuð óánægð með það mat ríkissaksóknara að áfrýja ekki dóminum auk þess sem þér óskið eftir nánari útskýringum á þeirri ákvörðun.
Að því er varðar ósk yðar um nánari útskýringar á ákvörðun ríkissaksóknara minni ég á það sem fyrr er rakið um hlutverk umboðsmanns Alþingis samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, en það er að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í 4. gr. sömu laga er mælt fyrir um að umboðsmaður geti tekið mál til meðferðar eftir kvörtun frá hverjum þeim sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir starfssvið umboðsmanns.
Af þessu leiðir að það er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með því að þeir sem falla undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, einkum stjórnvöld, starfi í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og ákveðnar siðareglur.
Samkvæmt þessu getur það komið til kasta umboðsmanns að fjalla um hvort ákvarðanir stjórnvalda séu í samræmi við lög. Á hinn bóginn er það ekki hlutverk hans að útskýra eða rökstyðja ákvarðanir þeirra nánar. Að þessu sögðu vík ég að athugasemdum yðar við ákvörðun ríkissaksóknara.
Í því samhengi vek ég athygli á að samkvæmt 20. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er ríkissaksóknari æðsti handhafi ákæruvalds og samkvæmt 4. mgr. 21. gr. sömu laga tekur hann ákvörðun um áfrýjun héraðsdóms til Landsréttar. Í 1. mgr. 197. gr. laga nr. 88/2008 kemur fram að ríkissaksóknari geti áfrýjað héraðsdómi ef hann telur ákærða hafa ranglega verið sýknaðan eða refsingu eða önnur viðurlög ákveðin að mun of væg, sbr. þó 1. mgr. 198. gr. Hann getur einnig áfrýjað dómi ákærða til hagsbóta. Í 1. mgr. 198. gr. laganna kemur fram að áfellisdómi verði aðeins áfrýjað ef ákærði hefur verið dæmdur í fangelsi ellegar til að greiða sekt eða sæta upptöku eigna sem nær áfrýjunarfjárhæð í einkamáli. Þá segir að ríkissaksóknara sé ávallt heimilt að áfrýja dómi um sýknu ákærða. Í 2. mgr. sömu lagagreinar er svo kveðið á um þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. megi áfrýja héraðsdómi með leyfi Landsréttar sem veita megi ef úrslit málsins hafa verulegt almennt gildi eða varða mikilvæga hagsmuni ellegar ekki er útilokað samkvæmt fyrirliggjandi gögnum að dómi kunni að verða breytt svo að einhverju nemi.
Í 3. mgr. 199. gr. laga nr. 88/2008 kemur fram að nú hyggist ríkissaksóknari áfrýja héraðsdómi og skuli hann þá gefa út áfrýjunarstefnu innan fjögurra vikna frá uppkvaðningu dómsins. Í 5. mgr. sama ákvæðis segir að hafi ríkissaksóknari ekki áfrýjað innan frests sem mælt er fyrir um í 3. mgr. skuli litið svo á að héraðsdómi sé unað af hans hálfu. Þrátt fyrir það geti Landsréttur orðið við umsókn um leyfi til að áfrýja héraðsdómi sem berst næstu þrjá mánuði eftir lok áfrýjunarfrests, enda sé fullnægt skilyrðum 2. mgr. 198. gr. og dráttur á áfrýjun nægilega réttlættur.
Af ákvæðum laga nr. 88/2008 leiðir að ríkissaksóknari, sem æðsti handhafi ákæruvalds, nýtur svigrúms og sjálfstæðis innan marka laga um hvernig hann rækir þau verkefni sem honum eru falin. Á það meðal annars við um ákvörðun hans um hvort skilyrði séu til að áfrýja dómi héraðsdóms til Landsréttar.
Vegna þess hlutverks sem Alþingi hefur falið ríkissaksóknara beinist athugun umboðsmanns Alþingis við aðstæður sem þessar einkum að því hvort afstaða ríkissaksóknara sé reist á málefnalegum sjónarmiðum og sé að öðru leyti ekki bersýnilega óforsvaranleg. Umboðsmaður er hins vegar almennt ekki í aðstöðu til að leggja sjálfstætt mat á hvort efni séu til að áfrýja dómi. Í því sambandi hefur einnig þýðingu að heimildir ríkissaksóknara til að áfrýja héraðsdómi til Landsréttar sæta nokkrum takmörkunum vegna hagsmuna sakborninga, þar á meðal með framangreindum ákvæðum um frest til að áfrýja dómi. Eru því almennt ekki skilyrði til að umboðsmaður geti beint neinum tilmælum um það efni til ríkissaksóknara.
Samkvæmt fyrrnefndum dómi Héraðsdóms Reykjaness frá 3. apríl 2020 var ákærða sakfelld fyrir háttsemi sem henni var gefin að sök í ákæru. Henni var hins vegar ekki gerð refsing í málinu. Eftir að hafa kynnt mér dóminn og rökstuðning ríkissaksóknara, eins og gerð er grein fyrir honum í skjali sem fylgdi kvörtun yðar, tel ég í ljósi þeirra lagaskilyrða sem urðu að vera uppfyllt til að heimilt væri að áfrýja dóminum og að teknu tilliti til stöðu ríkissaksóknara ekki líkur á að frekari athugun mín á kvörtun yðar leiði til þess að forsendur verði til að gera athugasemdir við þá ákvörðun að áfrýja ekki dóminum.
3
Að lokum verður kvörtun yðar skilin þannig að hún beinist að samskiptaleysi milli stjórnvalda vegna atvika eins og þeirra sem voru fyrir hendi í máli barns yðar og skorti á að stjórnvöld bregðist með fullnægjandi hætti við þeim. Í þessu samhengi gerið þér meðal annars athugasemdir við hvernig Kópavogsbær, þar á meðal leikskóli barns yðar, brást við málinu og að sá einstaklingur sem var ákærður í fyrrnefndu dómsmáli hafi verið ráðinn til starfa á öðrum leikskóla á árinu 2019. Takið þér fram að yður sýnist sem svo að um sé að ræða kerfislægan vanda sem felist í því að kerfi starfi ekki saman og að svo virðist sem engin tilkynningarskylda eða upplýsingagjöf sé fyrir hendi milli kerfanna. Þessu sé verulega ábótavant þar sem ofbeldisfólk eigi ekki að geta farið milli sveitarfélaga og ráðið sig í störf með börnum eftir að hafa brotið af sér og jafnvel verið dæmt fyrir brot sín eins og í þessu máli. Í þessu samhengi vísa ég að öðru leyti til þess sem kemur fram í erindi yðar.
Í tilefni af þessum athugasemdum tel ég rétt að láta þess getið að í lögum er gert ráð fyrir tilkynningarskyldu til stjórnvalda eða samstarfi stjórnvalda vegna hagsmuna barna. Þannig er til að mynda mælt fyrir um skyldu almennings og þeirra sem hafa afskipti af börnum til að tilkynna barnaverndarnefndum slæmar aðstæður barna, sbr. 16.-18. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, og öllum sem stöðu sinnar og starfa vegna hafa afskipti af málefnum barna er skylt að hafa samstarf við barnaverndaryfirvöld, sbr. 20. gr. sömu laga.
Þá skal þess getið að í ýmsum lögum er sérstaklega kveðið á um að við ráðningu í tiltekin störf, svo sem við leikskóla og grunnskóla, skuli liggja fyrir sakavottorð eða heimild stjórnenda til að afla upplýsinga úr sakaskrá, sbr. til dæmis 6. gr. laga nr. 90/2008, um leikskóla, og 11. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Sjá einnig til dæmis 18. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og 26. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.
Athugasemdir yðar um kerfislægan vanda hafa vakið athygli mína á atriðum sem betur mega fara í starfi stjórnvalda að yðar mati og þá meðal annars hvort skyldum stjórnvalda samkvæmt framangreindum lagaákvæðum sé nægilega vel sinnt. Þessar ábendingar hafa nú verið skráðar hjá umboðsmanni með það fyrir augum að unnt sé að meta hvort tilefni sé til þess að umboðsmaður taki þau atriði sem þær beinast að til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Samkvæmt ákvæðinu getur umboðsmaður ákveðið að taka starfsemi og málsmeðferð stjórnvalda til almennrar athugunar, án þess að athugunin verði tengd sérstöku máli. Ákvarðanir um slíkar athuganir eru teknar með hliðsjón af starfssviði og áherslum umboðsmanns, hagsmuna sem tengjast málefninu sem um ræðir, málastöðu og nýtingar mannafla hjá embættinu.
Ég tek fram að komi til þess að ákveðið verði að taka þau atriði sem ábendingar yðar beinast að til athugunar verður yður ekki tilkynnt um það sérstaklega. Upplýsingar um athugunina verða hins vegar birtar á heimasíðu umboðsmanns Alþingis.
III
Með vísan til þess sem er rakið að framan er athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. sömu laga.
Kjartan Bjarni Björgvinsson