Bréf

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 12. mars sl., yfir því að heilbrigðisráðuneytið hafi 28. október 2019 synjað beiðni yðar frá 26. september sama árs. Með beiðninni fóruð þér fram á að yður yrðu greidd laun í sex mánuði frá 1. október 2019 sem námu mismuni á launum er fylgdu embætti forstjóra X og í starfi yðar sem deildarstjóri hjá Y.

Kvörtunin byggist á því að afstaða ráðuneytisins samræmist hvorki lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, einkum ákvæði 35. gr. þeirra, né samkomulagi milli yðar og ráðuneytisins, þá velferðarráðuneytisins, frá 24. nóvember 2016. Um rökstuðning fyrir kvörtun yðar vísast að öðru leyti til hennar.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði umboðsmaður Alþingis ráðuneytinu bréf 24. apríl og 15. september sl. sem það svaraði með bréfum 19. júní og 27. október sl. Þar kemur fram að ráðuneytið telji að synjun þess frá 28. október samræmast bæði framangreindum lögum og samkomulagi, meðal annars þar sem 35. gr. laganna hafi ekki átt við um aðstæður yðar. Þar sem þér hafið fengið afrit af umræddum bréfum tel ég ekki ástæðu til að rekja svör ráðuneytisins nema að því leyti sem þörf er á fyrir umfjöllun mína hér á eftir.

  

II

Samkvæmt gögnum málsins voruð þér skipaðir í embætti forstjóra X frá 1. október 2014 til fimm ára. Í kjölfar samskipta yðar við ráðuneyti heilbrigðismála á árinu 2016 var yður tilkynnt 19. júlí þess árs að ráðherra hefði ákveðið að flytja yður úr embættinu í embætti forstjóra Z sem næmi 50% starfi og hlutast til um að þér fengjuð 50% starf hjá Y. Í gögnum málsins eru meðal annars minnispunktar frá fundi þann dag en af þeim verður ekki annað ráðið en að þér hafið verið samþykkur þessum áformum.

Áður en áformunum var hrint í framkvæmd var fallið frá þeim en í staðinn gerðuð þér samkomulag við velferðar­ráðuneytið, eins og fram kemur í kvörtun yðar. Í inngangi samkomulagsins, dags. 24. nóvember 2016, er gerð grein fyrir aðdraganda þess og tekið fram að embætti forstjóra X hefði verið auglýst og nýr forstjóri skipaður frá 1. nóvember 2016. Áður en gengið hefði verið formlega frá flutningi yðar í embætti forstjóra Z hefði verið ákveðið að hætta við flutninginn. Með vísan til þess væri umrætt samkomulag gert milli yðar og ráðuneytisins.

Samkvæmt 1. gr. samkomulagsins tókuð þér þess í stað við starfi deildarstjóra hjá Y 1. nóvember 2016. Í 2. gr. samkomulagsins segir síðan:

„Frá 1. nóvember 2016 til 30. september 2019, þ.e. til loka skipunartíma [A] í embætti forstjóra [X], skulu kjör hans vera í samræmi við ákvörðun kjararáðs um kjör forstjóra [X] eins og þau eru á hverjum tíma.“

Í 3. gr. er mælt fyrir um að X hafi greitt yður allt áunnið, óútekið orlof til og með 31. ágúst 2016 og að ráðuneytið muni greiða yður áunnið orlof vegna vinnu hjá því frá 1. september til 31. október 2016. Samkvæmt 4. gr. lýstu báðir aðilar því yfir við undirritun samkomulagsins að hvorugur gæti gert frekari kröfur á hinn, hvaða nafni sem nefndust, aðrar en þær sem í samkomulaginu greindi, vegna skipunar yðar í embætti forstjóra X.

Í samræmi við það sem að framan greinir var staða forstjóra X auglýst laus til umsóknar og í hana skipað 7. október 2016 frá 1. nóvember sama árs.

Þá verður ráðið að þér hafið haldið áfram störfum hjá Y frá 1. október 2019 en þá á lægri launum en þér þáðuð frá 1. nóvember 2016 til 30. september 2019.

  

III

Í 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kemur fram að embættismenn samkvæmt lögunum teljist einvörðungu þeir starfsmenn sem eru taldir upp í ákvæðinu, þar á meðal forstöðumenn ríkisstofnana, sbr. 13. tölul. þess. Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. sömu laga skulu embættismenn skipaðir tímabundið, til fimm ára í senn, nema annað sé tekið fram í lögum. Í 25. gr. laganna kemur svo fram að nú sé maður skipaður eða settur í embætti og beri þá að líta svo á að hann skuli gegna því þar til eitthvert þeirra atriða kemur til sem greinir í ákvæðinu.

Í þessu máli er einkum deilt um hvort réttur til greiðslna samkvæmt 35. gr. laga nr. 70/1996 sé fyrir hendi í tilviki yðar, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Nú er maður, sem skipaður hefur verið tímabundið í embætti skv. 23. gr., ekki skipaður að nýju í embættið, og skal hann þá halda óbreyttum launakjörum er embættinu fylgdu í þrjá mánuði frá því að hann lét af starfi ef hann hefur gegnt embættinu skemur en 15 ár, en ella í sex mánuði, enda hafi hann þá ekki hafnað öðru sambærilegu starfi, óháð því hvort það er á vegum ríkisins eða annars aðila.

Nú tekur maður, er launagreiðslna nýtur skv. 1. mgr., við starfi í þjónustu ríkisins eða annars aðila áður en liðinn er þriggja eða sex mánaða tíminn, og skulu þá launagreiðslur samkvæmt þessari grein falla niður ef laun er nýja starfinu fylgja eru jöfn eða hærri en þau er hann naut í fyrra embætti. Ef launin í nýja starfinu eru lægri skal greiða honum launamismuninn til loka þriggja eða sex mánaða tímabilsins.

Á meðan maður nýtur launa skv. 1. mgr. er honum skylt að starfa áfram, sé þess óskað, og veita eftirmanni sínum aðstoð svo að sem minnst röskun verði á starfsemi þeirri sem hann hafði með höndum.“

Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að eðlilegt sé að maður sem skipaður hefur verið tímabundið í embætti samkvæmt 23. gr. frumvarpsins, en ekki er skipaður að nýju í embættið, fái laun sem svari ríflegum uppsagnar­fresti. Þetta ákvæði byggi því að nokkru leyti á sömu sjónarmiðum og 34. gr., en þó sé hér ekki um biðlaun að ræða þar sem í 3. mgr. sé gert ráð fyrir að maður inni vinnuskyldu af hendi meðan hann nýtur launa samkvæmt 1. mgr. Engin slík vinnuskylda hvíli á hinn bóginn á manni ef embætti hans hefur verið lagt niður og hann nýtur þar af leiðandi biðlauna samkvæmt 34. gr. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3154.)

Í skýringum til umboðsmanns hefur ráðuneytið enn fremur vísað til þess að við úrlausn mála yðar hafi verið höfð hliðsjón af 36. gr. laga nr. 70/1996. Í ákvæðinu, eins og það hljóðaði á þeim tíma, kom fram að stjórnvald, sem skipað hefði mann í embætti, gæti flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyrðu bæði embættin undir það. Enn fremur gæti stjórnvald, sem skipað hefði mann í embætti, samþykkt að hann flyttist í annað embætti er lyti öðru stjórnvaldi, enda óskaði stjórnvald eftir því. Þá sagði að flyttist maður í annað embætti, sem væri lægra launað en fyrra embættið, skyldi greiða honum launamismuninn þann tíma sem eftir væri af skipunartíma hans í fyrra embættinu.

  

IV

Í kvörtun yðar er byggt á því að þótt heimilt sé að gera starfslokasamninga verði ekki ályktað að unnt sé að rýra kjör ríkisstarfsmanna í slíkum samningum. Þar sem þér hafið gegnt embætti í 15 ár hafið þér áunnið rétt til launa í sex mánuði samkvæmt 35. gr. laga nr. 70/1996.

Í lögum nr. 70/1996 var ekki sérstaklega heimilað að bundinn yrði endi á starf ríkisstarfsmanns með samningi þegar samkomulagið frá 24. nóvember 2016 var gert, ólíkt því sem nú á við samkvæmt 10. tölul. 25. gr. og 2. mgr. 39. gr. c laganna, sbr. 8. gr. laga nr. 130/2016 sem tóku gildi 1. júlí 2017. Þrátt fyrir það viðgengust slíkir samningar upp að vissu marki í stjórnsýslu- og réttarframkvæmd fyrir 1. júlí 2017, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar frá 3. febrúar 2000 í máli nr. 357/1999, frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005, frá 12. október 2006 í máli nr. 503/2005, frá 14. júní 2012 í máli nr. 655/2011 og til hliðsjónar frá 13. október 2016 í máli nr. 828/2015, sbr. þó dóm réttarins 16. janúar 2003 í máli nr. 343/2002. Var þá meðal annars gengið út frá því að samningar um starfslok væru ekki útilokaðir, enda væri þá ekki gengið gegn lagareglum sem lytu að réttaröryggi starfsmanna.

Hvað sem líður lagagrundvelli samkomulagsins frá 24. nóvember 2016 verður ekki annað ráðið en að í því hafi falist staðfesting á að þér hefðuð látið af störfum sem forstjóri X og að þér hefðuð tekið við starfi deildarstjóra hjá Y. Samræmist þetta atvikum málsins að öðru leyti, en fyrir liggur að annar einstaklingur var skipaður í embætti forstjórans frá 1. nóvember 2016. Frá sama tíma hafið þér starfað sem deildarstjóri hjá Y. Með samkomulaginu varð því sú breyting á réttarstöðu yðar að þér töldust ekki lengur embættismaður í skilningi laga nr. 70/1996, heldur almennur starfsmaður ríkisins. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins og kvörtun yðar en að samkomulagið hafi verið gert af fúsum og frjálsum vilja beggja aðila þess.

Í samkomulaginu kemur fram að staðið hafi til að flytja yður í annað embætti en hætt hafi verið við flutninginn og með vísan til þess væri samkomulagið gert. Samið var um að kjör yðar í starfi deildarstjóra hjá Y skyldu vera í samræmi við kjör forstjóra X til 30. september 2019, sbr. 2. gr. samkomulagsins. Að þessu leyti verður ekki annað séð en að samkomulagið hafi tekið mið af ákvæði þágildandi 2. mgr. 36. gr. laga nr. 70/1996, um flutning úr einu embætti í annað, sem átti ekki við um þær aðstæður þegar maður er fluttur úr embætti í starf, sbr. hins vegar gildandi 2. og 3. mgr. 36. gr. laganna.

Við mat á því hvort beiðni yðar um greiðslu launa sem nema mismuni á launum er fylgdu embætti forstjóra X og í starfi deildarstjóra hjá Y verði byggð á 35. gr. laga nr. 70/1996 er til þess að líta að ákvæðið á við um embættismenn þegar ákveðnar aðstæður eru fyrir hendi.

Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið að aðstæður í máli yðar hafi í lok september 2019 verið með þeim hætti að geti fallið undir gildissvið ákvæðisins. Þannig skiptir máli að á þeim tímapunkti voruð þér ekki embættismaður í skilningi laganna, auk þess sem ekki er unnt að líta svo á að þér hafið tekið við nýju starfi 1. október 2019 enda höfðuð þér gegnt því frá 1. nóvember 2016.

Af þessum sökum tel ég ekki forsendur til að líta svo á að beiðni yðar um greiðslu launamismunar verði byggð á 35. gr. laga nr. 70/1996. Í því sambandi hef ég meðal annars litið til þess að ekki verður séð að dómstólar hafi fallist á kröfur um uppgjör launa á grundvelli 35. gr. þegar embættismaður hefur gert samkomulag við ráðherra um starfslok sín, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005.

Í kvörtun yðar er jafnframt byggt á því að ekki samræmist samkomulaginu frá 24. nóvember 2016 að ráðuneytið hafi synjað beiðni yðar um greiðslu launamismunar eftir 30. september 2019. Af því tilefni bendi ég á að af orðalagi 2. gr. samkomulagsins verður ráðið að samið hafi verið um greiðslur til yðar til 30. september 2019 og kjör yðar hafi átt að vera í samræmi við kjör forstjóra X til þess tíma. Ef þér teljið að með samkomulaginu hafi átt að tryggja yður frekari greiðslur þá er það afstaða mín að slíkur ágreiningur sé þess eðlis að heppilegra sé að leyst verði úr því fyrir dómstólum.

Af því tilefni vil ég taka fram að lög nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, eru byggð á þeirri forsendu að um ákveðna verka­skiptingu sé að ræða milli umboðsmanns og dómstóla og að mál geti verið þannig vaxin að heppilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dóm­stólum, sbr. c-lið 4. mgr. 3. gr. og c-lið 2. mgr. 10. gr. laganna.

Eftir athugun mína á kvörtun yðar og gögnum málsins er það niðurstaða mín að ef þér teljið yður eiga rétt á frekari greiðslum á grundvelli samkomulagsins varði það slíkan réttarágreining sem eðlilegt sé að dómstólar leysi úr, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, þ.e. að því marki sem þér teljið tilefni til að fá frekar leyst úr þeim ágreiningi. Þar hef ég einkum í huga að við úrlausn þess ágreinings kann því að reynast nauðsynlegt að afla ýmissa sönnunargagna, sérstaklega framburðar þeirra sem stóðu að samningsgerð, og síðan meta sönnunargildi slíkra gagna. Í ljósi þess hvernig starfsemi umboðsmanns Alþingis er háttað samkvæmt lögum tel ég ekki rétt að umboðsmaður fjalli um slík mál, heldur verði það að vera hlutverk dómstóla. Ég tek fram að ég hef með þessu ekki tekið neina afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að leggja málið fyrir dómstóla eða hver yrði líkleg niðurstaða í slíku dómsmáli.

Með hliðsjón af umfjöllun yðar um 4. gr. samkomulagsins, um að ákvæðið geti ekki geti ekki haft áhrif á samnings- og lögbundinn rétt ríkisstarfsmanns eða takmarkað áunnin réttindi, bendi ég á að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 23. september 2019, í máli nr. 9622/2018, var tiltekið samkomulag um flutning starfsmanns til skoðunar. Þar tók umboðsmaður fram að þegar stjórnvald og starfsmaður þess kæmust að tiltekinni niðurstöðu um staðfestingu og uppgjör áunninna starfs- og launaréttinda í tilefni af flutningi starfa milli stofnana eða í öðru fjárhagslegu uppgjöri milli aðila væri ekki tilefni til athugasemda við að stjórnvaldið áskildi í samkomulagi eða yfirlýsingu um lyktir máls að fram kæmi að hvorugur aðili ætti frekari fjárhagslegar kröfur vegna þeirra atriða sem um væri fjallað. Slíkt fæli þá í sér staðfestingu á hinu fjárhagslega uppgjöri og hefði þá þýðingu ef aðilar kysu síðar að fara með ágreining vegna þess sem hefði verið tilefni uppgjörsins fyrir eftirlitsaðila eða dómstóla.

Að þessu virtu tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við að ráðuneytið hafi synjað beiðni yðar frá 26. september 2019.

  

V

Með vísan til þess sem er rakið að framan er athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

  

 Kjartan Bjarni Björgvinsson