Álit

I.

Hinn 17. janúar 2000 leitaði Stúdentaráð Háskóla Íslands til mín vegna úrskurðar málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 21. desember 1999 í máli A. Í þeim úrskurði staðfesti málskotsnefndin úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 17. september 1999, þar sem beiðni A um undanþágu frá fastri ársgreiðslu af námslánum hennar var synjað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. september 2001.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að A sótti um undanþágu frá fastri ársgreiðslu af námslánum sínum á árinu 1999 til Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Var óskin sett fram vegna fjárhagserfiðleika sem stöfuðu af því hún þurfti að sinna umönnun nýfædds barns síns og gat því ekki stundað vinnu utan heimilis. Vegna umsóknarinnar sendi A ljósrit af skattframtali ársins 1999.

Með úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 17. september 1999, var erindi A synjað. Var niðurstaða stjórnarinnar svohljóðandi:

„Skv. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr. lög nr. 67/1997, er stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Í 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 segir: „Námsmaður sem hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, getur sótt um undanþágu frá fastri ársgreiðslu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skal hann þá leggja fyrir sjóðsstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðsstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis.“

Stjórn sjóðsins hefur metið þessi undanþáguákvæði þröngt og ekki veitt undanþágu vegna umönnunar barna, nema því aðeins að sérstök atriði komi til er hindra foreldri í að stunda vinnu eða nám, s.s. alvarleg veikindi barna. Ekki liggur fyrir að um slíkt sé að ræða í þínu tilfelli.

Samkvæmt framansögðu og þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir sjóðsstjórn er það mat stjórnarinnar að þú uppfyllir ekki þau skilyrði fyrir undanþágu frá afborgun sem upp eru talin í 8. gr. laga nr. 21/1992 og í 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997.

Erindi þínu um undanþágu frá endurgreiðslu námslána árið 1999 er því synjað.“

Með kæru, dags. 1. nóvember 1999, skaut A úrskurði stjórnar lánasjóðsins til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Í úrskurði málskotsnefndarinnar, dags. 21. desember 1999, eru rakin með eftirfarandi hætti atvik málsins, sjónarmið aðila og niðurstaða nefndarinnar:

„Kærandi stundaði búfræðinám á námsárinu 1994-1995 og lauk tilskildum árangri og fékk námslán. Námsárið 1995-1996 stundaði kærandi ekki nám, en haustið 1996 hóf hún nám við læknadeild HÍ. Þar náði hún ekki tilskildum árangri og því voru námslok hennar ákvörðuð við lok vorannar 1994 skv. reglum sjóðsins og áttu endurgreiðslur námslána hennar að hefjast 01.03.1998. Haustið 1997 hóf kærandi nám að nýju, nú á námsbraut í hjúkrunarfræði og fékk námslán báðar annirnar á námsárinu 1997-1998. Jafnframt fékk kærandi undanþágu frá endurgreiðslu námslána á árinu 1998. Kærandi var ekki skráð í nám 1998-1999, en hún eignaðist barn síðla árs 1998 og hefur sótt um niðurfellingu á fastri ársgreiðslu af námslánum hennar á árinu 1999 vegna breyttra heimilisaðstæðna.

Kærandi bendir á að hún hafi ekki vegna barnsburðarins getað hafið fullt nám haustið 1998, í fyrsta lagi þar sem ekki sé hægt að taka hjúkrunarfræðina algerlega utan skóla, en vegna fjölskylduaðstæðna átti hún ekki kost á barnapössun hér í bænum. Þá hafi eiginmaður hennar ekki getað verið svo mikið frá vinnu eins og þörf hefði verið á, ef hún hefði farið í nám. Í öðru lagi kveður kærandi það ekki samræmast skoðunum sínum á barnauppeldi og hlutverki foreldra að vera mikið frá ungbarni.

Kærandi kveðst ekki hafa getað tekið nægilega mörg fög veturinn 1998-1999 til að ná 75% námi, sem hefði opnað henni möguleika á námsláni. Þá hefði tímasókn hennar veturinn 1998-1999, vegna uppbyggingar námsins í hjúkrunarfræði, valdið því að ekki hefðu verið nægilega mörg fög eftir til að leggja stund á næsta vetur, sem hefði girt fyrir möguleika hennar á námsláni þá. Kærandi sá sér því ekki annað fært en að taka árs leyfi frá námi og hefja síðan fullt nám næsta haust.

Kærandi bendir á 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997, en þar segir:

„Námsmaður sem hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, getur sótt um undanþágu frá fastri ársgreiðslu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skal hann þá leggja fyrir sjóðsstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðsstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis.“

Kærandi bendir á að heildartekjur hennar árið 1998 hafi numið 685.000- svo varla hefði henni reiknast viðbótargreiðsla (þ.e. viðbótarafborgun af lánum hennar). Þá hafi laun hennar á endurgreiðsluárinu numið kr. 204.000-, þ.e. greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Kærandi kveðst því ekki geta séð að fjárhagur hennar hafi batnað á endurgreiðsluárinu. Kærandi kveðst hafa ætlað að hefja næturvinnu á Sjúkrahúsi Reykjavíkur, en það hafi ekki verið mögulegt vegna svefnóreglu og veikinda dóttur hennar. Kærandi segir eiginmann sinn hafa haft 802.000- í tekjur árið 1998 og áætluð laun 1999 séu 930.000- og hann hafi greitt af sínum námslánum samkvæmt reglum um endurgreiðslu lánanna.

Stjórn LÍN bendir á að skv. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr. lög nr. 67/1997, sé stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Þá vísar stjórn LÍN einnig til 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997.

Stjórn LÍN kveðst hafa túlkað undanþáguákvæðin í framangreindri laga- og reglugerðargrein þröngt, m.a. vegna þess að í lögum um sjóðinn sé ákveðin föst afborgun námslána sem allir skulu greiða án tillits til tekna, en hafi lánþegar tekjur umfram ákveðið mark greiði þeir hærri afborgun. Stjórn sjóðsins hafi af þeim sökum ekki veitt undanþágu frá fastri afborgun námslána vegna barnseigna, nema alvarleg veikindi barns eða foreldris komi til. Afstaða stjórnar sjóðsins sé sú, að til þess að undanþága verði veitt frá fastri afborgun láns þá verði aðstæður lánþega að vera með þeim hætti að hann geti ekki haft stjórn á þeim eins og t.d. vegna veikinda, atvinnuleysis eða örorku.

Stjórn LÍN bendir á að kærandi hafi ekki sýnt fram á það með vottorðum að þungun eða umönnun barnsins valdi fjárhagsörðugleikum hjá henni. Hún hafi hvorki lagt fram vottorð um veikindi barns sem sýni að sérstök umönnun foreldris hafi verið nauðsynleg né nánari upplýsingar um það í hverju fjárhagsörðugleikar hennar felist. Af gögnum málsins verði ekki annað ráðið en það hafi verið val hennar sjálfrar að vera heima hjá ungu barni sínu. Af þessum sökum séu ekki efni til að verða við beiðni kæranda um undanþágu frá greiðslu fastrar ársgreiðslu námslána hennar.

Niðurstaða:

Í 8. gr. laga nr. 21/1992 og 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 er að finna heimildir til stjórnar LíN til að veita undanþágu frá greiðslu afborgana af námslánum, séu aðstæður námsmanns með þeim hætti sem greint er frá í ákvæðunum. Stjórn LÍN leggur mat á það hvort aðili uppfylli skilyrði greinanna, en sjóðurinn hefur túlkað ákvæðin þröngt svo sem að framan greinir.

Skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 er hin almenna endurgreiðsluregla námslána sú að árleg endurgreiðsla ákvarðast í tvennu lagi. Annars vegar er föst greiðsla, sem innheimt er á fyrri hluta ársins, óháð tekjum og hins vegar viðbótargreiðsla sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs.

Svo sem að framan greinir leggur stjórn LÍN mat á það hvort tilefni sé til að víkja frá framangreindum reglum um endurgreiðslu vegna aðstæðna aðila. Líta verður svo á að stjórn LÍN hafi heimild til að setja sér vinnureglur varðandi það mat. Svo sem að framan greinir hefur stjórn LÍN litið svo á að ekki sé veitt undanþága frá fastri afborgun námslána vegna barnseigna, nema alvarleg veikindi barns eða foreldris komi til.

Með vísan til framanritaðs er hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN staðfestur með vísan til forsendna hans.“

Í kvörtun Stúdentaráðs Háskóla Íslands kemur fram að ráðið telji túlkun stjórnar lánasjóðsins á undanþáguákvæðum í lögum nr. 21/1992, reglugerð nr. 602/1997 og úthlutunarreglum LÍN, ekki standast. Í rökstuðningi ráðsins fyrir kvörtuninni segir meðal annars svo:

„Í 8. gr. laganna um LÍN eru sett þau skilyrði fyrir frestun á endurgreiðslu, að um nám, veikindi, þungun, umönnun barna eða annað sambærilegt sé að ræða.

Í reglugerðinni og úthlutunarreglunum er svo sett sú forsenda fyrir því, að þær ástæður sem taldar eru upp í lögunum komi til álita sem frestun á endurgreiðslu, að lánþegi hafi haft svo litlar tekjur á fyrra ári að honum reiknist ekki tekjutengd afborgun, þ.e. viðbótargreiðsla.

Sé það skilyrði uppfyllt og ástæðan er einhver af þeim sem upp er talin í réttarheimildunum, er það eðlilegur skilningur á reglunum að endurgreiðslu verði frestað.

Í bréfi aðila til stjórnar LÍN kemur fram að henni hafi verið tjáð að ef hún hæfi nám frestaðist endurgreiðslan sjálfkrafa þar til hún lyki námi. Þessi regla er byggð á ofangreindum heimildum, þ.e. ef námsmaður hefur annað nám og tekjur hans eru undir nefndu lágmarki, jafnframt því sem skilyrði þau, sem talin eru upp í lögunum, reglugerðinni og úthlutunarreglunum, eru uppfyllt, frestast endurgreiðsla hans á lánunum.

Ljóst er að meginforsenda reglugerðarinnar og úthlutunarreglnanna er uppfyllt í þessu máli, þar sem aðili er undir tekjulágmarkinu. Sé það rétt, að frestun sé nánast sjálfvirk ef nám er hafið að nýju, eru engin rök til að setja önnur viðbótarskilyrði við þeim aðstæðum sem taldar eru upp í réttarheimildunum, auk náms. Þannig eru engar forsendur til að bregðast öðruvísi við beiðni um frestun vegna umönnunar barns heldur en við beiðni um frestun vegna náms.

Það er því brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins ef farið er öðruvísi með þau mál um frestun sem til eru komin vegna „umönnunar barns“ en mál vegna „náms“. Þessi skilyrði eru jafngild skv. lögunum, reglugerðinni og úthlutunarreglunum.

[...]

Það viðbótarskilyrði sem fram kemur í bréfi sjóðsins, að veruleg veikindi barns þurfi að koma til, svo um frestun geti verið að ræða, hefur enga stoð, hvorki í lögum né öðrum reglum. Stjórn sjóðsins er með öllu óheimilt að þrengja þær heimildir sem fram koma í lögum, reglugerð og þar að auki í sjálfum úthlutunarreglum sjóðsins, en þar er aðeins talað um „umönnun barns“. Hafi það verið ætlun sjóðsins að veruleg veikindi barns séu forsenda frestunar, verður það að koma fram í reglunum. Eðlilegur skilningur ákvæðanna er sá að umönnun barns sé nægileg forsenda endurgreiðslu, eins og þungun og nám eru það. Hafi það verið ætlunin að undir „umönnun barns“ falli ekki umönnun þess fyrstu mánuði barnsins, verður það að koma fram í reglunum. Þar sem svo er ekki eru engar forsendur til að fella ekki undir þetta ákvæði umönnun barns fyrstu mánuði þess en minnt skal á að mæður hafa lögvarinn rétt á fæðingarorlofi á hinum almenna vinnumarkaði. Kemur þar skýrt fram afstaða löggjafans til nauðsynjar á umönnun barna fyrstu mánuði þeirra og ár.

[...]

Á stjórn sjóðsins hvílir reglan um skyldubundið mat, sem felur í sér að meta skal hvert mál fyrir sig. Sú afstaða sjóðsins að skýra reglurnar um frestun endurgreiðslu þannig, að „veruleg veikindi“ barns þurfi að koma til, felur í raun í sér afnám þessa mats. Þannig eru aðrar ástæður sem fallið geta undir „umönnun barns“ útilokaðar sem ástæður frestunar. Þessi skýring reglnanna brýtur gegn ofangreindri meginreglu um skyldubundið mat stjórnvalda, enda geta óteljandi ástæður verið fyrir því að umönnun barns valdi því að tekjur foreldra dragist saman, þótt skýrasta dæmið sé umönnun mæðra fyrstu mánuði barnsins. Hefur löggjafinn, eins og áður segir, sýnt hug sinn á þessari umönnun með reglum um fæðingarorlof. Það er óskiljanleg fullyrðing sem fram kemur í úrskurði stjórnar LÍN að það hafi verið val aðila að vera heima hjá nýfæddu barni sínu enda varla um annað að ræða. Afleiðing þess að vinnuregla stjórnar LÍN verði staðfest er sú að staða þeirra sem eru í námi og eignast barn brýtur gegn öllum grundvallarreglum sem mótaðar hafa verið um rétt og skyldu mæðra að vera heima og hugsa um nýfædd börn sín en þær eru með því neyddar til að halda út á vinnumarkaðinn strax að lokinni fæðingu.

[...]

Þótt stjórn sjóðsins sé heimilt að veita þessar undanþágur en ekki skylt, er ljóst að þar sem framkvæmdin hefur verið sú að nám fresti endurgreiðslunni, væri það brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að fara á annan hátt með mál sem falla undir aðra þá liði sem taldir eru upp í lögunum.“

III.

Ég ritaði málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf, dags. 3. febrúar 2000, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té þau gögn sem málið varða og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar.

Í bréfinu rakti ég að samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Þá vísaði ég til þess að af 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og grein 7.4.1. í úthlutunarreglum lánasjóðsins yrði ráðið að verulegir fjárhagsörðuleikar séu taldir vera til staðar ef námsmaður hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðslur og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu. Séu slíkir fjárhagsörðugleikar til komnir vegna tiltekinna atriða, þ. á m. umönnunar barna, er stjórn lánasjóðsins heimilt að veita umrædda undanþágu. Með hliðsjón af framansögðu var sérstaklega óskað eftir því að málskotsnefndin upplýsti hvort nefndin hefði lagt mat á áhrif umönnunar barns í fæðingarorlofi á fjárhag A í framangreindum skilningi og skýrði nánar viðhorf sín þar að lútandi.

Í svarbréfi málskotsnefndar, dags. 16. febrúar 2000, segir að sjónarmið nefndarinnar komi að öllu leyti fram í úrskurðinum frá 21. desember 1999, og vísi nefndin til hans. Enn fremur segir í bréfinu:

„Í nefndu bréfi yðar er ennfremur óskað eftir því að málskotsnefndin upplýsi hvort nefndin hafi lagt mat á áhrif umönnunar barns í fæðingarorlofi á fjárhag [A]. Af hálfu nefndarinnar var engin sérstök könnun gerð á þessum þætti málsins, enda lá fyrir að barnið væri heilbrigt og þarfnaðist ekki sérstakrar umönnunar umfram það sem venja er með nýbura. Af gögnum málsins má ráða að það hafi verið val [A] að dvelja heima hjá barni sínu.“

Ég ritaði málskotsnefndinni á ný bréf, dags. 28. desember 2000, þar sem segir meðal annars:

„Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána samkvæmt 1. mgr. sömu greinar ef nám eða aðrar tilgreindar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Nánar er kveðið á um þessa heimild stjórnar lánasjóðsins í 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og grein 7.4.1. í úthlutunarreglum sjóðsins 1998-1999.

Reglur um námslok eru í kafla 2.5. í framangreindum úthlutunarreglum. Samkvæmt grein 2.5.1. teljast námslok við lok þess misseris þegar námsmaður hættir að fá lán nema námsmaður sýni fram á áframhaldandi lánshæft nám án hlés, sbr. grein 2.5.4. Samkvæmt þeirri grein er heimilt að fresta námslokum hefji námsmaður að nýju lánshæft nám að loknu stuttu námshléi. Geri námsmaður hlé á námi sínu lengur en eitt skólaár skulu námslok miðast við síðasta aðstoðartímabil fyrir námshlé og líta skal á áframhaldandi nám sem nýtt nám, sbr. grein 2.5.5.

Samkvæmt framansögðu er heimilt að fresta endurgreiðslu námslána vegna náms lánþega. Þá er heimilt að gera allt að árs hlé á námi án þess að til skilgreindra námsloka þurfi að koma. Í máli [A] liggur fyrir að endurgreiðslu eldri námslána hennar var frestað í samræmi við lög og reglur um lánasjóðinn þegar hún hóf nám í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands. Af gögnum málsins verður ráðið að hún hafi gert hlé í skilningi greinar 2.5.4. á því námi námsárið 1998-1999. Með vísan til framangreinds er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna geri grein fyrir viðhorfi sínu til þess hvort nám sem hefur ekki verið lokið samkvæmt skilgreiningu um námslok en námsmaður hefur gert stutt hlé á, sbr. grein 2.5.4., fresti endurgreiðslu eldri námslána, sbr. grein 7.4.1. Eftir atvikum er jafnframt óskað eftir afstöðu málskotsnefndarinnar til þess hvort hún telur ástæður til endurskoðunar máls [A] á framangreindum grundvelli.“

Í svarbréfi málskotsnefndar, dags. 19. júní 2001, segir svo:

„Fyrir liggur að kærandi málsins, [A], átti að hefja endurgreiðslu námslána þann 1. mars 1998, enda hafði hún þá gert lengra hlé á námi en eitt ár sbr. gr. 2.5.4. í úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 1998-1999.

Stjórn LÍN veitti kæranda allt að einu undanþágu frá greiðslu námslána sem gjaldféllu þann 1. mars 1998, væntanlega á grundvelli gr. 7.4.1. í úthlutunarreglunum, þar sem kærandi hafði þá hafið nám að nýju og náð tilskildum árangri. Að áliti málskotsnefndarinnar breytir þessi frestun LÍN ekki því sem að framan segir að kærandi átti skv. reglum LÍN að hefja endurgreiðslu námslánanna þann 1. mars 1998. Stjórn LÍN er heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu lánanna svo sem gert var þann 1. mars 1998. Ekki verður þó séð að sú frestun stjórnar LÍN eigi að gilda um allar afborganir sem gjaldfalla meðan hún er í hinu nýja námi sínu, enda er um undantekningu að ræða frá endurgreiðslureglum sjóðsins sem hlýtur að verða að túlka þröngt.

Af þessum sökum er það álit nefndarinnar að stutt hlé (ár eða minna) á hinu nýja námi kæranda breyti þessu ekki, heldur verði kærandi að sækja um undanþágu frá hverri greiðslu námslána fyrir sig á grundvelli gr. 7.4.1.“

Ég gaf Stúdentaráði Háskóla Íslands kost á að senda mér athugasemdir fyrir hönd A og þær bárust mér 1. ágúst sl.

VI.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, skal árleg endurgreiðsla námslána ákvarðast í tvennu lagi, þ.e. í fyrsta lagi föst greiðsla sem innheimt er á fyrri hluta ársins og síðan viðbótargreiðsla sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. er stjórn lánasjóðsins hins vegar heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána og er ákvæðið svohljóðandi:

„Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða að öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans.“

Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 skal skuldari sem sækir um undanþágu samkvæmt tilvitnaðri 6. mgr. sömu greinar leggja fyrir sjóðstjórn ítarlegar upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og önnur atriði er stjórnin telur máli skipta.

Frekari ákvæði um endurgreiðslu námslána eru í 8. gr. reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Um undanþágur frá þeim reglum segir svo í 9. og 10. gr. reglugerðarinnar:

„9. gr.

Nú gefur útsvarsstofn vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem hafa orðið á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Ef lánþegi gerir skriflega grein fyrir þessum breyttu högum sínum og styður hana tilskildum gögnum, er sjóðstjórn heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, ýmist til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum, eftir atvikum.

10. gr.

Námsmaður sem hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, getur sótt um undanþágu frá fastri ársgreiðslu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skal hann þá leggja fyrir sjóðstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis.“

Einnig var fjallað um undanþágur í grein 7.4. í úthlutunarreglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna fyrir námsárin 1998-1999, sem giltu á þeim tíma er atvik þessa máls áttu sér stað. Um undanþágu frá fastri afborgun segir í grein 7.4.1. í reglunum:

„Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá fastri afborgun námslána ef lánþegi hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki tekjutengd afborgun og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar aðstæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega. Skal hann þá senda sjóðsstjórn skriflega beiðni þar um ásamt upplýsingum um eignir sínar, lífeyri og annað það er sjóðsstjórn telur máli skipta, s.s. atvinnuleysisvottorð eða örorkumat. Stjórn sjóðsins miðar við að tekjur séu það lágar að lánþega reiknist ekki tekjutengd afborgun greiði hann af námslánum teknum skv. lögum nr. 21/1992 (R-lánum).

Hafi lánþegi haft þær tekjur á fyrra ári að honum reiknist eða muni reiknast tekjutengd afborgun skv. lögum nr. 21/1992, er stjórn sjóðsins þó heimilt að veita undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námslána gefi útsvarsstofn lánþega vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag hans á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem hafa orðið á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins miðar að jafnaði við að fjárhagsörðugleikar hafi varað a.m.k. í 4 mánuði fyrir greiðsludag og líkur séu á að fjárhagsörðugleikar verði viðvarandi.“

Um undanþágu frá tekjutengdri afborgun vegna breytinga á högum lánþega segir í grein 7.4.2:

„Stjórn sjóðsins er einnig heimilt að veita undanþágu frá greiðslu tekjutengdrar afborgunar enda gefi útsvarsstofn lánþega vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag hans á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem hafa orðið á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins miðar að jafnaði við að fjárhagsörðugleikar hafi varað í a.m.k. 4 mánuði fyrir greiðsludag, líkur séu á að fjárhagsörðugleikarnir verði viðvarandi og telja megi líklegt að lánþega reiknist ekki tekjutengd afborgun á næsta ári.“

2.

Áður er rakið að A leitaði á árinu 1999 til Lánasjóðs íslenskra námsmanna og óskaði eftir frestun greiðslna á námslánum. Af gögnum málsins má ráða að ósk hennar var sett fram vegna umönnunar á barni hennar, meðal annars í fæðingarorlofi, og fjárhagsörðugleikum sem af því leiddu þar sem hún stundaði ekki vinnu.

Af úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 17. september 1999, sem staðfestur var meðal annars með vísan til forsendna í úrskurði málskotsnefndar lánasjóðsins, dags. 21. desember 1999, verður ráðið að synjun á beiðni A um undanþágu frá fastri ársgreiðslu af námslánum hennar var alfarið byggð á því að ekki væri veitt undanþága frá fastri afborgun vegna barneigna nema „alvarleg veikindi barns eða foreldris“ kæmu til. Tók málskotsnefndin fram að stjórn lánasjóðsins væri heimilt að setja sér vinnureglur sem lagðar væru til grundvallar við framkvæmd stjórnarinnar á beiðnum um undanþágur frá endurgreiðslu námslána.

Ég minni á að heimild Lánasjóðs íslenskra námsmanna til að veita skjólstæðingum sínum undanþágu frá endurgreiðslu námslána, fastri ársgreiðslu eða viðbótargreiðslu, að hluta eða að öllu leyti, er að finna í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Í ákvæðinu eru taldar upp þær aðstæður eða þau atvik sem verða að vera til staðar svo að heimilt sé að veita slíka undanþágu og er þar meðal annars tilgreind „þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður“. Þá er meðal annars tekið fram að slíkar aðstæður eða atvik verða að hafa valdið „verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans“. Í 10. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 602/1997, sem menntamálaráðherra hefur sett samkvæmt heimild í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, er farin sú leið að skýra nánar þá fjárhagsörðugleika sem geta í þeim tilvikum sem hér um ræðir veitt heimild fyrir stjórnina til undanþágu frá fastri ársgreiðslu en það er þegar námsmaður „hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu. Þessi regla er síðan endurtekin í grein 7.4. í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir námsárin 1998-1999.

Ákvæði 8. gr. laga nr. 21/1992 eru samhljóða ákvæðum eldri laga nr. 72/1982, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því sem varð að síðarnefndu lögunum sagði meðal annars svo:

„Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi „verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans“. Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka.“ (Alþt. 1981-82, A-deild, bls. 1039.)

Í bréfi mínu til málskotsnefndar lánasjóðsins, dags. 3. febrúar 2000, óskaði ég eftir því að nefndin upplýsti hvort lagt hefði verið mat á áhrif umönnunar barns A á fjárhag hennar í merkingu 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 og að nefndin skýrði viðhorf sín þar að lútandi. Í svarbréfi nefndarinnar til mín, dags. 16. febrúar 2000, er í þessu sambandi sérstaklega áréttað að af hálfu nefndarinnar hafi „engin sérstök könnun [verið] gerð á þessum þætti málsins, enda [hafi legið] fyrir að barnið væri heilbrigt og þarfnaðist ekki sérstakrar umönnunar umfram það sem venja [væri] með nýbura“. Þá tók nefndin fram að af gögnum málsins mætti ráða að það hefði verið „val [A] að dvelja heima hjá barni sínu“.

Fyrirmæli 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr. einnig 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 og grein 7.4. í úthlutunarreglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna fyrir námsárin 1998-1999, sem við eiga í þessu máli, verða ekki að mínu áliti skilin með öðrum hætti en svo en að „umönnun barns“ geti ein og sér verið aðstaða sem beinlínis leiði til þess að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna, og eftir atvikum málskotsnefndinni, sé skylt að gera fullnægjandi reka að því að leggja mat á fjárhagsaðstæður umsækjanda um undanþágu frá endurgreiðslu námslána. Ekkert í orðalagi ákvæðisins að þessu leyti eða lögskýringargögnum gefur til kynna að skilja megi orðasambandið „umönnun barns“ í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 með þeim hætti að það eigi aðeins við þegar um umönnun „alvarlega veiks barns“ er að ræða eins og lagt hefur verið til grundvallar í þessu máli af hálfu stjórnar lánasjóðsins og málskotsnefndarinnar. Slíkur skilningur felur að mínu áliti í sér óheimila þrengingu á þeim hlutrænu atvikum sem leitt geta til þess að lánasjóðnum beri að láta fara fram mat á tengslum slíkra atvika og fjárhagslegra aðstæðna umsækjanda í því skyni að taka afstöðu til þess hvort rétt sé að veita umbeðna undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, að hluta eða að öllu leyti, vegna fjárhagsörðugleika. Er það því niðurstaða mín að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna og málskotsnefnd sjóðsins hafi verið óheimilt að lögum að leysa úr máli A alfarið á þeim grundvelli að í tilviki hennar væri ekki um að ræða umönnun á alvarlega veiku barni.

Ég tel rétt að leggja á það áherslu að það samrýmist ekki fyrirmælum 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 að afgreiða beiðni um undanþágu frá endurgreiðslu námslána, sem byggð er á því að umönnun barns hafi valdið verulegum fjárhagsörðugleikum, með því einu að slík umönnun geti ekki valdið fjárhagsörðugleikum af því tagi ef ekki er um að ræða umönnun á alvarlega veiku barni. Lagareglan er byggð á því að mat lánasjóðsins á undanþágubeiðni sé tvíþætt. Í fyrsta lagi að kannað sé hvort einhver þau atvik eða aðstæður séu til staðar hjá umsækjanda sem talin eru upp í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Ef svo er þá ber lánasjóðnum í kjölfarið að leggja hlutlægt mat á fjárhagslega hagi umsækjandans og taka afstöðu til þess hvort fjárhagurinn sé með þeim hætti að rétt sé að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána að hluta eða að öllu leyti.

3.

Það er ljóst af gögnum þessa máls og tilvitnuðum skýringum málskotsnefndar lánasjóðsins til mín, dags. 16. febrúar 2000, að sökum framangreindrar túlkunar fór engin könnun á fjárhagsaðstæðum A fram. Af þeim sökum bendi ég á að eins og lagagrundvelli meðferðar beiðni um undanþágu frá endurgreiðslu námslána er háttað bar stjórnvöldum að gera fullnægjandi reka að því að kanna sérstaklega fjárhagslegar aðstæður A, og þá áhrif umönnunar barns hennar að því leyti, á því tímamarki þegar beiðni hennar var til meðferðar. Bar málskotsnefndinni þá eftir atvikum að óska eftir frekari gögnum frá henni, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, þannig að unnt væri að staðreyna hvort aðstæður A, þ.e. umönnun hennar á barni sínu, hefðu leitt til „verulega fjárhagsörðugleika“ hjá henni eða fjölskyldu hennar í merkingu 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Eru það því tilmæli mín til málskotsnefndarinnar að hún taki mál A til skoðunar á ný, ef ósk kemur um það frá henni, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til málskotsnefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari málskotsnefndarinnar, dags. 24. janúar 2002, sagði meðal annars að mál A hefði að hennar beiðni verið endurupptekið hjá nefndinni og unnið væri að gagnaöflun. Búast mætti við að úrskurður gengi innan þriggja vikna.

Með símbréfi málskotsnefndarinnar, dags. 27. mars 2002, barst mér afrit af úrskurði nefndarinnar í máli A kveðnum upp 7. febrúar s.á. Niðurstaða málskotsnefndarinnar var sú að fella yrði úrskurð stjórnar LÍN úr gildi og leggja fyrir hana að meta beiðni A að nýju með hliðsjón af aðstæðum hennar öllum og í ljósi framkominna gagna.