Bréf

I

Ég vísa til erindis yðar til mín 18. desember 2020 þar sem þér kvartið yfir málsmeðferð og ákvörðun Vegagerðarinnar 11. mars 2020 um synjun á að bæta tjón sem þér teljið yður hafa orðið fyrir, vegna svokallaðra tjörublæðinga á þjóðvegi 1, milli Víðihlíðar og Blönduóss, í febrúar á síðastliðnu ári. Í erindi yðar er atvikum nánar lýst en af gögnum málsins má ráða að synjun Vegagerðarinnar á bótakröfu yðar byggist á því að atvik verði ekki rakin til saknæmrar háttsemi starfsmanna hennar.

II

Vegagerðin er samkvæmt 1. mgr. 13. gr. vegalaga, nr. 80/2007, veghaldari þjóðvega. Veghaldari ber ábyrgð á veghaldi vegar, sbr. 12. gr. laganna, og ber þannig að gæta umferðaröryggis og að umferð eigi greiða og góða leið um vegi að teknu tilliti til umhverfis-, náttúru- og minjaverndar í samræmi við kröfur sem leiðir af gildandi lögum á hverjum tíma. Á grundvelli 56. gr. laganna ber veghaldari vegar, sem opinn er almenningi til frjálsrar umferðar, ábyrgð á tjóni sem hlýst af slysi á veginum þegar tjónið er að rekja til gáleysis veghaldara við veghaldið og sannað er að vegfarandi hafi sýnt af sér eðlilega varkárni. Að öðru leyti gilda almennar reglur skaðabótaréttar um grundvöll skaðabótaábyrgðar veghaldara.

Í störfum sínum hefur umboðsmaður Alþingis almennt ekki talið það verkefni sitt að fjalla um álitaefni er varða það hvort skilyrði fyrir skaðabótaábyrgð séu uppfyllt. Þannig er almennt ekki gert ráð fyrir að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Leiðir þessi afstaða af því að við úrlausn um bótaskyldu og fjárhæð skaðabóta getur skipt máli að leggja mat á sönnunargildi skýrslna sem aðilar og þeir sem komu að máli fyrir hönd stjórnvalds gefa. Þá geta önnur sönnunargögn og mat á sönnunargildi þeirra einnig skipt máli. Aðstaða umboðsmanns Alþingis og dómstóla til að taka slíkar skýrslur og framkvæma umrætt sönnunarmat er ólík. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur því almennt verið farin sú leið að ljúka málum þar sem uppi eru álitamál um skaðabótaskyldu stjórnvalda með vísan til þess að þar sé um að ræða ágreining sem aðilar eiga kost á að leggja fyrir dómstóla.

Með gögnum þeim er bárust með kvörtun yðar verður ekki annað ráðið en að upplýsingafulltrúi Vegagerðarinnar hafi lýst yfir að einstaklingar, og eftir atvikum lögaðilar, geti átt rétt á bótum vegna tjörublæðinga í desember 2020. Með tilliti til þess er ekki loku fyrir það skotið að Vegagerðin kunni að bæta aðilum tjón sem átti sér stað við sambærilegar aðstæður og þeim er yður var hafnað um í mars á síðasta ári. Ég legg þann skilning í kvörtun yðar að hún beinist einkum að því að tilvik yðar hafi ekki hlotið sambærilega meðferð hjá Vegagerðinni. Af því tilefni tel ég rétt að nefna óskráða grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem er ætlað að tryggja samræmi og samkvæmni í lagaframkvæmd. Reglan leggur þá skyldu á herðar stjórnvalda að sambærileg mál skuli fá sambærilega úrlausn. Ég vek þó athygli á að séu tilvik ósambærileg á jafnræðisreglan ekki við hvað varðar samræmi í úrlausnum stjórnvalda.

Vegagerðin er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 120/2012, um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála, og hann fer einnig með yfirstjórn vegamála, sbr. 4. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist einkum í þeim yfirstjórnar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda hefur ráðherra ýmis úrræði, sem dæmi er varðar skipulag stjórnsýslunnar, fjárreiður og önnur verkefni og athafnir, þ.á m. samningsgerð og stjórnvaldsákvarðanir. Um þær heimildir ráðherra er fjallað nánar í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

Ástæða þess að ég rek framangreint er að kveðið er á um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í 3. mgr. 6. gr. kemur fram að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Að baki þessu ákvæði býr það sjónarmið að stjórnvöld skuli hafa tækifæri til að leiðrétta og bæta úr ágöllum sem verið hafa á fyrri afskiptum og ákvörðunum þeirra af viðkomandi máli sem ekki eru í samræmi við lög áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Í samræmi við þetta sjónarmið hefur umboðsmaður almennt talið rétt að það æðra stjórnvald, sem fer með yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir á viðkomandi sviði, hafi fengið tækifæri til að fjalla um málið og þar með taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til að beita þeim heimildum áður en hann tekur mál til athugunar á grundvelli kvörtunar.

Ef þér teljið Vegagerðina ekki hafa gætt að framangreindri grundvallareglu um jafnræði, eða að öðru leyti ekki hagað afgreiðslu málsins í samræmi við lög eða meginreglur stjórnsýslulaga, er yður því, með vísan til yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda, unnt að freista þess leita eftir afstöðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra til þess. Að fenginni niðurstöðu ráðuneytisins er yður heimilt að leita til mín að nýju, teljið yður enn beittan rangsleitni, með þeim takmörkunum sem gerð er grein fyrir í fyrri hluta þessa bréfs varðandi möguleika umboðsmanns Alþingis til að taka afstöðu til bótaskyldu og fjárhæð bóta. Ég tek jafnframt fram að með framangreindri umfjöllun hef ég enga afstöðu tekið til efnis kvörtunar yðar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég hér með umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna.

Kjartan Bjarni Björgvinsson