Álit

I.

Hinn 17. mars 1992 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 7. janúar 1992, en með úrskurði þessum var felld úr gildi sú ályktun byggingarnefndar Ölfushrepps frá 15. október 1991, að synja umsókn heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um leyfi til breytinga á húsnæði að Sogni í Ölfusi. Taldi A, að ekki hefðu verið efni til að fella úr gildi umrædda ákvörðun byggingarnefndar Ölfushrepps. Þá taldi A, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefði ekki getað kært mál til umhverfisráðherra, sem væri hliðsett stjórnvald.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafði leitað eftir leyfi til breytinga á húsnæðinu að Sogni, þar sem í ráði var að kaupa eða leigja húsnæðið til nota sem vistheimili fyrir ósakhæfa afbrotamenn. Var það skoðun A, að jörð hans, sem væri í 500 metra fjarlægð frá Sogni, myndi rýrna verulega í verði, kæmi til þess að réttargeðdeild yrði að Sogni, eins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði í hyggju.

II.

Á grundvelli heimildar í fjárlögum ársins 1991 leitaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið eftir samningum við Náttúrulækningafélag Íslands um kaup eða leigu á Sogni í Ölfusi í því skyni að koma þar upp vistheimili fyrir ósakhæfa afbrotamenn.

Leitað var til arkitekts hússins um að gera uppdrætti að þeim breytingum, sem gera þurfti á húsinu að Sogni vegna þessarar starfsemi. Arkitektinn sendi síðan byggingarnefnd Ölfushrepps upplýsingar um þessa breyttu notkun hússins og óskaði staðfestingar byggingarnefndar á heimild til breytingarinnar. Breytingarnar voru allar vegna öryggisgæslu, þ.e.a.s. breyting á hurðum, gluggum og veggjum, þannig að vistmenn færu ekki út úr húsi án leyfis.

Hinn 15. október 1991 hafnaði byggingarnefnd Ölfushrepps breytingum á húsinu með svofelldum rökstuðningi:

„Byggingarnefnd telur, að sú starfsemi, er heilbrigðisráðuneytið áformar nú að koma upp að Sogni, samrýmist ekki hugmyndum um nýtingu þessa svæðis eins og þær eru fram settar í greinargerð fyrir svæðisskipulag Hveragerðis, Ölfuss og Selfoss frá 1977 (ósamþykkt), en sömu hugmyndir eru enn uppi við endurskoðun sama skipulags sem nú er langt komið, þar sem gert er ráð fyrir búskap, skógrækt/sumarhúsum/almennum útivistarsvæðum og stofnunum svo sem heilsuhæli/sumarbúðum eða öðru af svipuðum toga á svæðinu frá Reykjum og austur með hlíðinni.

Stofnun af því tagi er hér um ræðir fellur ekki að þessum hugmyndum og er því ekki hægt að fallast á svo gerbreytta starfsemi á þessum stað og því er breytingum á húsinu til þessara nota hafnað."

Hinn 26. júlí 1991 hafði arkitekt hússins ritað bréf til Skipulags ríkisins og spurst fyrir um það, hvort stofnunin vildi gera einhverjar athugasemdir við ráðagerð um breytingar á starfsemi í húsinu að Sogni.

Svar skipulagsstjóra ríkisins, dags. 30. júlí 1991, við fyrrnefndu bréfi hljóðar svo:

"Vísað er til erindis SAV, dags. 26. júlí 1991, þar sem óskað er svara við því hvort Skipulag ríkisins vilji gera athugasemd við ráðgerðar breytingar á starfsemi í húsi Náttúrulækningafélags Íslands að Sogni í Ölfusi.

Í svæðisskipulagstillögu fyrir Ölfushrepp, Hveragerði og Selfoss frá árinu 1979 er gert ráð fyrir stofnun að Sogni. Svæðisskipulagstillagan var ekki staðfest, en eftir henni hefur engu að síður verið farið í aðalatriðum.

Nú stendur yfir endurskoðun svæðisskipulagstillögunnar frá 1979 og í þeim tillögum sem liggja fyrir er enn gert ráð fyrir stofnun að Sogni.

Út frá almennu skipulagslegu sjónarmiði er því ekkert við fyrirhugaða breytingu að ræða. Í samræmi við 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga þarf hins vegar að sækja um leyfi fyrir breytingunum til byggingarnefndar Ölfushrepps sem metur þá m.a. hvort kynna eigi breytinguna skv. 2. mgr. í gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð og/eða hvort setja þurfi einhver skilyrði fyrir því, að leyfið verði veitt.

Þar sem ekki liggja fyrir nægjanlegar upplýsingar um eðli fyrirhugaðrar breytingar getur Skipulag ríkisins ekki á þessu stigi metið að öðru leyti hvort gera þurfi frekari athugasemdir."

Með bréfi, dags. 1. nóvember 1991, kærði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið ákvörðun byggingarnefndar til umhverfisráðuneytisins með vísan til 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.

Með bréfi, dags. 6. nóvember 1991, óskaði umhverfisráðuneytið umsagnar Skipulagsstjórnar ríkisins og byggingarnefndar Ölfushrepps um áðurnefnt erindi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Á fundi Skipulagsstjórnar ríkisins 4. desember 1991 var samþykkt svofelld umsögn:

"Það er álit skipulagsstjórnar að sjúkra- eða heilsustofnun að Sogni sé í samræmi við landnotkun í svæðisskipulagstillögu frá 1979 og þær hugmyndir sem nú eru ræddar við endurskoðun tillögunnar. Það er hins vegar byggingarnefndar og hreppsnefndar Ölfushrepps að meta hvort sú stofnun og starfsemi sem heilbrigðisráðuneytið áformar að koma upp að Sogni samræmist þeim sjónarmiðum, sem rædd hafa verið og að gæta hagsmuna næstu nágranna, sem hafa lýst sig andvíga áformuðum breytingum.

Í bréfi heilbrigðisráðuneytisins til umhverfisráðherra dags. 1. nóvember 1991 kemur fram að gert er ráð fyrir að vista afbrotamenn sem sökum geðsjúkdóma höfðu verið dæmdir ósakhæfir og því dæmdir til sérstakrar öryggisgæslu. Áætlað er að vistmenn verði 7 í byrjun en mögulegt verði að fjölga þeim í 10. Starfslið er áætlað 25 manns og gert ráð fyrir þeirri gæslu sem erlendir ráðgjafar hafa talið nauðsynlega.

Skv. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 er óheimilt að breyta húsi eða notkun þess nema að fengnu leyfi byggingarnefndar. Á fundi Byggingarnefndar Ölfushrepps 15. október 1991 var ályktað að áform heilbrigðisráðuneytisins féllu ekki að hugmyndum um landnotkun á þessu svæði, hvorki svæðisskipulagstillögunni frá 1979 eða þeirri endurskoðun sem nú stendur yfir og umsókn um leyfi til breytinga því hafnað.

Fyrir jörðina Sogn í Ölfusi er hvorki til staðfest svæðisskipulag eða aðalskipulag. Þá er heldur ekki fyrir hendi samþykkt deiliskipulag. Það er álit skipulagsstjórnar að skv. byggingarlögum sé það á valdi byggingarnefndar að synja heilbrigðisráðuneytinu um leyfi til umræddra breytinga og að ályktun hennar skuli óhögguð standa."

Í umsögn sveitarstjóra Ölfushrepps, dags. 2. desember 1991, segir m.a. svo:

"Málið var kynnt á fundi byggingarnefndar 29. júlí sama dag og það barst. Á fundi byggingarnefndar 2. september sl. var ákveðið að óska eftir rækilegri greinargerð um fyrirhugaða starfsemi ásamt því að lagt verði fram samþykkt eigenda fyrir breytingum og fyrirhugaðri starfsemi.

Svar heilbrigðisráðuneytisins er dagsett 12. september og svar N.L.F.Í. 2. október þar kemur fram að N.L.F.Í. sé tilbúið til að leigja eða selja fasteignina en til þessa hafi samningar ekki náðst.

Þann 15. október var málið afgreitt frá byggingarnefnd með hjálagðri bókun.

Eins og bókun byggingarnefndar ber með sér þá byggist ákvörðun hennar á skipulagslegum forsendum því tók hún ekki afstöðu til breytinganna á húsinu eða hvort frekari kröfur þyrfti að gera öryggis vegna t.d. til öryggissvæða utan húss.

Öll umfjöllun og afgreiðsla byggingarnefndar sem jafnframt er skipulagsnefnd Ölfushrepps er í fullu samræmi við lög og reglugerðir um skipulags og byggingarmál og var ákvörðun tekin að vandlega athuguðu máli.

Afgreiðsla þessi hefur verið staðfest af Hreppsnefnd Ölfushrepps og teljum við að hér sé um rétta og löglega ákvörðun að ræða sem verði til lengri tíma litið öllum hlutaðeigandi fyrir bestu og beri því að standa."

Hinn 7. janúar 1992, felldi umhverfisráðherra ákvörðun byggingarnefndar úr gildi. Segir m.a. svo í forsendum úrskurðarins:

"Úrskurður

Inngangur

[...]

Því er haldið fram af einum fulltrúa í Skipulagsstjórn ríkisins svo og [B] hrl. f.h. [A], að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bresti heimild skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga til að kæra áðurnefnda samþykkt Byggingarnefndar Ölfushrepps til umhverfisráðherra, sem er jafnsett stjórnvald. Slíkur úrskurður heyri einungis undir dómstóla landsins samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar.

Umhverfisráðuneytið getur með engu móti á það fallist, að fortakslaust ákvæði áðurnefndrar lagagreinar beri að túlka þannig að ráðuneytin njóti minni réttar til að fá greitt úr sínum málum með stjórnsýslukæru skv. byggingarlögum en aðrir aðilar í landinu, sem hlut kunna að eiga að málum, þar með ríkisstofnanir, sem undir ráðuneytin heyra.

Þetta sjónarmið er því ekki tekið til greina.

II. Undirbúningur að staðfestingu skipulags.

Eins og fram kemur í áðurnefndum gögnum var á sínum tíma samin tillaga að svæðisskipulagi fyrir Ölfus- Hveragerðis- og Selfosshreppa, og var hún send Skipulagsstjórn ríkisins með bréfi, dags. 24. apríl 1978. Þá var ljóst, að hlutaðeigandi sveitarfélög vildu að svo stöddu ekki mæla með staðfestingu tillögunnar í heild.

Skipulagsstjórnin ákvað þó á fundi sínum 10. maí 1978 að láta útfæra nánar þá afmörkuðu þætti tillögunnar, "sem áhugi virtist vera á að staðfesta.", eins og segir í umsögn Skipulagsstjórnar ríkisins frá fundi 4. des. 1991. Og síðan segir: "Samin var ný og styttri greinargerð og útbúið svæðisskipulagkort."

Þessi tillaga, sem dagsett er 11. apríl 1979 var svo send hlutaðeigandi sveitarfélögum með bréfi, dags. 10. maí 1979. Þar með var fyrri tillagan ekki lengur til formlegrar meðferðar, en hún getur hins vegar veitt vísbendingu um túlkun á vafaatriðum. Hin endurskoðaða tillaga hlaut "dræmar undirtektir" eins og komist er að orði í inngangi að greinargerð, dagsettum 25. febrúar 1980. Þó var ákveðið að prenta bæði kort og hina endurskoðuðu greinargerð með það fyrir augum "að auglýsa mætti tillöguna í samræmi við skipulagslög." En úr því varð þó ekki, og virðist ráðuneytinu, að það eigi rætur að rekja til hinna dræmu undirtekta sveitarfélaganna, sem nú var lýst.

Þó kemur í ljós, að sveitarfélögin gátu hvert um sig fallist á vissa afmarkaða þætti tillögunnar. Í áðurnefndum inngangi, að hinni prentuðu endurskoðuðu greinargerð, sem dagsettur er 25. febrúar 1980, kemur fram eftirfarandi um afstöðu hreppsnefndar Ölfushrepps:

"Hreppsnefnd Ölfushrepps fjallaði um svæðisskipulagstillöguna á fundi 8.9.1979 ... tillögur um stofnanir voru samþykktar samhljóða ..."

III. Stofnanir

Hér er átt við kafla, sem auðkenndur er "III. Stofnanir", svohljóðandi:

"Eðlilegt er talið að staðfesta landnotkun þeirra stofnana, sem fyrir eru og auðkenndar eru á korti. Notkun á landi hlutaðeigandi stofnana er háð staðfestu deiliskipulagi."

Á kortinu er svofelldur texti varðandi kaflann "III. Stofnanir:"

"Hér eru taldar stofnanir á svæðinu, sem háðar eru sérstökum skilyrðum í lögum eða samningum. Notkun á landi, sem tilheyrir hlutaðeigandi stofnun er háð staðfestu deiliskipulagi.

...

16. Sogn ..."

Staðfest deiliskipulag, sem hér ræðir um, hefur ekki verið gert. Meðan svo er, hlýtur landnotkun, sem hér um ræðir, að fara eftir skilgreiningu á hugtakinu stofnun.

Í greinargerð með upphaflegri tillögu frá 1977/1978 segir á þessa leið:

"Enn fremur á NLFÍ jörðina Sogn, þar sem rekið hefur verið dvalarheimili/skóli fyrir börn og unglinga."

Þessi starfsemi er fyrir löngu úr sögunni. Það mun hafa verið fyrir eða um 1980, sem reist var þar bygging, sjúkrastöð fyrir áfengissjúklinga á vegum SÁÁ. Ekki verður séð annað en yfirvöld sveitarstjórnarmála í Ölfushreppi hafi fallist á þessa framkvæmd og þennan rekstur eða að minnsta kosti ekki gert athugasemdir við hann og jafnvel gengið út frá slíkum rekstri við þá skipulagsvinnu, sem nú fer fram.

Þetta kemur fram í bréfi, dags. 19. nóvember s.l., sem formaður samvinnunefndar um svæðisskipulag Ölfushrepps, Hveragerðis- og Selfossbæjar ritaði Skipulagsstjórn ríkisins.

Í því bréfi segir meðal annars: "Eigandi lands er N.L.F.Í, og gert hefur verið ráð fyrir starfsemi innan starfssviðs þeirra samtaka...".

Eins og nú er fram komið hefur aðeins ein formleg samþykkt verið gerð af hreppsnefnd Ölfushrepps um skipulags-og byggingarmál á Sogni.

Það er áðurgreind samþykkt frá 8. september 1979.

Efni hennar ber að túlka samkvæmt því, sem segir í greinargerð svæðisskipulags tillögu 1977/1978. Þar segir um jörðina Sogn: "að þar hafi verið rekið dvalarheimili/skóli fyrir börn og unglinga." Í framhaldi af þessu segir: "Í skipulagstillögu eru ekki ráðgerðar breytingar á landnotkun þeirra stofnana, sem hér hafa verið taldar ...". Þar á meðal er Sogn.

Samkvæmt þessu er augljóst, að yfirvöld sveitarstjórnarmála í Ölfushreppi hafa haldið sig við þann þátt samþykktarinnar, að á Sogni ætti að vera stofnun. Frekari skilgreining getur ekki gilt nú. Þau hafa hins vegar leyft eða látið viðgangast, að þar risi og væri rekin sjúkrastöð SÁÁ, sem er allt annars eðlis en skóli eða dvalarheimili, sem samþykktin virðist byggjast á. Deiliskipulag hefur ekki verið gert eins og áður er getið.

Rökrétt ályktun virðist því vera sú, að sjálfstæð túlkun á hugtakinu "stofnun" skipti hér meginmáli. Það merkir túlkun án tillits til þeirra fyrirvara sem í samþykktinni frá 8. september 1979 felast og ekki geta nú átt við.

IV. Hugtakið stofnun

Í Íslenskri orðabók, sem Bókaútgáfa Menningarsjóðs gaf út árið 1988 segir um orðið stofnun: "E-ð (þ.e. eitthvað), sem er stofnað, einkum fyrirtæki, sem reka starfsemi í almenningsþarfir; opinberar stofnanir: húsakynni eða staður, þar sem starfsemi slíkra stofnana fer fram."

Í sérprentun laga og reglugerða um skipulags- og byggingarmál, útg. í ágúst 1989 af Skipulagi ríkisins er í Viðauka A svofelld skilgreining á orðinu stofnanasvæði: "svæði, sem er fyrst og fremst ætlað fyrir stofnanir ríkis og sveitarfélaga.

Samkvæmt þessu virðist varla leika á því vafi að sú starfsemi, sem um ræðir í bréfi Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, fellur undir hugtakið stofnun.

V. Stofnun á Sogni

Ráðuneytið lítur svo á, miðað við þá þróun, sem orðið hefur frá 8. september 1979, að í samþykktinni þann dag hljóti eins og nú er komið að felast samþykki á, að á Sogni verði stofnun og þá samkvæmt þeirri skilgreiningu, sem um getur í IV. kafla.

Eins og orðalagið þar ber með sér getur sú stofnun, sem Heilbrigðis- og félagsmálaráðuneytinu hyggst setja á fót á Sogni samrýmst þeirri túlkun.

Má í því sambandi benda á, að í aðalskipulagi Eyrarbakka er Vinnuhælið, Litla-Hraun, sbr. bls. 37 í greinargerð, nefnt Vistheimilið Litla-Hraun, sbr. bls. 47. Það flokkað undir hugtakið: "opinber þjónusta". Það hugtak virðist fela það í sér, að um opinbera stofnun sé að ræða.

Eins og kunnugt er hafa þar um áratugi verið vistaðir refsifangar. Vistin hefur engan veginn verið takmörkuð við þá einstaklinga, sem teljast sakhæfir. Verður því varla talið, að um sé að ræða eðlismun á starfsemi þeirri, sem verið hefur á Litla-Hrauni og Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið stefnir að á Sogni. Á sama hátt hafa refsifangar verið vistaðir í þéttbýli, t.d. bæði í Reykjavík og á Akureyri.

VI. Umsögn Skipulagsstjórnar ríkisins

[...]

VII. Niðurstaða

Kæra Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, sem um getur í I. kafla þessa úrskurðar, veit að þeim þætti máls, að umrædd framkvæmd sé ekki talin samrýmast eldri hugmyndum um nýtingu jarðarinnar Sogns né þeim hugmyndum, sem nú séu uppi um landnotkun á þeim slóðum.

Hin eina formlega samþykkt, sem liggur fyrir og tekur til landnotkunar á Sogni er margnefnd samþykkt frá 8. september 1979, sem felur meðal annars í sér, að þar skuli vera stofnun. Um langa hríð hefur verið rekin þar stofnun allt annars eðlis, en þá var ráðgerð, án þess að vitað sé til þess, að nokkur athugasemd hafi verið gerð við það.

Yfirvöld sveitarstjórnarmála í Ölfushreppi geta ekki borið fyrir sig þau rök, að sú breyting á húsnæði að Sogni, sem um ræðir í bréfi Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis sé skipulagsbreyting. Þar hefur stofnun verið starfandi langa hríð með vitund og vilja yfirvalda hreppsins, og hvergi komið fram, að breyting á því sé fyrirhuguð.

Þetta sjónarmið kemur skýrt fram í bréfi skipulagsstjóra ríkisins, dags. 30. júlí s.l., og áður getur.

Þar segir m.a.: "Út frá almennu skipulagslegu sjónarmiði er því ekkert við fyrirhugaða breytingu að ræða."

Ráðuneytið getur samkvæmt framansögðu ekki fallist á þá niðurstöðu Skipulagsstjórnar ríkisins, sem rakin er í V. kafla, að því er tekur til skipulagsþáttar málsins.

Samkvæmt því, sem nú hefur verið rakið, lítur ráðuneytið svo á, að synjun Byggingarnefndar Ölfushrepps, er "byggist á skipulagslegum forsendum", sbr. bréf sveitarstjóra til ráðuneytis, dags. 2. desember s.l., sbr. og texta ályktunar byggingarnefndar frá 5. október 1991, fái ekki staðist og af þeirri ástæðu beri að fella hana úr gildi.

Í áðurnefndu bréfi sveitarstjóra kemur og fram, að byggingarnefndin hefur ekki fjallað efnislega um umsókn ráðuneytisins um leyfi til breytinga á húsnæði að Sogni.

Í framhaldi af því að ályktun byggingarnefndarinnar er felld úr gildi, verður að leggja fyrir nefndina að taka umsókn Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til efnislegrar meðferðar lögum samkvæmt.

Ályktarorð

Ályktun Byggingarnefndar Ölfushrepps frá 15. október 1991 þar sem synjað er umsókn heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um leyfi til breytinga á húsnæði að Sogni í Ölfusi er felld úr gildi.

Lagt er fyrir byggingarnefndina að taka umsókn Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um leyfi til breytinga á húsnæði á þeim stað til efnislegrar meðferðar lögum samkvæmt."

III.

Hinn 8. apríl 1992 ritaði ég umhverfisráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til málsins, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi 21. apríl 1992 og sagði þar svo:

"Ráðuneytið telur, að kvörtun [A] vegna þessa úrskurðar gefi ekki tilefni til frekari skýringa af þess hálfu."

IV.

Ég taldi úrlausnarefnið tvíþætt. Í fyrsta lagi væri deilt um það, hvort heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gæti kært ákvörðun byggingarnefndar Ölfushrepps til umhverfisráðuneytisins. Þá væri í öðru lagi deila um það, hvort byggingarnefnd Ölfushrepps hefði með lögmætum hætti getað synjað um staðfestingu á fyrirhuguðum breytingum á húsinu að Sogni, þar sem "sú starfsemi, er heilbrigðisráðuneytið [áformaði] að koma upp að Sogni, [samrýmdist] ekki hugmyndum um nýtingu þessa svæðis eins og þær [væru] fram settar í greinargerð fyrir svæðisskipulag Hveragerðis, Ölfuss og Selfoss frá 1977 (ósamþykkt)".

Varðandi fyrri þáttinn í kæruaðild heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sagði svo í áliti mínu, dags. 9. júní 1992:

"Að því er varðar heimild heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til þess að kæra umrædda ákvörðun byggingarnefndar Ölfushrepps, er fyrst að nefna, að samkvæmt 1. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, sbr. 14. gr. laga nr. 47/1990, og 3. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990, fer umhverfisráðuneytið með yfirstjórn byggingar- og skipulagsmála í landinu.

Í 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990, er lögfest kæruheimild og segir þar m.a. svo: "Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra ...". Kæruaðild skv. þessari grein getur hver sá átt, sem hefur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af ákvörðun. Verður að telja að aðili máls á lægra stjórnsýslustigi eigi almennt kæruaðild að sama máli.

Líta verður svo á, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi með umræddri kæru sinni komið fram sem væntanlegur eigandi eða leigutaki, en í viðræðum ráðuneytisins við eiganda höfðu kaup eða leiga verið ráðgerð, eins og áður segir. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við aðild ráðuneytisins."

V.

Varðandi síðari þáttinn fjallaði ég fyrst um meginreglur um skipulag og þýðingu þess að lögum svo og um stöðu umræddrar jarðar í skipulagslegu tilliti. Sagði svo um þetta:

"Í eignarrétti felst heimild eiganda til hagnýtingar og ráðstöfunar eignar sinnar. Í 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er svo kveðið á, að eignarrétturinn sé friðhelgur og að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, þurfi til þess lagaboð og komi fullt verð fyrir. Þrátt fyrir þessi fyrirmæli 67. gr. stjórnarskrárinnar verða eigendur að sæta ýmsum takmörkunum á umráða-, afnota- og ráðstöfunarrétti sínum. Slíkar takmarkanir eignarréttar verða hins vegar almennt aðeins á lagðar með lögum eða með heimild í lögum.

Í skipulagslögum nr. 19/1964, með síðari breytingum, er stjórnvöldum veitt heimild til þess að skipuleggja framtíðarþróun byggðar og landnotkun á tilteknu svæði með sérstökum stjórnvaldsfyrirmælum, sem nefnd eru skipulag. Skipulag skv. skipulagslögum skal sett með tilteknum hætti, sbr. IV. og V. kafla skipulagslaga. Skal m.a. auglýsa skipulagið opinberlega og gefa aðilum, sem hagsmuna hafa að gæta, færi á að koma að athugasemdum við tillögu að skipulagi. Þeir, sem ekki gera athugasemdir innan tilskilins frests, teljast samþykkja tillöguna, sbr. 2. málslið 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögskipuðum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum, sbr. 5. mgr. 18. gr. skipulagslaga og 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Eftir birtingu skipulags verða allar byggingarframkvæmdir innan marka skipulagssvæðis að vera í samræmi við skipulagið. Breytingar, sem ekki teljast óverulegar, verða ekki gerðar á skipulagi, nema að undangenginni sams konar málsmeðferð og höfð var á setningu þess, sbr. 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga. Sé út af skipulagi brugðið, hafa stjórnvöld heimild til að beita ýmsum þvingunarúrræðum til þess að halda mönnum að skipulaginu, sbr. t.d. 4. mgr. 2. gr., 6. gr. og 36. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Það er hins vegar ótvírætt skilyrði þessara þvingunarúrræða, að fyrir liggi gilt skipulag, sem orðið hefur til með lögskipuðum hætti og verið birt.

Í skipulagslögum og skipulagsreglugerð er gert ráð fyrir a.m.k. þrenns konar skipulagi og eru þau í skipulagsreglugerð nefnd svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Markmið þeirra allra er að ákvarða framtíðarnotkun lands.

Í máli því, sem hér er fjallað um, er deilt um það, hvort eigandi Sogns verði að sæta "hugmyndum um nýtingu þessa svæðis eins og þær eru fram settar í greinargerð fyrir svæðisskipulag Hveragerðis, Ölfuss og Selfoss frá 1977 (ósamþykkt)".

Óumdeilt er, að ekki er til að dreifa staðfestu og birtu svæðisskipulagi, aðalskipulagi eða deiliskipulagi, er taki til jarðarinnar Sogns í Ölfusi. Að því er tekur til skipulags, er eigandi Sogns því ekki bundinn við tiltekna nýtingu jarðarinnar. Þess vegna verður ekki séð, að byggingarnefnd Ölfushrepps hafi haft lagaheimild til þess að hafna breytingum á húsinu að Sogni á grundvelli þess að fyrirhuguð nýting hússins félli ekki að "hugmyndum um nýtingu þessa svæðis"."

Um synjun byggingarnefndar Ölfushrepps frá 15. október 1991, um breytingar á húsinu að Sogni sagði svo:

"Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, er óheimilt að breyta húsi eða notkun þess, nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarnefndar. Við skýringu á orðunum "breyta ... notkun þess" í skilningi 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga, ber að líta til 2. mgr. 9. gr., en þar segir, að "framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. [skuli] vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, sbr. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga". Af samanburðarskýringu á 1. og 2. mgr. 9. gr. er því ljóst, að óheimilt er að breyta notkun húss frá því, sem ráð er fyrir gert í skipulagi, nema að fengnu leyfi byggingarnefndar. Með því að ekki er fyrir að fara gildu skipulagi, er bindur eiganda Sogns við tiltekna nýtingu í skipulagslegu tilliti, eins og áður segir, hefur umrætt ákvæði byggingarlaga ekki sjálfstæða þýðingu, að því er varðar breytingu á nýtingu hússins að Sogni.

Með hliðsjón af ákvæðum 1. og 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, um "breytingu á notkun húss", ber að skýra ákvæði 3.1.1. og 5.1.4. byggingarreglugerðar nr. 292/1979, með síðari breytingum, með sama hætti og 1. og 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga, enda getur reglugerðin ekki haft víðara gildissvið en þau lög, sem hún er sett með stoð í.

Við meðferð byggingarnefndar Ölfushrepps hinn 15. október 1991 á erindi því, er laut að leyfi til breytinga á húsinu að Sogni, hafði nefndin ekki heimild til þess að hafna breytingum á húsinu að Sogni á þeim grundvelli, að fyrirhuguð nýting hússins félli ekki að "hugmyndum um nýtingu þessa svæðis", eins og áður er komið fram. Byggingarnefnd bar hins vegar að fjalla um fyrirhugaðar breytingar á húsinu samkvæmt VI.-VIII. kafla byggingarreglugerðar nr. 292/1979, eftir því sem við átti."

VI.

Niðurstöður mínar dró ég saman á svofelldan hátt í álitinu:

"Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi haft heimild til að kæra ákvörðun byggingarnefndar Ölfushrepps til umhverfisráðuneytisins.

Þá tel ég, að þar sem að ekki var til að dreifa staðfestu skipulagi, hafi ekki verið heimild til þess að hafna breytingum á húsinu á Sogni á þeim grundvelli, að þær féllu ekki að hugmyndum um nýtingu svæðisins. Verður að telja, að ákvörðun byggingarnefndar Ölfushrepps frá 15. október 1991 hafi af þessum sökum verið haldin svo verulegum annmarka, að hún hafi af þeirri ástæðu verið ógildanleg.

Í samræmi við það, sem að ofan hefur verið rakið, var úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 7. janúar 1992 réttur að niðurstöðu til og var málinu með úrskurðinum komið í réttan farveg með því að vísa því til byggingarnefndar Ölfushrepps til nýrrar ákvörðunar. Tekið skal fram, að ekki hefur í áliti þessu verið tekin nein afstaða til þess, hvaða rétt A, eigandi jarðarinnar X, kann að eiga samkvæmt almennum réttarreglum um grennd vegna þeirra nota, sem fyrirhugað er að hafa af jörðinni Sogni, enda er hvorki fjallað um þetta atriði í fyrrgreindri samþykkt byggingarnefndar Ölfushrepps frá 15. október 1991 né í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 7. janúar 1992."