Bréf

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar frá 3. nóvember sl. sem lýtur að úrskurði kærunefndar útlendingamála frá 29. október sl. í máli nr. 366/2020 þar sem staðfest var ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja A um alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli 37. og 40. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. sömu laga og að vísa honum frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laganna.

Fyrir liggur að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 367/2020, sem kveðinn var upp sama dag, lagði nefndin fyrir Útlendingastofnun að veita B dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. ofangreinda 74. gr. laga um útlendinga. Í ljósi niðurstöðu kærunefndarinnar í máli hennar hefur athugun mín eingöngu beinst að úrskurði nefndarinnar í máli A og aðeins verið tekið mið af gögnum máls B að því marki sem þau varpa ljósi á úrlausn nefndarinnar í máli hans.

Af kvörtun yðar verður ráðið að þér teljið niðurstöðu kærunefndarinnar í máli A ekki í samræmi við lög, og þá að því leyti að kærunefndin hafi fallist á frásögn B að hluta og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita henni dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna, en ekki lagt trúnað á frásögn A um ástæður þess að hann sótti um alþjóðlega vernd á Íslandi. Auk þess verður ráðið af kvörtuninni að þér gerið athugasemdir við breytt verklag hjá Útlendingastofnun í tengslum við viðtöl stofnunarinnar við umsækjendur um alþjóðlega vernd og möguleika þeirra til þess að leiðrétta rangfærslur í endurritum slíkra viðtala.

Í tilefni af kvörtun yðar var kærunefnd útlendingamála ritað bréf, dags. 11. nóvember sl., þar sem þess var óskað að nefndin afhenti umboðsmanni afrit af öllum gögnum þeirra mála sem lutu að meðferð umsókna yðar um alþjóðlega vernd, þ.m.t. afrit af endurritum af viðtölum yðar hjá Útlendingastofnun og kærunefndinni við meðferð málanna.

Afrit af gögnunum bárust skrifstofu umboðsmanns 17. nóvember. Var kærunefndinni í kjölfarið ritað bréf að nýju, dags. 30. nóvember, þar sem þess var óskað að nefndin skýrði nánar frá ástæðum þess að yður var boðið til viðtals við nefndina sjálfa við fyrirtöku málanna, s.s. hvaða atriði það voru sem ætlunin var að upplýsa í tengslum við mat á trúverðugleika frásagna yðar. Að auki var þess óskað að kærunefndin gerði grein fyrir því verklagi sem væri viðhaft í tengslum við viðtöl kærunefndarinnar við umsækjendur, þ. á m. varðandi skráningu og varðveislu þeirra. Loks var þess óskað að nefndin afhenti afrit gagna sem kynnu að varpa frekara ljósi á það sem fram kom í viðtölunum, væru þau á annað borð til staðar.

Svör formanns nefndarinnar bárust 21. desember sl. Þeim fylgdi endurrit viðtala yðar hjá kærunefndinni sem unnið hafði verið vegna fyrirspurnar umboðsmanns. Þá var umboðsmanni afhent afrit af skráðum verklagsreglum vegna slíkra viðtala. Auk þess kom fram að viðtöl séu vistuð á rafrænu formi og aðeins aðgengileg formanni og varaformanni nefndarinnar, svo og þeim lögfræðingi sem hefur umsjón með viðkomandi máli.

Varðandi ástæður þess að yður var boðið til viðtals hjá kærunefndinni kom fram að upphaflega hefði verið áætlað að ljúka málinu án viðtals í samræmi við þá meginreglu, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga, að meðferð mála fyrir nefndinni skuli að jafnaði vera skrifleg. Eftir nánari athugun á gögnum málsins hafi á hinn bóginn þótt ástæða til að spyrja yður betur um þau atriði sem lutu að ástæðum flótta, og þá með hliðsjón af því að niðurstaða Útlendingastofnunar sneri að miklu leyti að trúverðugleika frásagnar yðar. Því var talið að viðtöl kynnu að varpa frekara ljósi á málin.

  

II

1

Fyrir liggur að þér lögðuð fram, ásamt sambýliskonu yðar sem kom með yður til Íslands, umsókn um alþjóðlega vernd 18. júlí 2019 eða skömmu eftir komu yðar til landsins. Af greinargerð yðar til Útlendingastofnunar má ráða að umsókn yðar hafi verið á því byggð að þér séuð í hættu í heimaríki yðar, Rússlandi, vegna stjórnmálaskoðana og þátttöku yðar og sambýliskonu yðar í mótmælum gegn stjórnvöldum þar í landi. Hafið þér óskað eftir því að verða veitt staða flóttamanns, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, en til vara að yður yrði veitt viðbótarvernd samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis. Til þrautavara að yður yrði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðar­sjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laganna.

Með ákvörðun 9. desember 2019 synjaði Útlendingastofnun umsóknum yðar og sambýliskonu yðar. Var þeim ákvörðunum skotið til kærunefndar útlendingamála sem ógilti þær sökum annmarka á málsmeðferð stofnunarinnar sem lutu að framkvæmd viðtala hennar við yður og B og skráningu þeirra upplýsinga sem þar komu fram, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 145/2020 og 146/2020 frá 16. apríl sl. Lagði kærunefndin fyrir Útlendingastofnun að taka bæði mál yðar og B til nýrrar meðferðar.

Gögn málsins bera með sér að þér teljið yður, líkt og að ofan greinir, í hættu í heimaríki yðar vegna stjórnmálaskoðana yðar. Þér hafið tekið þátt í mótmælum gegn stjórnvöldum þar í landi og í Úkraínu og af þeim sökum sætt ofsóknum og ofbeldi af hálfu lögreglu. Auk þess hafi B orðið fyrir alvarlegu ofbeldi vegna tengsla hennar við yður. Ekki sé raunhæft fyrir yður eða B að leita til yfirvalda sökum viðvarandi spillingar innan lögreglunnar og annarra stofnana ríkisins, þ.m.t. ákæruvalds og dómsvalds.

Líkt og að ofan greinir má ráða af kvörtun yðar að þér teljið úrlausn kærunefndarinnar ranga. Í þeim efnum, s.s. einnig kemur fram í umsókn yðar um dvalarleyfi og meðfylgjandi gögnum, svo og viðtölum hjá Útlendingastofnun og kærunefndinni sjálfri, vísið þér til þess að þér teljið yður vera í hættu í heimalandi yðar en af því tel ég rétt að álykta að þér teljið að aðstæður yðar hafi ekki verið metnar með fullnægjandi hætti af hálfu ofangreindra stjórnvalda.

  

2

Með hliðsjón af því sem að ofan greinir um niðurstöður kærunefndarinnar í málum nr. 145/2020 og 146/2020 tel ég ekki tilefni til þess að fjalla nánar um þau atriði sem fram koma í kvörtun yðar og lúta að málsmeðferð Útlendingastofnunar í tengslum við framkvæmd viðtala og breytt verklag að því leyti. Hef ég þá í huga að í téðum úrskurðum kærunefndarinnar frá 16. apríl sl. voru gerðar athugasemdir við málsmeðferð stofnunarinnar að þessu leyti og ákvarðanir hennar ógiltar með hliðsjón af þeim annmörkum. Auk þess horfi ég til þess að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að yður hafi verið veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum yðar og andmælum við meðferð umsóknar yðar í kjölfarið auk þess sem yður var boðið til viðtals við kærunefndina við fyrirtöku málsins eftir að þér höfðuð skotið ákvörðun Útlendinga stofunar til nefndarinnar að nýju.

  

3

Fjallað er um grundvöll alþjóðlegrar verndar í 37. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. telst sá útlendingur vera flóttamaður sem er utan heimalands síns af „ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að til­teknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands“. Þá segir m.a. um svokallaða viðbótarvernd í 2. mgr. 37. gr. að útlendingur teljist einnig flóttamaður ef raunhæf ástæða sé til að ætla að hann eigi hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri meðferð eða van­virðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimaríkis síns.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru ofsóknir nánar skilgreindar sem at­hafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, m.a. brot á rétti til lífs og banni við pyndingum eða ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. 1. mgr. 38. gr. Þá segir í a-lið 2. mgr. 38. gr. laganna að í ofsóknum geti m.a. falist andlegt og líkamlegt ofbeldi. Við mat of­sókna samkvæmt 1. mgr. ber að líta til 2. mgr. ákvæðisins og þá þurfa ástæður ofsókna að tengjast atriðum sem talin eru upp í 3. mgr. 38. gr., m.a. stjórnmálaskoðunum eða þjóðfélagshópum. Í greinargerð sem fylgdi frum­varpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram í athugasemdum við 38. gr. laganna að ekki sé um tæmandi talningu að ræða og að ákvæðið sé nægilega rúmt til að hægt sé að taka mið af leiðbeiningum Flótta­manna­stofnunarinnar við mat á hverju máli fyrir sig (sjá þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 118).

Uppfylli útlendingur ekki skilyrði 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um út­lendinga er skylt að taka til skoðunar hvort veita eigi viðkomandi dvalar­leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laganna, sbr. 6. mgr. 37. gr. Í 1. mgr. 74. gr. segir að heimilt sé að veita út­lendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða geti viðkomandi sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna heilbrigðisástæðna eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki.

Í athugasemdum við 74. gr. kemur fram að við mat á aðstæðum skuli líta til svipaðra sjónarmiða og gert er við mat á t.d. 37. og 42. gr. laganna, svo sem „almennra aðstæðna í heima­landi [...], þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi [séu] nægi­lega vel tryggð“. Jafnframt er tekið fram að með almennum erfiðum aðstæðum sé átt við alvarlegar aðstæður í heimaríki þar sem oft sé um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða að aðstæður séu slíkar að yfirvöld veiti þegnum sínum ekki vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Þá segir að beiting heimildarinnar fari eftir mati á öllum að­stæðum og um sé að ræða undantekningarákvæði sem taki til sérstakra að­stæðna (sjá þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 148-149).

Með lögum um útlendinga hefur löggjafinn falið Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála að leggja mat á það í ljósi þeirra upplýsinga og gagna sem liggja fyrir eftir móttöku umsóknar hvort einstaklingur upp­fylli skilyrði laganna til að hljóta hér alþjóðlega vernd eða dvalar­leyfi. Ákvarðanir Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendinga­mála eru matskenndar stjórnvaldsákvarðanir í þeim skilningi að í lögum er ekki kveðið með tæmandi hætti á um hvaða sjónarmiða líta beri til við töku slíkrar ákvörðunar og byggist matið bæði á huglægum og hlutlægum þáttum. Framangreindum stjórnvöldum er því veitt visst svigrúm við matið.

Þegar löggjafinn hefur með þessum hætti falið stjórnvöldum að taka ákvörðun á mats­kenndum grundvelli fellur það almennt utan við verkahring umboðs­manns Alþingis að endurmeta mat stjórnvalda með tilliti til þess hvort taka beri nýja ákvörðun eða ákvörðun annars efnis. Við meðferð kvartana sem beinast að slíku mati stjórnvalda lýtur athugun umboðsmanns almennt að því að kanna hvort stjórnvald hafi með fullnægjandi hætti staðið að rann­sókn málsins, byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum og að þær ályktanir sem dregnar eru af gögnum málsins eigi sér stoð í þeim.

Umboðs­maður er hins vegar ekki almennt í aðstöðu til að leggja sjálfstætt mat á hvort tilefni sé til að veita einstaklingum sem hingað koma alþjóð­lega vernd eða dvalarleyfi og þar með endurmeta sjálfstætt hvort tilefni hafi verið til að fallast á slíka umsókn. Í ljósi þess hefur athugun mín einkum beinst að því að kanna hvernig staðið var að rannsókn málsins af hálfu kærunefndarinnar, hvort niðurstaða hennar í málinu hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og hvort mat á gögnum málsins hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt.

  

4

Af niðurstöðu kærunefndarinnar í máli A verður ráðið að nefndin telji hann ekki uppfylla skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, enda hafi nefndin ekki talið frásögn han um þau atvik sem hann byggir á að hafi leitt til þess að hann sé í hættu í heimaríki yðar nægilega trúverðuga. Hafi sú afstaða nefndarinnar einkum byggst á því hann hefði ekki leitt með nægilegum hætti líkur að því að hans bíði ofsóknir þar í landi, þ.e. með framlagningu gagna sem veittu frásögn hans stuðning.

Að þessu gættu taldi nefndin að hann hefði ekki leitt líkur að því með rökstuddum hætti að hann hefði ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 1. og 4. mgr. 38. gr. laganna. Þá má af niðurstöðu nefndar­innar ráða að hún telji aðstæður hans ekki með þeim hætti að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna.

Hvað dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga varðar má af úrskurði nefndarinnar ráða að nefndin hafi ekki talið að aðstæður A væru með þeim hætti sem kveðið er á um í ákvæðinu. Í þeim efnum vísaði nefndin m.a. til þess að ekkert bendi til annars en að hann sé almennt heilsuhraustur. Þá féllst nefndin á með Útlendingastofnun að almennar aðstæður í heimaríki yðar séu ekki með þeim hætti að veita beri A dvalarleyfi á grundvelli mannúðar­sjónarmiða, að virtum upplýsingum um heimaríki yðar og gögnum málsins í heild.

Af úrskurði kærunefndarinnar má ráða að nefndin hafi stutt niður­stöðu sína einkum við framburð yðar sem og ýmsar nýlegar skýrslur og gögn, þ. á m. frá evrópskum og alþjóðlegum stofnunum svo og mannréttinda­sam­tökum, sem liggja fyrir um aðstæður í heimaríki yðar. Þá hafi nefndin einnig haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd en í henni er gert ráð fyrir þeirri meginreglu að sönnunarbyrði fyrir staðhæfingum, t.d. um ofsóknir og ofbeldi, liggi hjá þeim sem leggi fram umsókn. Tók aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndarinnar mið af skýrslu Flótta­mannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópu­sam­bandsins um trúverðugleikamat eftir því sem við átti.

Í úrskurði kærunefndarinnar kemur fram að nefndin hafi yfirfarið öll gögn sem þér lögðuð fram við meðferð málsins en það sé mat hennar að þau gögn styðji ekki nægilega við frásögn yðar. Þannig er sérstaklega horft til þess að þér hafið m.a. ekki lagt fram gögn sem renna stoðum undir frásögn yðar um ferð A til Úkraínu sem hafi að sögn yðar markað upphaf afskipta lögreglu af yður, gögn um tengsl A við mann sem mun hafa ferðast með honum til Úkraínu og síðar látist eftir að hafa sætt ofbeldi af hálfu lögreglu eða gögn um samskipti hans við nafngreindan blaðamann sem lést um þetta sama leyti.

Eftir að hafa kynnt mér úrskurð nefndarinnar og gögn málsins, svo og að gættum þeim skýringum sem kærunefndin hefur veitt í tengslum við málsmeðferð hennar, fæ ég ekki annað séð en að nefndin hafi lagt heildstætt mat á aðstæður yðar með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum málsins og þeim lagaramma sem er undir í málinu. Ekki verður ályktað af minni hálfu að úrskurður nefndarinnar hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum eða að nefndin hafi byggt niðurstöðu sína á ófullnægjandi upplýsingum um aðstæður í heimaríki yðar.

Þá verður ekki séð að mat hennar á gögnum málsins hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Með hliðsjón af öllu framan­greindu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við niðurstöðu kærunefndar útlendingamála í máli A. Í þessum efnum minni ég á umfjöllun mína hér að framan um þær takmarkanir sem eru á því að umboðsmaður geti endurmetið sjálfstætt mat stjórnvalda af þessu tagi.

Að því er varðar þá stöðu, s.s. að áður greinir, að B var veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, kemur fram í niðurstöðu kærunefndarinnar að hún telji ekki lagaheimild til að veita A slíkt leyfi á grundvelli tengsla hans við B. Að þessu leyti voru í úrskurði kærunefndarinnar veittar leiðbeiningar um möguleika A á að sækja um dvalarleyfi á öðrum grundvelli, s.s. VIII. kafla laga um útlendinga vegna fjölskyldusameiningar eða X. kafla laganna um önnur dvalarleyfi, þ.e. á grundvelli sérstakra tengsla við landið eða á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs.

Í ljósi atvika málsins og því sem ráðið verður um aðstæður yðar af þeim gögnum sem fyrir liggja tel ég ekki líkur á því að frekari athugun mín á þessari afstöðu kærunefndarinnar muni leiða til þess að forsendur væru til þess að gera athugasemdir við þetta atriði. Horfi ég þá einnig til þeirra leiðbeininga sem kærunefndin veitti yður að þessu leyti, s.s. að ofan greinir.

  

III

Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki nægilegt tilefni til frekari athugunar vegna kvörtunarinnar og lýk henni því með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna

  

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson