Bréf

I

Ég vísa til erindis yðar frá 22. desember sl. þar sem þér kvartið fyrir hönd Kennarafélags [tiltekins framhaldsskóla] yfir ákvörðun um uppsögn samninga um fagstjórn við 14 kennara skólans, sem þeim var tilkynnt um með tölvupósti frá skólameistara 22. apríl sl. Kvörtunin byggist á að um óvandaða stjórnsýslu hafi verið að ræða, að óheimilt hafi verið að segja upp tímabundnum ráðningum fagstjóra og að starfskjör sem fyrrverandi fagstjórum hafi boðist með nýjum deildarstjórastörfum séu bæði lakari en áður var og stríði auk þess gegn ákvæðum 2. gr. laga nr. 88/1971, um 40 stunda vinnuviku. 

Af kvörtuninni og fylgiskjölum hennar verður ráðið að meginrök yðar fyrir að óheimilt hafi verið að segja upp samningunum við fagstjóra séu að uppsögn þeirra jafngildi niðurlagningu starfa og uppsögnum viðkomandi starfsmanna. Slíkar ráðstafanir feli í sér stjórnvaldsákvarðanir gagnvart umræddum kennurum og lúti þær því bæði stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

II

1

Í almennum stjórnunarrétti forstöðumanns felst meðal annars heimild til þess að skipuleggja starfsemi og vinnufyrirkomulag enda ber hann ábyrgð á því að rekstrarfé stofnunarinnar sé nýtt á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996. Í stjórnunarheimildum forstöðumanns felst meðal annars að afmarka í hverju störf sem unnin eru í þeirri stofnun sem hann veitir forstöðu eru fólgin og hvernig þau skulu innt af hendi. Ef þær forsendur sem lágu til grund­vallar vinnu­sambandinu í upphafi breytast hefur verið talið að for­stöðu­menn hafi ákveðið svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfs­manna án þess að nauðsynlegt sé að segja ráðningarsamningi upp. Opin­ber starfsmaður getur því ekki vænst þess að eðli og inntak þeirra verk­efna sem honum er falið að leysa haldist með öllu óbreytt út starfstíma hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.

Í 19. gr. laga nr. 70/1996 er kveðið nánar á um réttarstöðu starfsmanna þegar slíkar ákvarðanir eru teknar. Samkvæmt henni er starfsmanni skylt „að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi“ og felur því lagagreinin í sér allrúmar heimildir stjórnvalds til þess að breyta störfum starfsmanna stofnunar. Þær breytingar verða þó að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og mega ekki ganga lengra eða vera meira íþyngjandi í garð þeirra starfsmanna sem í hlut eiga en nauðsyn ber til, sbr. almenna meginreglu um meðalhóf í stjórnsýslu. Talið hefur verið að breyting á stjórnunarlegri stöðu starfsmanns rúmist innan heimilda þessarar lagagreinar, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 6. júní 2013 í máli nr. 131/2013 og fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2003.

2

Lögmæti breytinga á innra skipulagi og verkaskiptingu í ríkisstofnun, á borð við þær sem lýst er í kvörtun yðar, ræðst fyrst og fremst af hvort breytingarnar gangi lengra gagnvart einstökum starfsmönnum en 19. gr. laga nr. 70/1996 heimilar svo og hvort þær fari í bága við ákvæði sérlaga sem taka til innra skipulags stofnunar sé þeim til að dreifa.

Í reglugerð nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla, er kveðið á um meginverkefni kennara í 7. gr. en auk þeirra segir í 8. gr.:

„Auk þeirra föstu starfa sem tilgreind eru í 7. gr. er skólameistara heimilt með sérstöku samkomulagi við kennara að fela þeim önnur fagleg störf eða stjórnun. Slík störf skulu varða faglegt starf kennara á grundvelli kennslugreina, námsbrauta, deilda eða annarra heildstæðra eininga eða tengjast með öðrum hætti starfsemi skólans, þjónustu hans og samskiptum við nemendur. Um fagleg störf eða stjórnun sem þessi grein tekur til gilda starfslýsingar innan skóla með hliðsjón af stofnanasamningum þeirra og þau skal auglýsa innan skólans.“

Í kvörtuninni kemur fram að samningarnir sem sagt var upp hafi verið til tveggja ára frá og með 1. ágúst 2019 og hafi kveðið á um 15% starfshlutfall vegna fagstjórnar, sem fari um samkvæmt sérstakri starfslýsingu fagstjóra, og að hlutfall hins almenna kennarastarfs hjá viðkomandi þar fyrir utan verði þar með 85% á gildistíma samninganna.

Af sýnishorni samninga við fagstjóra, dags. 6. maí 2019, og starfslýsingu fagstjóra, dags. 10. maí 2017, fæ ég ekki annað ráðið en tilgreind verkefni fagstjóra í [...] falli undir framangreind ákvæði 8. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, sbr. 5. mgr. 8. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Af því leiðir jafnframt að skriflegt samkomulag, með yfirskriftinni „Verkefnaráðning“ um fagstjórn í [...] telst ekki vera ráðningarsamningur í þeirri merkingu sem hugtakið er almennt notað í lögum, til dæmis lögum nr. 70/1996 og lögum nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna. Samkomulag um fagstjórn er því til hliðar við þann ráðningarsamning sem á að liggja fyrir um ráðningu viðkomandi kennara í starf við skólann, sbr. 42. gr. laga nr. 70/1996, eða eftir atvikum skipunarbréf hans hafi hann komið til starfa fyrir gildistöku laganna. Uppsögn eða breyting á slíku samkomulagi haggar út af fyrir sig ekki við ráðningarsamningi um kennarastarfið í heild sinni við skólann.

Af framangreindu leiðir að ekki verður litið svo á að þær skipulagsbreytingar er skólameistari boðaði með tölvupóstinum til þáverandi fagstjóra 22. apríl sl. hafi falið í sér uppsögn ráðningarsamninga. Þá kemur fram í tölvupóstinum að fagstjórar nutu ekki hærri launasetningar vegna fagstjórnar. Þannig  héldust grunnlaun, föst samningsbundin laun á grundvelli ráðningarsamninga viðkomandi kennara óbreytt við breytingarnar.

Við mat á hvort launakjör starfsmanns teljist skerðast við breytingar, sbr. 3. málslið 19. gr. laga nr. 70/1996, er litið til þessa en ekki heildarkjara sem eftir atvikum ráðast af greiðslum fyrir yfirvinnu, vaktaálag og fleira til viðbótar grunnlaunum. Til hliðsjónar bendi ég á niðurstöðu umboðsmanns Alþingis frá 28. maí 1999 í máli nr. 2666/1999 og dóm Hæstaréttar frá 24. apríl 2002 í máli nr. 342/2001. Þau mál eru enn fremur til marks um að þar eð hvorki ráðningarsamningi né föstum launum eða öðrum grundvallarréttindum viðkomandi kennara var breytt af hálfu skólameistara teljast umræddar skipulagsbreytingar ekki til stjórnvaldsákvarðana. Af því leiðir að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eiga ekki við um um ákvarðanirnar þótt að sjálfsögðu lúti þær óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

Af áðurnefndum tölvupósti 22. apríl sl. svo og tölvupósti sem skólameistari sendi kennurum skólans viku síðar verður ekki annað ráðið en málefnalegar ástæður hafi legið að baki þeim breytingum á fagstjórn sem þar voru boðaðar, sbr. vísun til endurskoðunar á skipuriti og skipulagi ýmissa verkefna. 

3

Í kvörtuninni er haldið fram að núverandi deildarstjórum sé gert að vinna meira en 40 stundir að jafnaði í dagvinnu á viku hverri með vísan til þess að verkefni deildarstjóra feli í sér vinnu umfram 100% kennarastarf þeirra er þeim verkefnum sinna. Í tengslum við þetta er fylgiskjal með samanburði á launum vegna fagstjórnar og deildarstjórnar þar sem fram kemur að ávinningur af hærri launaflokksröðun deildarstjóra, umreiknaður í yfirvinnustundir, samsvari ekki þeim tímum sem fagstjórum voru áður mældir til verkefna fagstjóra.

Af gögnum sem fylgdu kvörtuninni verður ráðið að kjör deildarstjóra hafi verið til umræðu á vettvangi stofnanasamnings án þess að verða ráðið til lykta. Þá kemur fram í tölvupósti frá skólameistara til fulltrúa í samstarfsnefnd 9. júlí sl. að skólameistari sjái fyrir sér til bráðabirgða að greiða fyrir unna tíma við deildarstjórn.

Við mat á því hvort starfsmaður vinni umfram dagvinnuskyldu er óhjákvæmilegt að líta til vinnu hans í heild sinni. Verkefni kennara eru margþætt og sum þess eðlis að örðugt er að mæla í raun þann tíma sem þau taka óháð öðrum þáttum. Þar eð umrætt atriði kvörtunarinnar er ekki stutt gögnum um mælingu á heildarvinnutíma deildarstjóra, samkvæmt stimpilklukku eða annars konar tímaskráningu, tel ég með hliðsjón af stjórnunarrétti forstöðumanns ekki vera forsendur til þess að ég taki vinnutímamál þeirra til sérstakrar skoðunar.

III

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýkur hér með umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna.

Kjartan Bjarni Björgvinsson