Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 26. mars 1992 barst mér kvörtun A, yfir þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að synja umsókn hans um gjafsókn vegna reksturs meiðyrðamáls. A starfaði sem málari hjá ríkisstofnun, en var sagt upp störfum hinn 1. apríl 1991. Málarafélag Reykjavíkur sendi viðkomandi stofnun bréf fyrir hans hönd, til að fá skýringar á uppsögninni. Bréf B, framkvæmdastjóra tæknisviðs, til Málarafélagsins, ritað 16. september 1991, var sent A 14. október sama ár. Ummæli í því bréfi taldi A óviðunandi og undirbjó málsókn til refsingar, ómerkingar ummæla og greiðslu miskabóta. Með bréfi, dags. 30. janúar 1992, óskaði A eftir leyfi til gjafsóknar, en þeirri umsókn var hafnað af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hinn 10. mars 1992. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sagði: "Að athuguðu máli telur ráðuneytið eigi unnt að verða við beiðni þessari."

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 1. apríl 1992 fór ég þess á leit við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að mér yrðu látin í té gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Hinn 11. júní s.á. óskaði ég eftir því, í samræmi við 9. gr. laganna, að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim ástæðum, sem lágu til þess, að gjafsóknarbeiðninni var synjað, og því, hvers vegna umsækjanda hefði ekki verið gerð nánari grein fyrir synjuninni en gert var. Hinn 25. ágúst 1992 ítrekaði ég þessa ósk mína og barst mér svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 31. ágúst 1992. Þar segir:

"Samkvæmt 3. mgr. 171. gr. þágildandi einkamálalaga skyldi athuga málstað umsækjanda eftir föngum áður en gjafsókn yrði veitt. Maðurinn hafði nokkrum sinnum símleiðis samband við ráðuneytið og var honum þá tjáð að þau gögn er bárust ráðuneytinu með umsókn hans nægðu ekki til að unnt yrði að taka afstöðu til erindis hans. Var honum jafnframt gerð grein fyrir því að hann yrði að gera skýrari grein fyrir málstað sínum. Í kjölfar þess barst ráðuneytinu eitt viðbótargagn, en það var stefna í málinu, dags. 5. mars 1992.

Þrátt fyrir framlagningu ofangreindrar stefnu þótti málatilbúnaður ekki nægilega skýr að ráðuneytið taldi unnt að verða við beiðni um gjafsókn.

Hingað til hefur ráðuneytið ekki rökstutt sérstaklega synjanir um gjafsókn þar sem að hér er um heimildarákvæði að ræða."

Hinn 2. september 1992 gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við bréf ráðuneytisins og barst mér bréf hans 8. sama mánaðar. Þar gerði hann grein fyrir athugasemdum sínum og ástæðum fyrir gjafsóknarbeiðni. Afrit bréfsins sendi A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, með nýrri umsókn sinni um gjafsókn, sem dagsett var 8. september 1992.

Hinn 2. mars 1993 óskaði ég eftir því, skv. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerði nánari grein fyrir svörum sínum, einkum þar sem segir: "Þrátt fyrir framlagningu ofangreindrar stefnu þótti málatilbúnaður ekki nægilega skýr að ráðuneytið taldi unnt að verða við beiðni um gjafsókn." Eftirfarandi svar barst mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. mars 1993:

"Samkvæmt 3. mgr. 171. gr. laga um meðferð einkamála í héraði nr. 85/1936 skyldi athuga málstað umsækjanda um gjafsókn eftir föngum áður en gjafsókn yrði veitt. Við mat á því hvort veita ætti gjafsókn hefur ráðuneytið hvort tveggja litið til málatilbúnaðar umsækjanda og fjárhags hans. Litið hefur verið til þess hvort málsókn er nauðsynleg til að niðurstaða fáist. Þá hefur einnig verið tekið tillit til þess hvort úrlausn málsins hafi almenna þýðingu. Varðandi fjárhag umsækjanda hefur ráðuneytið að meginstefnu litið til þess hvort mál varðar framfærslu einstaklings og fjölskyldu hans eftir atvikum.

Ákvæði laga um veitingu gjafsóknar eru heimildarákvæði og umsóknir eru því háðar mati ráðuneytisins á aðstæðum umsækjanda og málsatvikum.

Í máli [A] var það mat ráðuneytisins, að atvik máls væru ekki slík, að rétt þætti að veita gjafsókn. Hér er um að ræða einkarefsimál vegna meintra ærumeiðinga. Ummæli þau sem stefnt er út af eru þess eðlis að allsendis er óvíst að kröfur [A] verði teknar til greina. Gögn þau sem bárust ráðuneytinu með umsókn A þóttu auk þess ekki nægja til þess að unnt yrði að taka afstöðu til erindis hans. Hann lagði aðeins fram hluta af skattframtali 1991 og launamiða vegna skattframtals 1992. Engar upplýsingar komu fram um eignir hans eða tekjur sambýliskonu hans. Af framangreindum ástæðum taldi ráðuneytið ekki unnt að verða við gjafsóknarbeiðninni."

Hinn 15. mars 1993 og 29. apríl 1993 gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir sínar lagði hann fram í nýrri kvörtun, 11. maí 1993, og beinist sú kvörtun að síðari synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstöður álits míns, dags. 23. nóvember 1993, voru svohljóðandi:

"Er A sótti í annað sinn um gjafsókn, höfðu gengið í gildi ný lög um meðferð einkamála, lög nr. 91/1991. Með þeim lögum er sett á fót sérstök gjafsóknarnefnd, sbr. 125. gr. laganna, til að meta skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar. Almenn skilyrði fyrir veitingu leyfis koma fram í 126. gr. laganna, en mat er lagt í hendur gjafsóknarnefndar, sem umsagnaraðila. Neikvæð umsögn gjafsóknarnefndar bindur dóms- og kirkjumálaráðuneytið, en samkvæmt 4. mgr. 125. gr. getur það því aðeins veitt gjafsókn að nefndin mæli með því. Í dag hef ég einnig lokið með bréfi til A máli því, sem þessi síðari kvörtun lýtur að.

IV.

Í 172. gr. laga nr. 85/1936 sagði, að gjafsókn mætti veita einstökum mönnum, sem svo illa væru stæðir fjárhagslega, að þeir mættu ekki án þess fjár vera frá framfærslu sinni eða sinna eða frá atvinnurekstri sínum, er fara mundi til málsins. Ekki voru í lögunum fyrirmæli um, hvernig umsókn um gjafsókn skyldi háttað, eða um fylgigögn, að öðru leyti en því að umsækjandi skyldi láta í té vottorð skattstjóra um fjárhag sinn og aðstæður, skv. niðurlagsákvæði 2. tl. 1. mgr. 172. gr. laganna.

Samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar er það skylda stjórnvalds að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Jafnframt hvílir sú skylda á stjórnvaldi að leiðbeina þeim, sem óskar ákvörðunar, um það, hvaða gögn sé nauðsynlegt að hann leggi fram, og geri honum grein fyrir því, ef gögn skortir, og þá hvaða afleiðingar það kunni að hafa.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur í svörum sínum lýst því, að gögn þau, sem borist hafi frá A, hafi ekki verið nægileg til að unnt væri að taka afstöðu til erindis hans. Hafi honum verið greint frá þessu, er hann hafði samband við ráðuneytið. Í athugasemdum sínum til mín hefur A neitað því að honum hafi verið tjáð, að framlögð gögn væru ófullnægjandi, að öðru leyti en því að hann skyldi leggja fram stefnu. Frekari gögn hafi ekki verið farið fram á. Síðara bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 9. mars 1993, verður að skilja svo, að meðal annars hafi það ráðið niðurstöðu, að gögn hafi verið ófullnægjandi um fjárhag umsækjanda.

Ef ófullnægjandi gögn voru talin geta leitt til þess að umsókn yrði hafnað, var ástæða til að það kæmi skýrlega fram gagnvart umsækjanda, og að honum gæfist kostur á að bæta úr því, áður en ákvörðun var tekin. Af því, sem fram er komið í málinu, verður ekki séð að þessa hafi verið gætt sem skyldi.

Mér þykir rétt að taka fram, að í 3. mgr. 125. gr. nýrra laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 eru settar nánari reglur um það, hvernig umsókn um gjafsókn skuli vera, og svo mælt fyrir, að henni skuli fylgja gögn eftir þörfum. Ákvæðið veitir umsækjendum leiðbeiningar um efni umsókna og setur einnig skilyrði um form, sem umsókn verður að uppfylla. Hins vegar haggar ákvæðið ekki við meginreglum um rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sem taldar hafa verið gilda sem ólögfestar meginreglur og öðlast lagagildi við gildistöku nýrra stjórnsýslulaga hinn 1. janúar 1994.

V.

Þá niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytis, að "málatilbúnaður [væri] ekki nægilega skýr" til að unnt væri að verða við umsókn, verður, samkvæmt síðari skýringum ráðuneytisins, að skilja svo, að hún geymi mat á málstað umsækjanda í fyrirhuguðu dómsmáli. Eins og fram hefur komið í skýringum ráðuneytisins, sagði í 3. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936 um meðferð einkamála, að athuga skyldi málstað umsækjanda eftir föngum, áður en gjafsókn væri veitt. Þetta ákvæði laganna byggði á sömu lagasjónarmiðum og ákvæði laga nr. 44/1907, um gjafsóknir m.m., en ekki er í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 85/1936 að finna leiðbeiningar um skýringu ákvæðisins. Í riti Einars Arnórssonar: Almenn meðferð einkamála í héraði (Reykjavík 1941) segir um þetta skilyrði 3. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936 á bls. 300: Málstað umsækjanda skal athuga eftir föngum, áður en gjafsókn (gjafvörn) sé veitt, enda skyldi slíkt hagræði ekki veitt, ef málstaður er sýnilega vonlaus, sbr. 171. gr. eml."

Við úrlausn um þetta almenna skilyrði laganna er til margs að líta, svo sem tilefni málsóknar og hvort hagsmunir aðila af máli réttlæti málarekstur, m.a. með hliðsjón af kostnaði við rekstur málsins. Í þessu sambandi koma því til athugunar möguleikar umsækjanda til að fá kröfur sínar í dómsmáli teknar til greina.

Hins vegar koma fleiri sjónarmið til athugunar en fjárhagsleg áhætta við rekstur dómsmáls, m.a. þau sjónarmið, sem nú eru rakin í b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og hafa áður komið til álita við skýringu á 3. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936.

Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á, að lagaákvæði um gjafsókn eru sett til að tryggja möguleika hinna efnaminni til að fá úrlausn dómstóla um ágreiningsefni og eru því sett til að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna. Það eru almennt mikilsverð réttindi manna að geta fengið úrlausn dómstóla um ágreiningsmál. Eru það réttindi, sem vernduð eru af mannréttindasáttmálum, svo sem 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Með hliðsjón af því, og sérstaklega með hliðsjón af tilgangi lagaákvæða um gjafsókn, er það álit mitt, að ekki eigi að beita þröngri túlkun á því almenna skilyrði gjafsóknar að tilefni sé til málshöfðunar.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur gert grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem lögð hafi verið til grundvallar við mat á þessu skilyrði laganna. Í bréfi ráðuneytisins kemur fram, að litið hafi verið til þess, hvort málsókn væri nauðsynleg til að niðurstaða fengist í málinu og hvort úrlausn málsins hefði almenna þýðingu. Ég geri ekki athugasemdir við þessi sjónarmið."

VI. Niðurstaða.

Niðurstöður mínar dró ég saman á svofelldan hátt:

"Ég tel ekki ástæðu til frekari athugasemda við form eða efni úrlausnar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hins vegar bendi ég á, að með nýjum stjórnsýslulögum, sem ganga í gildi hinn 1. janúar 1994, er bundin í lög skylda stjórnvalda til að rökstyðja ákvörðun sína, ef aðili fer fram á það, sbr. 21. gr. laganna, og jafnframt með hvaða hætti sá rökstuðningur skal vera, sbr. 22. gr. laganna."