Álit

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 2. október 2020, fyrir hönd A yfir ákvörðun Reykjavíkur­borgar um ráðningu í stöðu X skóla- og frí­stunda­sviðs.

Í kvörtuninni gerið þér m.a. athugasemdir við rannsókn málsins og að ákvörðunin hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Fram kemur að A telji sig hafa verið hæfari en sá umsækjandi sem ráðinn var. Athugasemdir hennar lúta einkum að mati sveitarfélagsins á leið­togahæfni, frumkvæði, reynslu af breytingastjórnun og teymisvinnu. Þá gerir hún athugasemd við hvernig menntun þess er starfið hlaut var metin.

Í tilefni af kvörtun yðar voru Reykjavíkurborg rituð bréf, dags. 3. nóvember 2020 og 15. janúar sl., þar sem m.a. var óskað eftir gögnum málsins og tilteknum upplýsingum og skýringum. Svör bárust 23. febrúar sl. Athugasemdir yðar bárust 16. apríl sl.   

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.

  

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar lýtur að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslu­lögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undir­­búning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórn­­völd eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opin­bert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun að því leyti sem ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórn­valdsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa fyrrgreind sjónarmið að vera málefnaleg, svo sem kröfur um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórn­­vald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórn­valdið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að stjórnvald verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram á væntan­legri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað full­­nægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir um­sækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á að stjórnvald njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997 og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórn­völdum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um ráðningu í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hafi átt að ráða í tiltekið starf heldur ein­göngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.

  

2

Af gögnum málsins má ráða að sex af tíu umsækjendum þóttu standa framar að loknu frummati á starfsumsóknum þeirra. Var þeim boðið í fyrsta við­tal en samkvæmt matsramma voru þeir umsækjendur m.a. metnir á grundvelli umsóknargagna og starfsviðtalsins með tilliti til menntunar, reynslu af stjórnun, tungumálakunnáttu, reynslu af breytingastjórnun, frumkvæðis, leiðtogahæfileika og hæfni í teymisvinnu. Það hafi verið mat sveitarfélagsins að sá umsækjandi sem hlaut starfið hafi staðið öðrum framar er varðar reynslu af breytingastjórnun, leiðtogahæfileika, frumkvæði og hæfni í teymisvinnu. Hafi viðkomandi því, ásamt einum öðrum, verið boðið í annað viðtal og að því viðtali loknu verið metinn hæfastur til að gegna umræddri stöðu.

Í kvörtuninni og þeim gögnum sem henni fylgdu kemur fram að A telji að sú sem starfið hlaut hafi ekki uppfyllt menntunarkröfu sem gerð var í starfsauglýsingu. Af því tilefni er rétt að taka fram að að við mat á menntun verður stjórnvald að leggja mat á hvernig það telur líkur á að menntun muni nýtast í hinu nýja starfi. Í auglýsingu fyrir umrætt starf var gerð sú krafa að umsækjendur hefðu „framhaldsmenntun á háskólastigi sem nýtist í starfi“ án þess að nánar væri tilgreint um hvers konar menntun væri að ræða. Af þeim sökum og að virtu því svigrúmi sem játa verður stjórnvaldi við ráðningu í opinbert starf tel ég ekki tilefni til að gera athugasemd við mat Reykjavíkurborgar á því námi sem viðkomandi hafði lokið frá erlendum háskóla.

Í kvörtuninni gerið þér enn fremur athugasemdir við mat á hæfniþáttunum reynslu af breytingastjórnun, frumkvæði, leiðtoga­hæfi­leikum og hæfni í teymisvinnu. Hvað varðar mat reynslu á breytinga­stjórnun, þar sem A hlaut 3 stig á móti 4 stigum þess er var ráðinn, vísið þér m.a. til þess að A hafi starfað sem stjórnandi í 17,5 ár. Á þessum tíma hafi hún m.a. byggt upp 7 deilda leik­skóla frá grunni og tekið að sér verkefni í þremur leikskólum sem allir stóðu frammi fyrir vanda. Hafi hún verið sérstaklega beðin um það þar sem hún hafi sannað sig sem sterkur leiðtogi sem sýni frumkvæði, ekki síst hvað varðar breytingastjórnun. Í þessu samhengi er vakin athygli á því að A hafi fengið 3 stig bæði hvað varðar leið­toga­hæfileika og frumkvæði en sú sem ráðin var hafi fengið 4 stig. Enn fremur er gerð athugasemd við mat á hæfni í teymisvinnu en A hlaut 2 stig á móti 4 stigum þess sem ráðinn var. Í kvörtuninni og þeim gögnum sem henni fylgdu er byggt á því að starf leikskólastjóra sé  teymis­vinna alla daga og vinni A með ólíkum starfshópum á hverjum degi.    

Vegna framangreindra athugasemda um að hallað hafi á A við mat á störfum hennar og reynslu var óskað eftir því að Reykja­víkurborg gerði nánari grein fyrir þeim forsendum sem lágu til grund­vallar mati á reynslu af breytingastjórnun, mati á leiðtoga­hæfi­leikum hennar, frumkvæði og mati á hæfni í teymisvinnu.

Eftir athugun mína á framangreindum atriðum, skýringum sveitar­félagsins og því sem fram kemur í kvörtuninni um þau er það niðurstaða mín, að virtu því svigrúmi sem stjórnvöld hafa til mats í þessum málum, að ég hafi ekki fullnægjandi forsendur til að fullyrða að það mat sem fram fór í tilviki A hafi verið óforsvaranlegt. Hér hef ég einkum í huga að af gögnum málsins má ráða að stigagjöf í umræddum flokkum hafi að miklu leyti tekið mið af frammistöðu í starfsviðtali. Sést það m.a. af þeim viðmiðum sem fram koma í matsramma en til að fá fullt hús stiga fyrir breytingastjórnun, leiðtogahæfileika og frumkvæði þurfti að svara skilmerkilega og koma með gott dæmi og sýna fram á góða innsýn. Þegar svo háttar til að stjórnvald metur einn umsækjanda hæfastan með mati sem byggist að einhverju leyti á viðtölum við um­sækjendur verður endurskoðun umboðsmanns Alþingis að þessu leyti tak­mörkuð við þau gögn sem liggja fyrir í málinu. Í máli þessu liggur fyrir skráning úr starfsviðtölum, stigagjöf fyrir tiltekna matsþætti ásamt nánari skýringum stjórnvaldsins á því hvernig tiltekin atriði voru metin, m.a. með tilliti til starfsreynslu A og þess sem ráðinn var. Í því sambandi legg ég áherslu á að umboðsmaður er ekki í sömu aðstöðu og veitingarvaldshafinn til að leggja mat á hvernig fyrir­liggjandi reynsla umsækjenda, þ.m.t. sá tími og þau viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri störfum, muni nýtast í hinu nýja starfi. Jafnframt hefur umboðsmaður takmarkaðar forsendur til að leysa úr ágreiningi um það sem fram kemur í starfsviðtölum nema að því marki sem unnt er að byggja á skriflegum gögnum.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og skýringar sveitarfélagsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun um ráðningu í það starf sem hér um ræðir hafi verið byggð á heildstæðu mati á hæfni um­­sækjanda eftir yfirferð umsóknargagna og töku viðtala þar sem sam­bærilegar spurningar voru lagðar fyrir umsækjendur. Ég fæ ekki heldur séð að þau sjónarmið og viðmið sem ráðningin var byggð á hafi verið ómálefnaleg eða, líkt og áður segir, að forsendur séu til þess af minni hálfu að gera athugasemd við innbyrðis vægi þeirra eða hvernig þeim var beitt við mat á reynslu og hæfni A.

Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður stjórnvaldi við ráðningu í opinbert starf er það því niðurstaða mín að ekki séu efni til að gera athugasemdir við ákvörðun sveitarfélagsins um ráðningu í stöðu X skóla- og frístundasviðs.

  

3

Að því er varðar athugasemdir yðar um að ekki hafi verið leitað til umsagnaraðila A tel ég rétt að taka fram að ekki hefur verið talið leiða af rannsóknarreglu eða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvöldum sé ávallt skylt að afla frekari upplýsinga um starfshæfni umsækjenda um opinbert starf með því að hafa samband við umsagnaraðila umsækjenda. Af gögnum málsins má ráða að sveitarfélagið hafi aðeins talið nauðsynlegt að hafa samband við umsagnaraðila þeirra tveggja umsækjenda sem að loknum starfsviðtölum voru taldir standa framar öðrum og þá áður en seinna viðtalið fór fram en ljóst er að tilgangur seinna viðtals var að velja á milli þeirra. Þá ályktun má því draga að umsagna hafi verið aflað til þess að auðvelda val á milli þeirra tveggja eftir að komist hafði verið að þeirri niðurstöðu að þeir stæðu öðrum umsækjendum, hlutlægt og huglægt séð, framar.

Með hliðsjón af því, hvernig atvikum var háttað að öðru leyti sem og því að einungis er um að ræða heimild en ekki skyldu stjórnvalds tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við það að sveitarfélagið hafi ekki aflað umsagna um A í ráðningarferlinu.

  

III

Ég tel að aðrar athugasemdir yðar í tengslum við ráðningarferlið gefi mér ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um mál yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.