Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. maí 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ráðningu í starf forstöðumanns X-deildar á Y-­sviði hjá Vegagerðinni í febrúar sama ár en hún var meðal umsækjenda um starfið. Við meðferð málsins hjá Vegagerðinni var ákveðið að þrengja umsækjendahópinn niður í fimm umsækjendur eftir frummat en A var ekki þar á meðal. Einn úr þeim hópi var að lokum ráðinn í starfið. Kvörtun A lýtur einkum að því að viðmið í fyrsta mati á um­sækjendum hafi ekki verið í samræmi við auglýsingu, menntun hennar, reynsla og hæfni hafi verið vanmetin, ekki hafi verið gætt jafnræðis við samanburð á umsækjendum og afhendingu gagna hafi verið ábótavant.

Athugun umboðsmanns laut í upphafi bæði að mati Vegagerðarinnar á hæfni umsækjenda og samanburði við mat á hverjir teldust hæfastir, og komu þar með til frekara mats í ferlinu, en einnig hvernig staðið hafði verið að rannsókn málsins og leiðbeiningarskyldu vegna umsóknar A svo og afhendingu gagna til hennar. Að fengnum skýringum Vegagerðarinnar hefur athugun mín einkum beinst að hvort Vegagerðin hafi gætt að leið­beiningar- og rannsóknarreglu vegna umsóknar A og afhendingu gagna til hennar í kjölfarið.  

  

II Málavextir

Umrætt starf hjá Vegagerðinni var auglýst í desember 2020 og skyldi sótt um starfið á vef Vegagerðarinnar. Í auglýsingunni kom fram að leitað væri eftir metnaðarfullum einstaklingi í nýtt starf forstöðumanns X­deildar á Y-sviði. Þá sagði að áhersla væri lögð á að for­stöðu­maður hefði þekkingu á hlutverki og starfsemi Vegagerðarinnar, byggi m.a. yfir þekkingu og reynslu á sviði mannvirkjagerðar, stjórnunar og góðri færni í mannlegum samskiptum. Tilgreindar voru eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur:  

1. Háskólapróf í verk-, tækni-, eða jarðfræði, meistarapróf æskilegt.
2. Reynsla af stjórnun kostur.
3. Reynsla af gerð reglna og leiðbeininga.
4. Þekking og reynsla á sviði mannvirkjagerðar.
5. Frumkvæði, skipulagshæfni og faglegur metnaður.
6. Hæfni til að vinna sjálfstætt sem og í teymisvinnu.
7. Góð íslensku- og enskukunnátta í rituðu og töluðu máli.
8. Hæfni til að fylgja málum eftir og til að finna bestu lausnir hverju sinni.

Tekið var fram að umsókn skyldi fylgja ferilskrá og ítarlegt kynningar­bréf þar sem gerð væri grein fyrir ástæðu umsóknar og rökstutt að viðkomandi hefði færni til að gegna starfinu.  

Alls voru 15 umsækjendur um starfið. Mat á þeim fór fram í tveimur umferðum, fyrst frummat á grundvelli umsókna og tilheyrandi gagna og því næst ítarlegra mat með viðtölum við þá fimm sem best komu út úr fyrra matinu. Frummatið miðaðist við fyrrgreinda töluliði nr. 1-4 og nr. 7. Umsækjendum voru gefin stig vegna hvers og eins hæfni­þáttar á kvarðanum 0-4 samkvæmt skilgreindum viðmiðum. Við útreikning heildar­stiga var hlutfallslegt vægi hæfniþáttanna sem hér segir: Háskólapróf 15%, stjórnunarreynsla 25%, reynsla af gerð reglna og leiðbeininga 22%, þekking og reynsla á sviði mannvirkjagerðar 25%, vald á íslensku 8% og ensku­kunnátta 5%.

Heildarstig A að loknu frummati reyndust vera 2,23 og var hún níunda í röðinni. Stig þeirra fimm sem flest stig hlutu og var boðið viðtal í framhaldinu voru á bilinu 2,76 til 3,30. Í kjölfarið var við mat á þessum fimm umsækjendum miðað við alla hæfniþætti sem eftir stóðu og tilgreindir voru í auglýsingu. Að lokum var annar tveggja efstu um­sækjenda úr frummati ráðinn í starfið.

Með tölvubréfi 23. febrúar 2021 óskaði A eftir að fá afhent öll gögn ráðningarmálsins. Eftir að A hafði ítrekað beiðnina afhenti Vegagerðin henni afrit gagna, en þó ekki allra sem málinu tilheyrðu, 19. mars 2021. Sama dag vakti A athygli Vegagerðarinnar á að henni virtist sem kynningarbréf með umsókn hennar hefði ekki skilað sér. Um það atriði sagði Vegagerðin í svari 23. sama mánaðar að ekki hefði verið hægt að opna kynningarbréfið, það hefði verið á sniði sem ekki væri hægt að opna þrátt fyrir að það hefði verið reynt á ýmsan hátt.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Vegagerðarinnar

Með bréfi til Vegagerðarinnar 21. maí 2021 var m.a. óskað eftir öllum gögnum málsins, viðhorfi til kvörtunarinnar ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Meðal annars var þess óskað að upplýst yrði hvort Vegagerðin hefði í ráðningarferlinu veitt staðlaðar leið­beiningar um hvaða kröfum gögn, móttekin með rafrænum hætti, þyrftu að fullnægja, sbr. 3. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til vitneskju Vegagerðarinnar um tilvist kynningarbréfsins og þýðingar þess fyrir mat á hæfni A í íslensku og mögulega fleiri hæfni­þáttum var jafnframt óskað upplýsinga um hvort Vegagerðin hefði farið fram á við A, áður en umsóknargögn voru metin, að hún sendi umrætt skjal á ný og þá á því formi sem óskað var. Hefði svo ekki verið var óskað skýringa á hvernig slíkt samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þá var óskað skýringa á tilteknum atriðum varðandi mat á umsækjendum svo sem stigum A vegna tveggja hæfniþátta og forsendum þeirrar ákvörðunar, eftir frummat á umsóknum, að fimm stigahæstu umsækjendurnir kæmust áfram í ferlinu.

Enn fremur var óskað eftir afstöðu til hvort og þá hvernig sú takmörkun upplýsinga úr töflu um stigagjöf til umsækjenda, að afmá 13 af 15 nöfnum umsækjenda, samrýmdist rétti A til aðgangs að gögnum málsins á grundvelli 15.-17. gr. stjórnsýslulaga svo og hvort A hefði að öðru leyti að mati Vegagerðarinnar verið afhent afrit allra þeirra gagna málsins sem hún ætti rétt til samkvæmt framangreindum lagaákvæðum.

Umbeðin gögn og svör bárust 29. júlí sl. Þar segir að ekki hefði komið í ljós að kynningarbréfið hefði ekki borist fyrr en eftir að öll umsóknargögn hefðu verið metin og gengið hefði verið frá ráðningu í starfið. Vegagerðin hefði því ekki farið fram á að A sendi henni kynningarbréfið á ný. Jafnframt tók Vegagerðin fram að hefði þetta komið í ljós áður en ráðningu var ráðið til lykta væri „vandséð að [það samrýmdist] jafnræðisreglu að leyfa framlagningu nýrra umsóknargagna eftir að umsóknarfrestur [væri] liðinn“. Þá upplýsti Vegagerðin að hún notaði ráðningarkerfi ríkisins og að við eftirgrennslan hefði komið í ljós að viðhengi með kynningarbréfi A hefði ekki færst yfir í skjala­vistunarkerfi stofnunarinnar eins og öll önnur umsóknargögn. Skýringin virtist vera sú að ráðningarkerfið þekkti ekki skrár af því tagi sem kynningarbréfið var á. Enn fremur sagði í svörunum að þegar sótt væri um starf gegnum ráðningarkerfið fyllti umsækjandi út við­eigandi reiti og gæfist kostur á að hlaða upp viðhengjum. Í kerfinu væru þó ekki veittar staðlaðar leiðbeiningar um hvaða kröfum gögn, sem skilað væri inn með þessum hætti, þyrftu að fullnægja og Vegagerðin veitti ekki sér­stakar leiðbeiningar þar að lútandi.

Um mat á umsóknum var í skýringum Vegagerðarinnar bent á að þeir þættir sem lagt var mat á í frummati hefðu verið þess eðlis að fengist hefði heildstæður samanburður á umsækjendum. Þeir þættir sem ekki hefði verið lagt mat á fyrr en síðar í ferlinu hefðu verið þess eðlis að þeir væru að mestu huglægir og þyrfti að sýna fram á þá með öðrum hætti t.d. dæmum, verkefnum og viðtölum. Sömu hæfniviðmiðum og aðferðarfræði hefði verið beitt gagnvart öllum umsækjendum í upphafi. Þeir matsþættir sem hefði verið lagt mat á fyrsta kastið hefðu verið grundvallarþættir og miðað að því að velja hæfustu umsækjendurna. Þeir huglægu þættir sem lagt hefði verið mat á síðar í ferlinu hefðu aldrei getað vegið upp skort á menntun, reynslu eða þekkingu. Þess vegna hefðu faglegar grunn­kröfur verið metnar í fyrra mati en leitast við að meta hina huglægu þætti sem þyrftu að vera til staðar til viðbótar þeim í hinu síðara. Þá gerði Vegagerðin grein fyrir stigum A fyrir reynslu af stjórnun og reynslu af gerð reglna og leiðbeininga.

Um takmörkun á afhendingu gagna til A kvaðst Vegagerðin ekki sjá þýðingu þess að hún fengi upplýsingar um stigagjöf fyrir ein­staka hæfnisþætti hjá öðrum umsækjendum og liti hún svo á að þar væri um að ræða upplýsingar sem rétt væri að takmarka aðgang að í ljósi einka­hagsmuna þeirra. Þá liti Vegagerðin svo á að að stigagjöf annarra umsækjenda væri upplýsingar sem rétt væri að takmarka vegna einka­hags­muna þeirra sem um ræðir, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Stigagjöf hvers og eins umsækjenda hefði ekki áhrif á stigagjöf annarra umsækjenda heldur væru umsóknir metnar sjálfstætt á grundvelli þeirra gagna sem fyrir lægju. Einnig benti Vegagerðin á að í umsóknum væri oft að finna víð­tækar persónuupplýsingar og fengi hún ekki séð að hagsmunir A af því að fá aðgang að stigagjöf hvers og eins umsækjanda gengju framar hagsmunum þeirra um að sanngjarnt væri og eðlilegt að upplýsingar um frammi­stöðu þeirra í ráðningarferli rötuðu ekki til annarra umsækjenda. Þá gerði Vegagerðin grein fyrir hvaða skjöl hún hefði afhent A og taldi jafnframt að henni hefðu verið afhentar allar upplýsingar um ráðninguna sem hún ætti rétt á og vörðuðu málið. Í yfirliti um skjöl ráðningarmálsins, sem fylgdu svörum til umboðsmanns, koma fram nokkur skjöl umfram þau sem A fékk afhent.

Athugasemdir A við svör Vegagerðarinnar bárust 26. júlí 2021.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Leiðbeiningarskylda Vegagerðarinnar og rafræn stjórnsýsla

Samkvæmt þeim áskilnaði í auglýsingu að sótt skyldi um starfið á vef Vegagerðarinnar og svörum hennar til umboðsmanns verður að leggja til grundvallar að stofnunin hafi nýtt sér heimild 35. gr. stjórnsýslu­laga til rafrænnar miðlunar upplýsinga við meðferð máls. Þar segir í 1. málslið 1. mgr. að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Þegar svo háttar til hefur stjórnvald ekki einungis almenna leið­beiningarskyldu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, heldur einnig hina sérgreindu sem kveðið er á um í 3. mgr. 35. gr. sömu laga. Þar segir að stjórnvald geti ákveðið hvaða kröfum gögn, sem það móttekur með rafrænum hætti, þurfi að fullnægja. Stjórn­vald geti meðal annars áskilið að gögn sem það móttekur, skuli sett fram á sérstökum rafrænum eyðublöðum. Skuli þá veita staðlaðar leið­beiningar um útfyllingu eyðublaðsins og þær kröfur sem stjórnvald geri.

Í athugasemdum við frumvarp til þeirra breytinga á stjórnsýslu­lögum sem fólu í sér tilurð ákvæða um rafræna meðferð stjórnsýslumála sagði meðal annars um ákvæðið sem varð að 3. mgr. 35. gr.:

„Meðal annars geta stjórnvöld krafist þess að erindi séu sett fram á sérstökum rafrænum eyðublöðum, en með þeim er átt við rafræn gögn á stöðluðu formi sem aðili máls fyllir sjálfur út. Fullnægi erindi ekki þessum kröfum er stjórnvaldi rétt að leiðbeina máls­aðila og óska eftir því að hann fylli réttilega út eyðublað, veiti að öðru leyti nauðsynlegar upplýsingar eða uppfylli önnur þau skilyrði sem stjórnvald hefur sett í samræmi við ákvæði þessa liðar. Verði málsaðili ekki við ítrekun stjórnvalds um slíkt ræðst það af þeirri lagaheimild, sem ákvörðun er byggð á, hvort stjórn­valdi væri rétt að vísa máli frá eða leysa úr því á grundvelli þeirra gagna, sem aflað hefur verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.“ (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1610-1611).

Samkvæmt auglýsingu um starf forstöðumanns X-deildar á Y-sviði hjá Vegagerðinni var áskilið að umsókn fylgdi „ítarlegt kynningarbréf“ og tekið fram að þar skyldi umsækjandi gera grein fyrir ástæðu umsóknar og rökstyðja færni sína til að gegna starfinu.

Á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og framan­greindra ákvæða laganna um leiðbeiningarskyldu hefur verið litið svo á, m.a. í framkvæmd umboðsmanns, að þegar aðili máls veiti ekki þær upp­lýsingar eða leggi fram gögn sem eru nauðsynleg til að upplýsa mál, og með sanngirni megi ætlast til að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of, beri stjórnvaldi að vekja athygli hans á því og veita honum færi á að láta slíkar upplýsingar og gögn í té og leiðbeina honum um afleiðingar þess sé það ekki gert. Sjá til hliðsjónar álit umboðs­manns Alþingis frá 31. desember 2018 í máli nr. 9317/2017 og frá 20. júní 2016 í máli nr. 8763/2016.

Þótt Vegagerðin hafi upplýst umboðsmann um að ekki hafi komið í ljós að kynningarbréf A vantaði fyrr en eftir að mat á umsóknum fór fram er, með hliðsjón af efni auglýsingarinnar, óhjákvæmilegt að líta svo á að stofnuninni hafi þegar við móttöku umsóknarinnar mátt vera ljóst að henni fylgdi ekki kynningarbréf á því formi sem gert var ráð fyrir. Þar eð í auglýsingunni var mælt fyrir um að í kynningarbréfinu kæmi fram ástæða umsóknar og rökstuðningur um færni til að gegna starfinu verður ekki annað ráðið en að kynningarbréfið hafi verið þáttur í öflun upplýsinga um umsækjandann og þar með rannsókn málsins. Er þá einnig litið til þess að fram hefur komið að fjöldi stiga sem umsækjendur fengu fyrir hæfniþáttinn „vald á íslensku“ hafi m.a. ráðist af því hvort umsækjandi hefði lagt fram kynningarbréf og þá hversu vel það var framsett.

Að öllu þessu virtu er það álit mitt að Vegagerðinni hafi borið að vekja athygli A á því að hún hefði ekki móttekið kynningarbréf hennar, svo sem óskað var eftir í auglýsingunni, og veita henni hæfilegan frest til úrbóta. Er því ekki fallist á þær skýringar Vegagerðarinnar að það hefði trauðla samrýmst jafnræðisreglu að leyfa framlagningu nýrra gagna við þessar aðstæður, enda væri um að ræða efnislega sömu upp­lýsingar og áður höfðu verið lagðar fram á öðru formi. Í ljósi þess er það niðurstaða mín að málsmeðferð Vegagerðarinnar hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af 7., 10. og 3. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga.

  

3 Mat á hæfni umsækjenda og afleiðingar þess að leiðbeiningarskyldu var ekki sinnt

Í ljósi fyrrgreindrar niðurstöðu þarf að meta hvaða afleiðingar framan­greindir annmarkar hafa og þá einkum hvaða áhrif það hafi að stjórnvöld sinni ekki leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga eða ítarlegri reglum eins og eru t.d. í 35. gr. sömu laga.

Stjórnvald hefur töluvert svigrúm við meðferð ráðningarmála, t.d. hvernig það telur haganlegast að varpa ljósi á hæfni umsækjenda. Svigrúm stjórnvalds við val á sjónarmiðum, vægi þeirra og tilhögun meðferðar máls leysir það þó ekki undan þeirri skyldu að haga málsmeðferð sinni þannig að það geti síðar sýnt fram á að heildstæður og efnislegur samanburður á umsækjendum hafi farið fram með tilliti til væntanlegrar frammistöðu þeirra í starfinu á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.

Leggja verður til grundvallar að í ákvörðun um að líta framhjá tilteknum hæfniþáttum við frummat á umsækjendum felist í raun að sett er ákveðið lágmarksviðmið eða þröskuldur þegar ákveðið er hvaða umsækjendur verði teknir til frekara mats og þá með með vísan til allra hæfniþátta. Að virtu því svigrúmi sem stjórnvald hefur við val á sjónar­miðum sínum og áherslum, svo og þeirri aðstöðu að margir umsækjendur kunna að uppfylla auglýstar kröfur, er ekki tilefni til að gera athuga­semdir við að slíkum aðferðum sé beitt til að afmarka hóp hæfustu um­sækjenda, enda séu áherslur að þessu leyti til þess fallnar að varpa ljósi á raunverulega hæfni umsækjenda til að gegna starfinu. Með þessum fyrirvara hefur umboðsmaður almennt ekki heldur gert athugasemdir við það fyrirkomulag, sem gjarnan er viðhaft þegar margir sækja um starf, að frummat á umsækjendum grundvallist á tiltölulega hlutlægum atriðum, svo sem upplýsingum um menntun og starfsreynslu í ferilskrá, og í fram­haldinu sé eingöngu ákveðinn fjöldi umsækjenda boðaður í viðtal og komi til frekara mats, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 21. október 2021 í máli nr. F79/2018.  

Ekki er annað komið fram en að Vegagerðin hafi, við úrlausn þess hverjir umsækjenda kæmu til frekari álita, lagt mat á umsóknir allra með vísan til sömu matsþátta og hafi á þeim grundvelli talið tiltekna fimm þeirra hæfasta. Verður að fallast á að þessir matsþættir hafi staðið í nægilegum tengslum við það markmið frummatsins að velja hóp hæfustu umsækjenda til frekara mats og ákvörðun Vegagerðarinnar hafi að þessu leyti rúmast innan svigrúms hennar. Eru því ekki efni til annars en að líta svo á að ákvörðun Vegagerðarinnar um að útiloka aðra en áður­greinda fimm umsækjendur, þ.á m. A, hafi byggst á heildstæðu mati sem grundvallaðist á lögmætum sjónarmiðum. Þá liggur fyrir að mat á umsókn A fór fram á grundvelli sömu atriða og annarra umsækjenda þótt kynningarbréf hennar lægi ekki fyrir.

Ganga verður út frá því að áðurlýstur annmarki á málsmeðferð Vega­gerðarinnar, þ.e. að líta ranglega fram hjá kynningarbréfi A, hafi verið til þess fallinn að hafa áhrif á mat á einum hæfniþætti, „vald á íslensku“. Í matslíkani vó þetta atriði þó einungis 8% í heildar­mati. Verður því að fallast á það með Vegagerðinni að hærri einkunn vegna þessa liðar hefði ekki getað breytt heildareinkunn svo verulega í frum­mati að A hefði verið talin meðal þeirra fimm hæfustu um­sækjenda sem teknir voru til frekara mats.

Svo sem áður greinir er gengið út frá því að við mat á hæfni um­­sækjenda og samanburð þeirra njóti stjórnvald töluverðs svigrúms. Í vafa­­tilvikum er það þar af leiðandi ekki hlutverk umboðsmanns að leggja til grundvallar eigið mat á tilteknum hæfniþáttum og taka þannig í reynd efnislega afstöðu til þess hvern umsækjenda stjórnvald hefði átt að velja. Í þessu ljósi tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að slá því föstu að mat á öðrum hæfniþáttum en kunnáttu í íslensku hafi verið ber­­sýnilega rangt eða falið í sér mismunun þannig að brotið væri gegn lögum.

Eins og atvik málsins horfa við samkvæmt framangreindu tel ég ekki nægilega liggja fyrir að umræddur annmarki, einn og sér, hafi haft þýðingu um þá niðurstöðu Vegagerðarinnar að þrengja umsækjendahópinn og ráða í framhaldinu annan umsækjanda en A í umrætt starf þannig að ástæða sé til að beina því Vegagerðarinnar að hlutur hennar verði réttur að því leyti.

  

4 Aðgangur að gögnum

4.1 Upplýsingaréttur umsækjanda um opinbert starf

Ákvörðun stjórnvalds um að ráða einstakling í opinbert starf er stjórn­valdsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Stjórn­sýslulögin gilda því um meðferð slíkra mála og á umsækjandi um starfið rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum máls á grundvelli stöðu sinnar sem aðili eftir því sem nánar er mælt fyrir um í 15. gr. laganna og með þeim takmörkunum sem leiða af ákvæðum 16. og 17. gr. þeirra. Af þessu leiðir að stjórnvaldi er skylt að taka ákvörðun um aðgang að gögnum ráðningarmáls í samræmi við áðurnefnd ákvæði stjórnsýslulaga ef beiðni berst um slíkt frá einhverjum sem sótt hefur um starfið.

Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórn­sýslulaga kemur fram sú megin­regla að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í þessu felst að hann á rétt á öllum gögnum stjórnsýslu­málsins, nema sá réttur sæti takmörkunum samkvæmt lögum. Þegar afmarkað er hver séu gögn tiltekins máls er fyrst til þess að líta að þau verða að hafa ákveðin tengsl við umrætt mál til þess að falla undir upp­lýsinga­rétt aðila í merkingu ákvæðisins, eins og orðalagið „er mál varða“ ber með sér, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012.

Við nánara mat á því hvaða upplýsingar og gögn tilheyra stjórnsýslumáli má annars vegar horfa til rannsóknarreglu 10. gr. stjórn­sýslulaga og hins vegar skráningarskyldu samkvæmt 27. gr. upp­lýsinga­laga nr. 140/2012. Í fyrra ákvæðinu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007. Af 27. gr. upplýsingalaga leiðir að veitingar­valdshafa ber að skrá allar upplýsingar um málsatvik sem voru veittar af utanað­komandi aðilum munnlega og geta haft verulega þýðingu við úrlausn málsins og er ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. t.d. fyrrnefnt álit umboðs­manns Alþingis frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012.

Samkvæmt framangreindu teljast meðal gagna ráðningarmáls umsóknar­gögn allra umsækjenda um starfið, svo sem ferilskrár, kynningarbréf, próf­skírteini, meðmæli og umsagnir um þá. Jafnframt falla þar undir gögn er verða til við meðferð málsins hjá stjórnvaldinu sjálfu eða utanað­komandi aðila sem það hefur fengið sér til aðstoðar, þ.á m. samskipti þessara aðila við þá sem tengjast málinu, sbr. álit setts umboðsmanns frá 30. desember 2020 í máli 10886/2020. Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum samkvæmt framan­greindu tekur bæði til mála sem eru til afgreiðslu svo og mála sem er lokið, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. september 2001 í máli nr. 2903/1999.

Ljóst er af orðalagi 17. gr. stjórnsýslu­laga að stjórnvaldi ber að leggja mat á þá hagsmuni sem uppi eru hverju sinni um aðgang að tilteknum gögnum. Því er t.d. ekki hægt að synja aðila máls um aðgang að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt til þess fallnar að valda einhverjum tjóni eða með þeim rökum að aðilinn hafi ekki sýnt fram á hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá umræddar upplýsingar. Þá verða einkahagsmunir annarra að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum málsins.

Enn fremur má benda á að í athugasemdum við 17. gr. þess frumvarps er varð að stjórnsýslulögum er lögð rík áhersla á að líta beri á ákvæðið sem þrönga undantekningarreglu frá meginreglunni um upplýsingarétt aðila máls, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“. Eru þannig gerðar töluvert ríkar kröfur til þess að heimilt sé að synja aðila máls um aðgang að gögnum þess með vísan til ákvæðisins. Um þær takmarkanir sem leiða af 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga vísast að öðru leyti m.a. til um­fjöllunar í fyrrnefndu frumkvæðismáli setts umboðsmanns Alþingis í áliti hans frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

  

4.2 Var aðgangsbeiðni A afgreidd í samræmi við lög?

Með skýringum Vegagerðarinnar til umboðsmanns fylgdu gögn málsins auk þess sem tilgreind voru þau gögn sem A fékk afhent. Eins og getið er í III. kafla koma þar fram nokkur skjöl umfram þau sem A fékk afhent. Á meðal þeirra gagna sem hún fékk afhent var samantekt ráðgjafarfyrirtækis í tengslum við mat á innsendum gögnum umsækjenda vegna fyrra mats. Þar var aftur á móti búið að afmá öll nöfn úr stiga­töflu nema þess sem ráðinn var auk A. Í skýringum til umboðsmanns byggði Vegagerðin m.a. á því að það hafi ekki þýðingu fyrir A að fá umrædd gögn og stigagjöfin sé almennt þess eðlis að rétt sé að takmarka hana í ljósi einkahagsmuna annarra, sbr. 17. gr. stjórn­sýslu­laga. Þá sé í slíkum gögnum oft að finna víðtækar persónuupplýsingar.

Réttur umsækjenda til aðgangs að gögnum ráðningarmáls nær almennt til umsóknargagna allra umsækjenda um starfið, eins og áður er rakið. Sá grundvallarréttur er fyrir hendi þótt heimilt kunni að vera að afmá hluta persónulegra upplýsinga að undangengnu hagsmunamati. Almennt verður að hafa í huga að aðili máls getur átt hagsmuni af því að kynna sér gögn málsins, m.a. til að geta metið réttarstöðu sína. Það getur t.d. átt við ef umsækjandi um starf vill geta áttað sig á hvernig til­tekið hæfisskilyrði, s.s. um menntun eða starfsreynslu hefur almennt verið metið í ráðningarferlinu, og þá með hliðsjón af nánari rök­stuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða tiltekinn umsækjanda að endingu í starfið. Með því að afmá nöfn úr töflu yfir stigagjöf í frummati, sem gert var í þeirri útgáfu sem A var afhent, verður ekki séð að taflan veiti A færi á að sannreyna hvernig stig annarra umsækjenda en hennar og þess er ráðinn var í starfið samrýmast upplýsingum í feril­skrá og þar með ekki hvernig Vegagerðin beitti almennt þeim við­miðum stigagjafar sem hún hafði skilgreint.

Af skýringum Vegagerðarinnar verður ekki annað ráðið en að afmáning nafna í umræddu skjali, svo og synjun um afhendingu annarra skjala sem tilheyrðu ráðningarmálinu og A fékk ekki aðgang að, hafi ekki byggst á tilviksbundnu mati á því hvort einkahagsmunir hlutaðeigandi um­sækjenda, af því að halda upplýsingum leyndum, væru mun ríkari en hagsmunir hennar af því að fá aðgang að þeim. Þvert á móti verður að leggja til grundvallar að synjunin hafi verið reist á almennri afstöðu Vegagerðarinnar til aðgangs að slíkum gögnum. Með vísan til framan­greinds er það niðurstaða mín að Vegagerðin hafi ekki sýnt fram á að afgreiðsla hennar á gagnabeiðni A hafi verið í samræmi við 17. gr. stjórnsýslulaga. Með þessu er þó engin afstaða tekin til þess hvort heimilt kunni að vera að afmá hluta persónulegra upplýsinga að undan­gengnu hagsmunamati í þeim skjölum sem henni var synjað um í heild.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að meðferð Vegagerðarinnar á umsókn A hafi, eins og atvikum var háttað, verið í ósamræmi við rannsóknarskyldu hennar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá leiðbeiningarskyldu hennar sem leiddi af 7. gr. og 3. mgr. 35. gr. sömu laga. Enn fremur hafi sú takmörkun á aðgangi gagna sem fólst í afgreiðslu Vegagerðarinnar á beiðni A um aðgang að gögnum ráðningarmálsins verið í ósamræmi við fyrirmæli 15. til 17. gr. sömu laga.

Með hliðsjón af því beini ég þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að hún taki mál A um aðgang að gögnum til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og hagi meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefur verið í áliti þessu og ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Að öðru leyti eru það tilmæli mín til Vegagerðarinnar að hún hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.

  

  

  

VI Viðbrögð stjórnvalda

Vegagerðin greindi frá því að ekki hefði verið óskað eftir gögnunum á ný. Einnig að við ráðningar væri stuðst við Handbók um ráðningar hjá ríkinu (2007) ásamt því að fylgjast með nýjustu álitum umboðsmanns og dómafordæmum. Gátlistar og verklagsreglur Vegagerðarinnar er snúi að ráðningum fari eftir gildandi lögum og reglum og séu almennt orðaðar. Tilmæli umboðsmanns hafi því ekki orðið tilefni til breytinga á þeim. Hins vegar hefðu bæði mannauðs- og lögfræðideild Vegagerðarinnar farið yfir álit umboðsmanns og tilmæli sem verði ávallt höfð til hliðsjónar við ráðningar hjá stofnuninni.